С 1 июля 2002 года вступил в силу Федеральный закон от 08.08.2001 № 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц" (далее - Закон о государственной регистрации), который установил новый порядок государственной регистрации юридических лиц. Необходимость принятия этого закона назрела давно, достаточно сказать, что ст. 51 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс), прямо предусматривает наличие такого закона.
Первоначально Гражданский кодекс предусматривал регистрацию всех юридических лиц в органах юстиции. Реально же регистрацию организаций, руководствуясь ст. 34 Закона РСФСР "О предприятиях и предпринимательской деятельности" и Законом РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации", осуществляли местные органы власти или уполномоченные ими органы или учреждения (регистрационные палаты). Особый порядок регистрации действовал в отношении общественных объединений и кредитных организаций, регистрацией которых занимались Минюст России и Центральный Банк.
Существовавший порядок государственной регистрации был несовершенен, вызывал нарекания, как со стороны предприятий, так и государственных органов, и уже давно не отвечал требованиям времени. И предприниматели и государственные органы возлагали определенные надежды на принятие нового закона: одни ожидали упрощения процедуры и ускорения сроков государственной регистрации юридических лиц, другие - совершенствования государственного контроля при создании и реорганизации юридических лиц.
Основная идея Закона о государственной регистрации - упрощение процедуры государственной регистрации юридических лиц, которое должно достигаться за счет перехода на принцип "одного окна" и заявительный характер государственной регистрации.
Во исполнение данного закона постановлением Правительства РФ от 17.05.2002 № 319 "Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц" было определено, что Министерство Российской Федерации по налогам и сборам является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим с 1 июля 2002 года государственную регистрацию юридических лиц.

Порядок государственной регистрации юридических лиц

Закон о государственной регистрации установил единый на всей территории Российской Федерации порядок государственной регистрации юридических лиц. При этом в интересах юридических лиц процедура государственной регистрации существенно упрощена, а сроки регистрации значительно сокращены. В соответствии со ст. 8 указанного закона государственная регистрация юридических лиц осуществляется при их создании, реорганизации и ликвидации, при внесении изменений в их учредительные документы, внесение изменений в сведения, содержащиеся в государственном реестре, в срок не более чем пять рабочих дней со дня представления документов в регистрирующий орган.
В Законе о государственной регистрации реализован переход на заявительный принцип государственной регистрации, что предусматривает отсутствие при осуществлении регистрации правовой экспертизы учредительных документов юридического лица со стороны регистрирующего органа. От заявителя требуется лишь подтверждение соответствия документов требованиям законодательства и достоверности содержащихся в них сведений. Так, если раньше несоответствие учредительных документов закону в соответствии с п. 1 ст. 51 Гражданского кодекса влекло отказ в государственной регистрации, то Закон о государственной регистрации (п. 1 ст. 23) предусматривает только две причины для отказа:
1) непредставления определенных Закон о государственной регистрации необходимых для государственной регистрации документов;
2) представления документов в ненадлежащий регистрирующий орган.
Переход на заявительный принцип, существенное упрощение процедуры государственной регистрации юридических лиц и передача налоговым органам полномочий по государственной регистрации позволило объединить два направления деятельности исполнительной власти: государственную регистрацию юридических лиц и их постановку на учет в налоговых органах. В соответствии с п. 5 Постановления Правительства РФ от 19.06.2002 № 439 "Об утверждении форм документов, используемых при государственной регистрации юридических лиц, и требований к их оформлению" налоговые органы осуществляют постановку на учет в налоговом органе по месту нахождения вновь созданного юридического лица на основании сведений о государственной регистрации этого юридического лица. По существу, это решение проблемы уклонения от постановки на налоговый учет. Известно, что часть предприятий после государственной регистрации не вставало на учет в налоговых органах и уклонялось от уплаты налогов, осуществляя деятельность в условиях "теневого" оборота с использованием неучтенных наличных денежных средств, бартерных и вексельных операций.
Новое законодательство о государственной регистрации внесло бoльшую определенность в вопросы, касающиеся определения адреса (места нахождения) юридического лица. До 1 июля 2002 года несовершенство законодательства позволяло осуществлять регистрацию предприятия практически в любом месте, даже там, где предприятие фактически не осуществляло своей деятельности. Так, п. 1 ст. 34 Закона "О предприятиях и предпринимательской деятельности" было установлено, что государственная регистрация предприятия осуществляется по месту учреждения предприятия. "Особенностям" законодательства, в частности, были обязаны своим появлением и такие понятия и явления деловой жизни как "юридический", "почтовый" и "фактический" адреса организации. Это затрудняло государственный и налоговый контроль за деятельностью юридических лиц.
Пунктом 2 ст. 52 Гражданского кодекса предусмотрено, что в учредительных документах юридического лица должно определяться место его нахождения. В соответствии с новой редакцией п. 2 ст. 54 Гражданского кодекса ( в редакции Федерального закона от 21.03.2002 № 31-ФЗ "О приведении законодательных актов в соответствие с Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц" ) место нахождения юридического лица определяется местом его государственной регистрации. Государственная регистрация юридического лица осуществляется по месту нахождения его постоянно действующего исполнительного органа, а в случае отсутствия постоянно действующего исполнительного органа - иного органа или лица, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности. Действующим законодательством не предусмотрено указание в учредительных документах никаких других "адресов" юридического лица.
Вместе с тем, на наш взгляд, не нашли должного отражения в Законе о государственной регистрации вопросы, связанные с порядком приведения в соответствие с новым законодательством учредительных документов юридического лица, располагающегося по адресу, отличному от адреса, указанного в его учредительных документах. Иными словами, в таком весьма распространенном случае, когда "юридический" адрес организации не совпадает с "фактическим". Так, существует неопределенность в вопросе о регистрирующем органе, в который такому юридическому лицу необходимо подать сведения в соответствии с п. 3 ст. 26 Закона о государственной регистрации (в соответствии с указанным пунктом уполномоченное лицо юридического лица, зарегистрированного до 1 июля 2002 года, обязано в течение шести месяцев со дня вступления в силу Закона о государственной регистрации представить в регистрирующий орган сведения, предусмотренные подпунктами "а" - "д", "л" пункта 1 статьи 5).
В связи с этим юридическое лицо может представить сведения как в регистрирующий орган по "фактическому", так и по "юридическому" адресу.
Отсутствие четкого указания на правой статус представления сведений в соответствии с п. 3 ст. 26 Закона о государственной регистрации не способствует разрешению этого вопроса. По мнению МНС России, представление сведений во исполнение указанной нормы - это "не переоформление свидетельства, не перерегистрация юридического лица, а именно сообщение сведений о юридическом лице, на основании которого в единый государственный реестр юридических лиц будет внесена запись и выдано свидетельство, подтверждающее факт внесения записи в государственный реестр" (обращение МНС России от 01.07.2002 "О государственной регистрации юридических лиц"). С другой стороны, по смыслу ст. 1 Закона о государственной регистрации сообщение сведений о юридическом лице с последующим внесением записи в государственный реестр является государственной регистрацией.
В связи с этим возникают и такие трудноразрешимые вопросы, как: правомерность применения к заявителям мер ответственности за представление недостоверных сведений при "перерегистрации", сроки осуществления внесения сведений в государственный реестр и выдачи соответствующего свидетельства.
Кроме того, Закон о государственной регистрации не содержит требования о необходимости представления сведений в соответствии с п. 3 ст. 26 одновременно с подачей в регистрирующий орган заявления о государственной регистрации изменений, вносимых в учредительные документы юридического лица, реорганизации или ликвидации юридического лица, зарегистрированного до 1 июля 2002 года. При этом регистрирующий орган не вправе требовать представления указанных сведений, и не сможет отказать в государственной регистрации при несообщении этих сведений. Конечно, регистрирующие органы предложат организации одновременно представить сведения в соответствии с п. 3 ст. 26 Закона о государственной регистрации, но на практике возможна ситуация, когда юридическое лицо, пройдя государственную регистрацию изменений, вносимых в учредительные документы, до 1 января 2003 года не пройдет "перерегистрацию" и налоговый орган будет иметь законные основания для обращения в суд с иском о ликвидации организации.
В качестве варианта разрешения создавшейся ситуации, на наш взгляд, можно предусмотреть, что сообщение сведений во исполнение п. 3 ст. 26 Закона о государственной регистрации, внесение регистрирующим органом сведений в государственный реестр и выдача соответствующего свидетельства должно осуществляться в порядке и сроки, предусмотренные для внесения изменений в сведения о юридическом лице, содержащиеся в государственном реестре. При этом сведения должны подаваться в регистрирующий орган по месту нахождения постоянно действующего исполнительного органа юридического лица. При необходимости осуществить государственную регистрацию изменений, вносимых в учредительные документы юридического лица, реорганизации или ликвидации юридического лица, зарегистрированного до 1 июля 2002 года, заявитель одновременно должен также представить сведения, предусмотренные п. 3 ст. 26 Закона о государственной регистрации.
В целях реализации принципа "одного окна", Законом о государственной регистрации предусмотрена обязанность регистрирующего органа в срок не более чем пять рабочих дней с момента государственной регистрации представить сведения о регистрации в государственные органы, осуществляющие в связи с выполнением своих функциональных обязанностей учет юридических лиц. Перечень указанных государственных органов установлен Приложением № 4 к Правилам ведения Единого государственного реестра юридических лиц (утверждены Постановлением Правительства РФ от 19.06.2002 № 438 "О едином государственном реестре юридических лиц") и содержит 13 государственных органов.
Однако следует отметить, что для юридических лиц пока сохраняется обязанность дополнительно регистрироваться в качестве страхователей в Пенсионном Фонде и Фонде социального страхования. Со временем необходимость представлять в эти фонды пакет документов отпадет. В настоящее время готовятся соответствующие изменения в законодательство. Таким образом, говорить о полной реализации принципа "одного окна" преждевременно.

Как бороться с "фирмами-однодневками"?

В соответствии с Налоговым кодексом одной из основных задач налоговых органов является осуществление контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах. При этом в современных условиях наиболее актуальной для налоговых органов является проблема обеспечения полноты и своевременности поступления налогов и сборов в бюджетную систему путем пресечения уклонения от уплаты налогов. Проблема уклонения налогоплательщиков от уплаты налогов в настоящее время стоит очень остро. Не секрет, что в основе подавляющего большинства схем уклонения от налогообложения лежат механизмы, основанные на деятельности так называемых "фирм-однодневок".
Парадоксально, но факт - за все годы своего существования, российская система налогового администрирования практически смирилась и оставляла безнаказанным факт регистрации и работы "фирм-однодневок", начисляющих, но не уплачивающих налоги или не представляющих налоговые декларации и бухгалтерскую отчетность. Действительно, масштабы этой проблемы уже давно требовали изменений, как в законодательстве, так и в системе государственного управления и контроля.
Масштабы данного явления достигли критического уровня. По данным налоговых органов на 01.07.2002 из 3,1 млн. юридических лиц, состоящих на учете в налоговых органах, более 1,7 млн. не сдают отчетность о своей финансовой деятельности или представляют "нулевую отчетность" и имеют задолженность по налогам и сборам, пеням и налоговым санкциям в размере 149,5 млрд. рублей. В основном это подставные и брошенные фирмы; значительная часть этих организаций является "спящими", готовыми в любой момент стать участниками схем. Проведя, как правило, одну или несколько хозяйственных операций, такие фирмы бесследно исчезают.
Предполагалось, что передача полномочий по государственной регистрации юридических лиц налоговым органам позволит организовать эффективный контроль за деятельностью организаций и следить за тем, чтобы регистрацию не получали "фирмы-однодневки", используемые для ухода от налогов.
Важно отметить, что Закон о государственной регистрации, существенно упростив процедуру государственной регистрации, одновременно усилил ответственность как регистрирующего органа за нарушение порядка государственной регистрации, так и ответственность заявителя и (или) юридического лица за неправомерные действия. Пунктом 3 ст. 26 Закона о государственной регистрации предусмотрен механизм "перерегистрации", направленный на "расчистку" государственного реестра от существующих "подставных" и "брошенных" фирм. Однако, на наш взгляд, в Законе о государственной регистрации недостаточно реализован механизм, позволяющий на стадии регистрации выявлять юридические лица, имеющие признаки "фирм-однодневок" и не допускать их регистрации.
Провозгласив заявительный характер государственной регистрации, Закон о государственной регистрации не предусматривает проверки достоверности представленных заявителем документов и сведений, да и жесткие временные ограничения по осуществлению процедуры регистрации не предоставляют возможностей для подобных мероприятий.
Рассмотрим возможное развитие событий при попытке регистрации предприятия по утерянному паспорту. Отметим, что законодательством о государственной регистрации не предусмотрена необходимость непосредственного участия учредителя (ей) в отношениях, связанных с государственной регистрацией юридического лица при его создании. В соответствии с п. 1 ст. 9 Закона о государственной регистрации, уполномоченным лицом (заявителем) может являться в частности любое физическое лицо, действующее на основании доверенности. При этом действующим гражданским законодательством не предусмотрено обязательное нотариальное удостоверение доверенности от имени физического лица. Поскольку регистрирующий орган не занимается проверкой представленных документов и сведений, то при соблюдении заявителем определенных Законом о государственной регистрации условий, организация с "таким" учредителем будет зарегистрирована в установленные сроки.
Учитывая, что факт представления недостоверных или ложных сведений в регистрирующий орган не является причиной для отказа в государственной регистрации, к сожалению, приходится сделать вывод об отсутствии в Законе о государственной регистрации механизма предварительного контроля со стороны регистрирующих органов в целях пресечения регистрации юридических лиц, имеющих признаки "фирм-однодневок".
Тем не менее, что действующее законодательство содержит основания для применения к недобросовестным заявителям мер административной и уголовной ответственности. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 14.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях представление в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц, документов, содержащих заведомо ложные сведения, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере пятидесяти минимальных размеров оплаты труда или дисквалификацию на срок до трех лет.
Уголовная ответственность вплоть до лишения свободы на срок до трех лет, предусмотрена ч. 1 ст. 171 Уголовного кодекса Российской Федерации за предоставление в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц, документов, содержащих заведомо ложные сведения. Условием применения уголовной ответственности за указанное деяние является причинение крупного ущерба гражданам, организациям или государству либо сопряжено с извлечением дохода в крупном размере, т.е. материальный характер состава преступления.
Пунктом 2 ст. 25 Закона о государственной регистрации предусмотрено право регистрирующего органа обратиться в суд с требованием о ликвидации юридического лица в случае допущенных при создании такого юридического лица грубых нарушений закона или иных правовых актов, если эти нарушения носят неустранимый характер, а также в случае неоднократных либо грубых нарушений законов или иных нормативных правовых актов государственной регистрации юридических лиц. Однако данный закон не раскрывает понятия "грубого нарушения", и когда нарушения носят "неустранимый характер". Представляется, что законодательство должно более детально регулировать этот вопрос и содержать конкретные правила применения регистрирующими органами права обращения в суд с требованием о ликвидации юридического лица.
Основу механизма оперативного (предварительного) контроля, по нашему мнению, может составить закрепление в законодательстве следующих положений:

• предусмотреть обязательную проверку достоверности определенного законом перечня сведений, в числе представляемых в регистрирующий орган;



• включить в перечень оснований для отказа в государственной регистрации (п. 1 ст. 23 Закона о государственной регистрации) случай выявления регистрирующим органом недостоверности представленных сведений;



• уполномоченное лицо (заявитель), действующее от имени физического лица - учредителя осуществляет свои полномочия на основании нотариально удостоверенной доверенности или доверенности, приравненной к нотариально удостоверенной в соответствии с гражданским законодательством

Однако помимо законодательных, существует необходимость в ряде организационных мер. Так, даже в рамках действующего законодательства значительный положительный эффект по выявлению и ликвидации "фирм-однодневок" может быть достигнут при должной организации работы самих налоговых органов. Имея определенный положительный опыт межведомственного сотрудничества с правоохранительными и контролирующими органами в области контроля за соблюдением налогового, валютного, внешнеэкономического законодательства, налоговым органам необходимо распространять его и на пресечение и предотвращение неправомерных действий в области государственной регистрации юридических лиц, в том числе и для решения проблемы "фирм-однодневок". Процедура взаимодействия налоговых органов с правоохранительными и контролирующими органами позволит:

Несмотря на некоторые трудности и проблемы новый порядок государственной регистрации юридических лиц уже доказал свою жизнеспособность. Преимущества нового порядка регистрации могут оценить все организации, пройдя до 1 января 2003 года процедуру "перерегистрацию". Следует отметить, что в ближайшее время предполагается передача налоговым органам также функций по государственной регистрации индивидуальных предпринимателей.
Хочется надеяться, что существующие недостатки системы государственной регистрации юридических лиц будут устранены, а полученный опыт использован для создания эффективной системы государственной регистрации индивидуальных предпринимателей.

Куницын Д.В. - советник налоговой службы Российской Федерации III ранга

Панченко А.В. - советник налоговой службы III ранга

Информация представлена интернет-порталом "Межрегиональная Инспекция МНС России по Сибирскому Федеральному округу"