(г. Владивосток, 26 февраля 2010 г.)
Владивостокский центр изучения организованной преступности
при ЮИ ДВГУ Филиал ВНИИ МВД России по Приморскому краю
Центр изучения новых вызовов и угроз национальной безопасности РФ при ПИГМУ
© Коллектив авторов
Ответственный за выпуск: А. Н. Сухаренко
Предисловие (Сухаренко А.)
Номоконов В.
Антикоррупционная политика: бичуем маленьких воришек для удовольствия больших
Мельников Ю., Скорик В.
О практике прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции
Крамарова А.
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов в Приморье
Полушин В.
К вопросу о понятии коррупции и е. причинах
Ефремов А.
Независимая антикоррупционная экспертиза пробелы и коллизии правового регулирования
Смирнов Н.
Значение общественной культуры в решении проблемы коррупции
Сутормина-Гилевская М.
Коррупция в восприятиях студенческой среды
Беспалова М.
Состояние коррупция в сфере высшего образования
Наумов Ю., Максимов В.
Состояние коррупционной преступности в России (1990–2008 гг.)
Буев В.
Взятки чиновникам и выплаты «крышам» в сфере малого предпринимательства
Арчибасова Л.
Правовой механизм защиты от коррупции на современном этапе
Кеняйкин В.
Зарубежный опыт законодательного обеспечения института парламентского и общественного контроля за соблюдением антикоррупционного законодательства
Кузнецов А., Сухов С.
Борьба с коррупционными проявлениями среди сотрудников правоохранительных органов в России и за рубежом
Филиппов В.
Состояние коррупции в органах полиции США
Мачульская И.
О развитии института общественного контроля за соблюдением антикоррупционного законодательства РФ
Приложения
Согласно п. 37 Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 г., утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537, сохраняющийся рост преступных посягательств, связанных с коррупцией, является одним из основных источников угроз национальной безопасности.
В этой связи главным направлением государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу должно стать совершенствование нормативного правового регулирования предупреждения и борьбы с коррупцией (п. 38)1.
В настоящее время коррупция2 представляет реальную угрозу национальной безопасности России, так как:
- тормозит крупномасштабные экономические и социальные преобразования, а также само развитие государства в целом;
- расширяет сектор теневой экономики, уменьшает налоговые поступления, делает неэффективным использование бюджетных средств;
- негативно влияет на имидж страны в глазах ее политических и экономических партнеров, ухудшает инвестиционный климат;
- увеличивает имущественное неравенство граждан;
- формирует в общественном сознании представление о беззащитности граждан и перед преступностью, и перед лицом власти;
- является питательной средой для организованной преступности, терроризма и экстремизма;
- приводит к деградации моральных ценностей общества, исконных национальных традиций и обычаев;
- оказывает негативное воздействие на формирование политической элиты, избирательный процесс, деятельность органов власти и институтов гражданского общества.
К общим причинам коррупции относятся:
- непродуманный переход к рыночным отношениям на фоне глобализационных процессов в мире;
- кардинальное изменение государственного устройства;
- необоснованная приватизация, проведенная со значительными нарушениями, в результате которой в выигрыше оказалась незначительная часть новых собственников;
- неэффективность управления (незавершенность административной реформы);
- пробельность и неадекватность действующего законодательства;
- состояние общественной морали, насаждение новых нравственных ценностей, центральное место среди которых занимает культ личного преуспевания и обогащения, а деньги являются мерилом и эквивалентом жизненного благополучия;
- правовая неграмотность подавляющей части населения страны;
- неэффективность функционирования большинства институтов власти;
- кадровая, техническая и оперативная неподготовленность правоохранительных органов к противодействию коррумпированным структурам всех уровней власти;
- отсутствие развитого гражданского общества, демократических традиций;
- низкое материальное обеспечение государственных служащих и отсутствие гарантированного социального пакета.
Специфика отечественной коррупции состоит в:
- наличии широко разветвленной теневой экономики и значительных незаконных доходах, большая часть которых – основной источник финансирования коррупционеров;
- неконтролируемом обращении дополнительных денежных масс, вызванных высокими ценами на энергоносители на мировом рынке;
- неисполнении или ненадлежащем исполнении принимаемых законов и мер по противодействию коррупции;
- сложности, противоречивости и возможности неоднозначного толкования действующих правовых норм;
- наличии множества подзаконных актов, которые произвольно толкуют нормы действующего законодательства;
- слабости и фактической зависимости от исполнительной власти судебной системы;
- отсутствии парламентского и общественного контроля;
- минимальном риске разоблачения коррупционеров и отсутствии жестких по отношению к ним репрессивных мер (условное или отложенное наказание, помилование по амнистии и т.д.);
- исключительной, по сравнению с другими государствами, монополии чиновничества на принятие решений;
- большом объеме решений, которые чиновники вправе принимать единолично;
- широком и беспрепятственном кадровом обмене между властными и коммерческими структурами;
- вовлечении родственников в коррупционный процесс на низовом уровне власти и в быту;
- постоянном усложнении и модификации форм и способов коррупционных проявлений;
- коррупционности избирательных процессов (так называемый «административный ресурс») и криминализации политических партий;
- международной направленности российской коррупции;
- беспрецедентном развитии бытовой коррупции, основанной на исторически обусловленном принципе управления российского государства – институте кормления. В результате у большой части населения страны исторически сложился стереотип коррупции как этически приемлемой формы разрешения личных проблем. По данным опроса ФОМ, 29% россиян хотя бы раз взятку давали, а 44% - готовы дать ее, если попросят3.
По мнению экспертов, коррупция наиболее распространена в тех субъектах РФ, которые обладают наибольшими экономическими ресурсами, особенно там, где они сконцентрированы у ограниченного количества хозяйствующих субъектов. К числу наиболее коррумпированных территорий страны относятся: мегаполисы, прибрежные и приграничные регионы.
Озабоченность масштабами данной проблемы разделяют также эксперты международной организации «Transparency International» (TI).
Согласно их расчетам, на протяжении последних лет рейтинг России на фоне других стран СНГ неуклонно снижался, в результате чего она оказалась в перечне самых коррумпированных стран мира. По итогам 2009 г. в списке из 180 стран Россия занимала 146-е место с показателем в 2,2 балла.
Рис. 1 Динамика ИВК для России.
* Индекс восприятия коррупции (ИВК) ранжирует страны по оценкам степени распространенности коррупции среди госслужащих и политиков. Это комплексный индекс, основанный на данных экспертных опросов и исследований коррупции, проводимых независимыми организациями и институтами.
* Балл ИВК отражает восприятие уровня коррупции предпринимателями и аналитиками и оценивает его по шкале от 10 (коррупция практически отсутствует) до 0 (очень высокий уровень коррупции).
Не менее критично оценивает ситуацию в России и американская организация «Global Integrity» (GI). Согласно ее исследованиям, РФ входит в число стран, успехи которых в борьбе с коррупцией можно назвать «слабыми». В группе стран со «слабым» индексом она уступает лишь Аргентине и Турции. Ниже нас располагаются Кения, Бангладеш, Молдавия, Беларусь, Кыргызстан, Азербайджан и ряд других стран4.
Конечно, можно было бы заподозрить перечисленные организации в предвзятости и упрекнуть в антироссийской риторике, если бы не выводы «GRECO» – международной организации, созданной Советом Европы для мониторинга соответствия законодательства и правоприменительной практики государств-членов антикоррупционным стандартам СЕ. Согласно ее докладу, коррупция в России представляет собой системное явление, затрагивающее все общество в целом, государственное управление, в том числе и органы, призванные бороться с ней, а также бизнес5.
Несмотря на принятие соответствующего законодательства, деятельность правоохранительных органов РФ по борьбе с коррупцией пока не соответствует масштабам данного явления. Так, в 2009 г. было зарегистрировано 46,2 тыс. (2008 г. – 43,5 тыс.) преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (Гл. 30 УК РФ), в том числе 13,1 тыс. (2008 г. – 12,5 тыс.) фактов взяточничества. При этом выявлено всего 18,4 тыс. (2008 г. – 17,4 тыс.) лиц, их совершивших6.
Из 15,5 тыс. уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности, возбужденных в 2009 г. следователями СКП РФ, лишь 1,5 тыс. касались лиц с особым правовым статусом. Среди них 900 депутатов и выборных глав органов местного самоуправления, 55 депутатов региональных законодательных органов, 55 членов избиркомов, 23 судьи, 55 прокуроров, около 200 следователей различных органов7.
Не способствует усилению превентивного действия закона и судебная практика. Так, в 2009 г. за совершение коррупционных преступлений было осуждено 17 тыс. человек. Из них 3 тыс. - за дачу взятки и 2,3 тыс. - за ее получение. Среди осужденных за взяточничество каждая пятая – женщина, 70% подсудимых получили условный срок. В 10,5% случаев суды выносили приговоры по делам о взятках, сумма которых не превышала 500 рублей; 29 % - от 500 до 3 тыс.; 30 % - от 3 до 10 тыс.; 14 % - от 10 до 30 тыс.; 11 % - от 30 до 150 тыс.; 1,5 % - свыше 1 млн. рублей8.
Сухаренко А.,
директор Центра изучения новых вызовов и угроз
национальной безопасности при ПИГМУ
1 См.: Российская газета. 2009 . 19 мая.
2 Согласно Федеральному закону от 25 октября 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», под ней понимается незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также от имени или в интересах юридического лица.
3 См.: Тарасевич Г. География взятки. // Русский репортер. 2008. 23 октября. Опрос ФОМ 34 тыс. респондентов в 1930 населенных пунктах 68 субъектов РФ.
4 См.: http://report.globalintegrity.org/ Исследование проводилось в 57 странах мира, которые затем были ранжированы по 4-м подгруппам: страны с «сильным» индексом, «умеренные», «слабые» и «очень слабые».
5 См.: GRECO: Joint First and Second Round Evaluation Report on the Russian Federation, 30 Dec. 2008.
6 См.: Ф. 1-Г ГИАЦ МВД России за 2009 г.
7 См.: Отчет о работе СКП РФ за 2009 г. и задачах на 2010 г. М., 2010.
8 См.: Статистика Судебного Департамента Верховного Суда РФ за 2009 г.