Авторы: Е. Рябов, А. Сухаренко

Антикоррупционная политика как искусство возможного состоит из нескольких направлений развития, прежде всего из сочетаний кадровой, информационной и этической политик. Интенсивность развития этих направлений зависит от возможностей заинтересованных в конченом результате и возможностях оказания влияния на развитие такой политики.

При этом окончательный выбор антикоррупционных инструментов ограничен, поскольку ограничен набор эффективных инструментов.

В каждой национальной системе имеются ключевые элементы, на основе которых образовывались коррупционные явления.

Так же как и в США проведение антикоррупционной компании под лозунгом "Пять против", реализация антикоррупционной политики в Российской Федерации, основанная только на копированности восточной или западной модели, будет не эффективна. Многие аналитики, при определении эффективных путей противодействия коррупции, определяют, что уровень демократии в стране и размер страны не являются определяющими с точки зрения эффективности антикоррупционной политики. Успешные антикоррупционные компании проводились в разных по территориям и по государственному управлению странах: США и Финляндии, Ботсване и Сингапуре.

Что бы определить наиболее эффективные российские антикоррупционные инструменты, необходимо понять, что является тем стрежнем, который держит всю систему коррупции, и является ключевым звеном.

Как уже упоминалось, отправной точкой исследования должен быть 1970 год, т.е. та дата, когда началась трудовая деятельность поколения государственных служащих, которые в настоящее время готовятся к выходу на пенсию, и которые долгое время являлись основой поведения служащих в государственных органах Российской Федерации.

Вместе с тем уровень злоупотребления со стороны должностных лиц был достаточно низкий, по сравнению с текущей ситуацией. В связи со следующим обстоятельством. На протяжении всей истории развития российской государственности, начиная с одного из первых источников древнерусского права Кормчей книги, становление которой происходило под воздействием Византийского христианства и, заканчивая ст.6 Конституции СССР о роли КПСС, при регулировании общественных отношений законодатель всегда обращался к идеальным нормам. Также как христианские нормы легли в основу зарождающего российского права, так и коммунистические правила легли в основу Советского государства. В связи с чем как христианские нормы выступали дополнительными регуляторами для чиновников до 1917 года, так и коммунистическое мировоззрение воздействовало на исполнение коммунистами своих должностных обязанностей.

Во время 70-80 годов ХХ века коммунистическая идеология подкреплялась деятельностью КПСС, так как члены КПСС несли ответственность по партийной линии путем наложения дисциплинарных взысканий (вплоть до исключения из членов партии, что автоматически означало увольнение с должности). Все могли быть подвергнуты дисциплинарному наказанию по партийной линии и уволены с должности за исключением некоторых членов ЦК КПСС.

Партийная дисциплина поддерживалась вплоть до 1991 года разветвленной сетью Комиссии партийного контроля при ЦК КПСС, центральными и местными партийными комитетами. А принимая во внимание, что большинство членов государственного аппарата являлись членами коммунистической партии, КПК при ЦК КПСС контролировало большинство государственных служащих, в том числе с точки зрения проявления взяточничества.

А так как партийные служащие были легче контролируемы, то на все политически значимые посты назначались, как правило, члены КПСС, ответственность которых по партийной линии путем наложения дисциплинарных взысканий (вплоть до исключения из членов партии), что автоматически означало увольнение с должности. И это являлось серьезной преградой против всеобщей коррупции.

В отличие от западного подхода, когда светская власть отделена от духовной, и восточного, где многие вопросы государственного управления решают духовные власти, идеальные нормы нравственности и морали, (как духовные (христианства), так и коммунистические в период СССР), в российской действительности трансформировались в нормативные акты светского управления государством, применение которых (с точки зрения борьбы с коррупций в органах власти) осуществлялось органами наделенными специальными полномочиями дисциплинарного и административного характера.

Переход к новому государству, в отличие от российского государства 13 века, и начала 20 века не был подкреплен какой либо нравственной составляющей, которая бы была дополнительным регулятором, в отсутствие которой, сразу же началась подмена реального контроля её имитацией . Так в период с 1992 по 1997 вышло несколько указов, запрещающих служащим государственного аппарата совершать действия нарушающие порядок государственного управления.

Однако режима ответственности, похожего на партийную, указы не установили. Многочисленные нормативные акты за это время даже не делали попытку создать существовавшую до 1991 систему государственного контроля.

Новым периодом антикоррупционной политики с 2003 года стала гармонизация Российского законодательства с принятыми международными обязательствами в области антикоррупционной политики, которая пока не затронула институциональный характер коррупции в современной России.

Благодаря прошедшим событиям мы имеем в настоящее время чиновничий аппарат, который в своей массе на протяжении последних 17 лет не знает ни морального, ни государственного контроля. Причем старшее поколение должностных лиц, на расцвет деятельности которых пришелся слом старой формации, являясь движущей силой развития коррупции с легкостью изменило Моральному кодексу строителя коммунизма и препятствует развитию какого-либо контроля за своей деятельностью. Остальная часть чиновничества, которая начала свою трудовую деятельность после 1991 года не знала партийного контроля и имеет низкий моральный уровень.

Поколение сегодняшних государственных служащих воспитано на двух постулатах: первое, что с гражданами можно общаться только в виде ответа на жалобы и второе, что вся информация, которая находится в государственном органе – государственная тайна. При этом данные утверждения соответствовали действующему до 1993 году законодательству.

В 1993 году в связи с принятием нового закона о государственной тайне, служебная информация вообще перестала охраняться законом. И вся служебная информация осталась без контроля за её распространением. А отсутствие регламентации режима общедоступной информации находящейся в ведении государственных органов, создали еще одну точку роста – информационную, для создания системной коррупции.

В этих условиях на наш взгляд необходимо развитие следующих направлений антикоррупционной деятельности:

Однако на региональном уровне, в связи с имеющимися ограничениями налагаемые Конституцией, такая антикоррупционная политика имеет свои особенности.

Воссоздание государственного антикоррупционного контроля, должно сопровождаться работой органа или системы органов по реализации антикоррупционной политики, при этом эффективность деятельности органа напрямую зависит от процедуры избрания руководителя данного органа и его независимости при определении бюджета работы органа. Как единичный орган, так и система органов должна решать одну проблему установление системы контроля за соблюдением антикоррупционных мер. Отсутствие таких органов, или наличие органов, не наделенных функциями контроля, отрицательно влияет на эффективность политики. Орган или система органов должна в свою очередь быть подкреплена на законодательном уровне системой мер контроля и ответственности.

Учитывая отсутствие государственного контроля, при существовании уголовной ответственности (ст.ст. 285, 286, 290, 292, 293 Уголовного кодекса РФ) наиболее предпочтительным является развитие в Российской Федерации трех видов ответственности – дисциплинарной, административной и конституционно-правовой.

В связи с отсутствием возможностей на региональном уровне по установлению точного перечня дисциплинарных проступков за коррупционные правонарушения, порядка привлечения к дисциплинарной ответственности установлению дисциплинарной ответственности за нарушение этических норм, для определения эффективности антикоррупционной политики отсутствие такой ответственности следует не учитывать.

Вместе с тем нормативное закрепление регламентов деятельности необходимо на всех этапах противодействия коррупции в регионах, в том числе на этапах привлечения к дисциплинарной и иной ответственности.

Необходимо устанавливать административную и конституционно-правовую ответственность за коррупционные правонарушения на уровне субъекта Российской Федерации. В связи с чем, при определении эффективности отсутствие либо наличие такой ответственности за разные виды нарушения законодательства субъектов Федерации направленных на охрану региональных интересов должно учитываться.

Конституционно-правовая ответственность также может влиять на эффективность региональной антикоррупционной политики в части установления в Уставах субъектах Российской Федерации ответственности должностных лиц представляющих исполнительную и представительную власть в регионе.

Установление режима дисциплинарной ответственности должно сочетаться с еще одним направлением развития антикоррупционной политики - создание морального климата в государственных органах. При этом эти два направления тесно связаны между собой в виде установления дисциплинарной ответственности за нарушение этических норм.

Изменение в морально-нравственной атмосфере, на наш взгляд, возможно только с помощью принятия кодексов профессиональной этики, которые на волне отказа от коммунистических норм морали и нравственности, могут стать существенным сдерживающим фактором при отступлении от нравственных норм и улучшат морально-психологический климат в государственных органах.

Для определения эффективности антикоррупционной политики, наличие либо отсутствие кодексов этики существенно. При этом положения кодексов должно описывать структуру:

Еще одним направлением антикоррупционной политики должно стать повышение прозрачности в деятельности органов власти. Основной проблемой возникающей в Российской Федерации при реализации международных принципов открытости органов власти, является то, что принцип открытости органов власти и презумпция открытости информации подменена иллюзорной открытостью органов власти и презумпцией закрытости информации. В связи с чем, вся информация в органах власти носит закрытый характер и на предмет ее закрытости в целях обороны, национальной безопасности, обеспечения общественного порядка не проверяется.

Регламентация права доступа к информации в Российской Федерации в настоящее время складывается из системы нормативных актов, которая выглядит следующим образом:

Таким образом, в Российской Федерации не обеспечивается эффективная реализация и защита конституционных прав личности, слабо реализуется возможность конституционных ограничений в интересах защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства.

Не созданы условия для фактического доступа к информации органов государственной власти и органов местного самоуправления, непосредственно затрагивающих права и свободы личности, хотя положено начало для дальнейшего развития открытости информации органов исполнительной власти; отсутствуют правовые механизмы противодействия злоупотреблению информацией.

Приоритет служебной информации над общедоступной, отсутствие регламентации работы со служебной и общедоступной информацией, фактический запрет на посещение заседаний органов власти. Вследствие этого непрозрачность деятельности органов власти создает дополнительную платформу развития коррупции в органах власти.

Для обеспечения эффективной антикоррупционной политики необходима регламентация открытости органов власти с соблюдением двух принципов:

Исходя из этих двух принципов, система нормативных актов для обеспечения минимизации злоупотребления информацией со стороны гражданских служащих в субъектах Российской Федерации должна выглядеть следующим образом:

В законе субъекта Российской Федерации об информации органов государственной власти субъекта Российской Федерации должны быть следующие положения: принципы доступа к информации, способы предоставления общедоступной информации.

В законах субъекта Российской Федерации "О государственной гражданской службе" должны содержаться нормы о работе со служебной, служебной конфиденциальной и общедоступной информацией.

В регламенте администрации (правительства) субъекта Российской Федерации необходимо включение положений о работе со служебной, служебной конфиденциальной и общедоступной информацией. Работа с общедоступной информацией должна входить в регламент работы органов субъекта Российской Федерации отдельной составной частью регламента.