СОДЕРЖАНИЕ
1. Административные барьеры как особый способ государственного регулирования >>>
2. Количественная оценка трансакционных издержек, связанных с преодолением административных барьеров >>>
3. Логика создания и мультипликации административных барьеров в России >>>
4. Административные барьеры: тенденции 2000 г. >>>
5. Разработка пакета законопроектов по снятию административных барьеров в экономике >>>
1. Административные барьеры как особый способ государственного регулирования
Одной из актуальных проблем российской экономики является высокий уровень административных барьеров при осуществлении хозяйственной деятельности. Административные барьеры в экономике - это установленные решениями государственных органов правила ведения определенной деятельности на рынке, соблюдение которых является обязательным условием ведения этой деятельности и при этом вводящие платежи за прохождение бюрократических процедур, причем, как правило, не поступающие в бюджет.
Административные барьеры можно сгруппировать следующим образом:
- При получении доступа к ресурсам и правам собственности на них (регистрация предприятия, регистрация изменений в статусе предприятия, его уставных документах, получение права на аренду помещения, доступ к кредитам, лизингу оборудования и т.п.);
- При получении права на осуществление хозяйственной деятельности (лицензирование деятельности, регистрация товаров, сертификация товаров и услуг и т.п.);
- При текущем осуществлении хозяйственной деятельности (санкции за нарушения установленных правил, согласование принимаемых решений с контролирующими организациями, получение различных льгот).
Экономические потери общества от существования административных барьеров ведения хозяйственной деятельности, складываются из двух составных частей:
- трансакционных издержек, связанных с необходимостью преодоления барьеров, значительная часть которых трансформируется в потери населения за счет роста розничных цен - прямые потери;
- снижения эффективности использования имеющихся ресурсов и недопроизводства стоимости (наличие административных барьеров существенно затрудняет вход на рынок, прежде всего для малого и среднего бизнеса, что ведет к снижению уровня конкуренции и, соответственно, общей эффективности экономики) - косвенные потери.
2. Количественная оценка трансакционных издержек, связанных с преодолением административных барьеров
Количественная оценка прямых потерь общества от наличия административных барьеров - дело достаточно сложное, как и всякий количественный анализ трансакционных издержек. Ниже мы приведем оценки стоимости отдельных административных барьеров, а также некоторые оценки общих прямых потерь от наличия подобных барьеров.
Регистрация юридических лиц не является, по оценкам самих предпринимателей, непреодолимым барьером для входа на рынок Однако уже на это стадии можно говорить о непроизводительных потерях предпринимателей, составляющих достаточно существенную сумму в масштабах страны.
Возможны два способа регистрации предприятия: самостоятельно и с использованием посреднической фирмы. Можно предположить, что рыночная стоимость посреднических услуг примерно равна затратам предпринимателей на самостоятельную регистрацию предприятий (дополнительным затратам времени и ресурсов), поскольку рынок посреднических услуг является конкурентным. Стоимость регистрации "под ключ" стандартного предприятия составляет в Москве около 12 000 руб., в регионах колеблется от 2 000 до 10 0002) руб . Цена регистрации варьируется в зависимости от характера предприятия и региона. Кроме того, в стоимость посреднических услуг по регистрации может входить предоставление юридического адреса. Средние издержки регистрации по стране составляют, по разным подсчетам, от 4 600 руб. (издержки по регистрации приравниваются к средней стоимости посреднических услуг) до 10 000 руб. (к стоимости посреднических услуг добавляются иные издержки предпринимателей, имеющие место даже при использовании услуг посредников). В 2000 г. в России ежемесячно регистрировалось около 30 000 предприятий. Таким образом совокупные издержки по регистрации предприятий составляли в 2000 г. от 138 до 300 млн. руб. ежемесячно. В годовом исчислении этот составит от 60 до 130 млн. долларов. При этом официальная ставка регистрационного сбора варьировалась по регионам и составляла от 0.5 до 10 МРОТ. Если взять за среднюю величину 5 МРОТ, то официальные платежи за регистрацию составляли ежемесячно порядка 12 млн. руб. То есть собственно регистрационные платежи составляли менее 10% от общих издержек, связанных с регистрацией.
Обязательная сертификация товаров и услуг, под которую попадает около 80% товарной номенклатуры, является еще одним административным барьером. По минимальным оценкам, рассчитанным по рекомендациям Госстандарта России, плата за сертификацию "перекачивает" из промышленности и торговли суммы, эквивалентные 120-150 млн. долларов США в год3) (это только прямая плата за сертификацию, без учета внутренних трансакционных издержек импортеров и производителей).
Лицензирование отдельных видов деятельности является также является весьма заметным административным барьером. В 2000 г. в России лицензированию подлежало более 500 видов деятельности, из них около 250 на основании Федерального Закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", остальные - на основании иных законов, подзаконных актов, законодательных актов субъектов Федерации. При этом с момента принятия закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" в 1995 г. наблюдается тенденция к постоянному расширению списка видов деятельности. подлежащих лицензированию, в том числе и за счет необоснованного дробления видов деятельности.
Несмотря на то, что в Законе четко определено, что к лицензирующим относятся государственные органы и органы местного самоуправления, на практике в массовом порядке создаются ведомственные и региональные лицензионные, экспертные и иные центры, обращение в которые для получения предлицензионного экспертного заключения является обязательным. Решение о создании подобных центров принимаются, как правило, ведомственными нормативными актами и решениями региональных или местных администраций. Встречаются и исключения в виде прямых записей в постановлениях правительства.
В качестве примера можно привести практику осуществления лицензирования в Санкт-Петербурге. Лицензирование всех видов деятельности осуществляется с обязательным проведением предлицензионной проверки (экспертизы) соискателя на предмет его соответствия лицензионным требованиям и условиям. Предлицензионная экспертиза проводится как специалистами лицензионной палаты, так и аккредитованными лицензионной палатой экспертными центрами. Проведенная территориальным управлением МАП России проверка показала, что в период с 1 июля по 19 ноября 1999 г. экспертными центрами было проведено 1424 экспертизы, тогда как специалистами Лицензионной палаты - 586. Анализ заданий экспертным центрам, которые оформляются лицензионной палатой для проведения предлицензионной экспертизы, обнаружил, что в круг вопросов, являющихся предметом экспертизы, входит исключительно проверка достоверности представленных соискателем лицензии информации и документов. При этом в качестве независимых экспертных организаций лицензионной палатой были аккредитованы коммерческие организации, в том числе являющиеся конкурентами соискателей лицензии и лицензиатов. В результате распространения подобной практики получается, что, помимо собственно платы за лицензию, хозяйствующие субъекты вынуждены платить за навязанные услуги по предлицензионной экспертизе документации, причем содержание подобных экспертиз фактически дублирует функции лицензирующих органов, обязанных проверять достоверность представленной для получения лицензии документации.
К сожалению, в России не проводилось исследований, анализирующих общие издержки предпринимателей, связанные с получением лицензий, поэтому говорить о конкретных цифрах экономических потерь общества от наличия этого административного барьера сложно. Однако можно привести расчет, сделанный специалистами Министерства экономического развития и торговли, по одному виду лицензий. Так, процедура получения лицензии на производство хлеба включает в себя посещение до 8 инстанций, оформление более 20 документов, затраты до 15 тысяч рублей и около 270 часов времени. Себестоимость единицы продукции возрастает при этом на 3 %. В годовом исчислении это дает более 100 млн. долларов дополнительных издержек населения. При этом наличие лицензии не является показателем качества продукции: контроль за качеством и безопасностью хлебопекарной продукции осуществляется на основании Федерального закона "О качестве и безопасности пищевых продуктов".
Еще одним административным барьером, для которого проводились расчеты трансакционных издержек, является маркирование продукции знаками соответствия защищенными от подделок, введенное на основании Постановления Правительства РФ №601 17 мая 1997 г. Расчеты, проведенные специалистами Международной конфедерации обществ потребителей (КонфОП) по заказу ИНП "Общественный договор", показали, что приблизительный объем рынка знаков соответствия и учетных марок составил на 2000 год порядка 150-200 млн. долларов. Сверх того, затраты торговых организаций по нанесению знака составят порядка 50-70 млн. долларов. То есть общие издержки на преодоление этого административного барьера составили от 200 до 270 млн. дол. В данном случае надо иметь ввиду, что в расчете учитывались как единовременные издержки, связанные с введение в действие денного постановления (маркирование запасов продукции), так и текущие издержки по маркированию (маркирование вновь поступающей на рынок продукции).
Если говорить о потерях экономики в результате текущего контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов со стороны различных контролирующих ведомств, то он складывается из двух частей: прямые затраты на уплату штрафов и "отступных" и непроизводительные затраты времени. Данные опроса малых предприятий, проведенного Российским независимым институтом социальных и национальных проблем в 1999 г. показывают, что издержки, связанные с "теневыми" выплатами контролирующим органам и непроизводительными затратами времени, сопоставимы с платежами рэкету.
По данным, полученным в ходе углубленных интервью с хозяйственными руководителями в г. Москве4) , совокупные выплаты (включая наложенные штрафы) составляют в сфере организованной розничной торговли около 1 тыс. руб. в месяц на одно рабочее место. При этом соотношение затрат, связанных с непроизводительным расходованием рабочего времени, и штрафных санкций (официальных и неофициальных) в среднем составляет 3 : 2.
В сфере инвестиционной деятельности существенным препятствием для ее осуществления представляются многочисленные согласования с органами исполнительной власти регионального и местного уровней, а также с правилами, регламентирующими деятельность проектировщиков. Следует иметь ввиду, что значительное количество требований к инвестиционным проектам не кодифицировано, поэтому учесть эти требования на стадии разработки проекта не представляется возможным. Величина издержек, связанных с согласованием проектной документации, составляет около 10-15% от стоимости проекта, сдаваемого заказчику "под ключ"5) .
Аналогичные издержки возникают при получении контрактов на государственные закупки, субсидий или кредитов через государственные механизмы поддержки предпринимательства. Как показано в исследовании В.В.Радаева: "В целом размер трансакционных издержек, связанных с оплатой услуг представителей органов государственной власти, варьирует от ''скромных'' подарков (стоимость которых ныне может измеряться одной или несколькими сотнями долларов) до 10% размера выделенной субсидии или стоимости обеспеченного контракта"6) .
Оценка совокупных прямых потерях экономики России от наличия административных барьеров приведена в исследовании под руководством В.Л. Тамбовцева. По данным этого исследования, ежемесячные дополнительные издержки от преодоления административных барьеров в сфере торговли и производства составили от 18 до 19 млрд. руб. Ежемесячный оборот розничной торговли составлял в 2000 г. около 188 млрд. руб. Таким образом, доля поборов в товарообороте составила около 10%. Издержки потребителей от наличия административных барьеров составляют , от 500 до 550 рублей в месяц на семью;
Косвенные экономические потери от существования административных барьеров входа на рынок и оперирования на нем связаны со снижением уровня конкуренции на рынках и, как следствие, неэффективным использованием ресурсов. По оценкам исследователей, существует замороженный наличием избыточных административных барьеров потенциал роста российской экономики на уровне 5-7% ВВП, связанный с недоразвитием конкуренции из-за запретительно высоких издержек входа на рынок для мелкого и среднего бизнеса, а также с пониженной конкурентоспособностью российской экономики по сравнению со странами, где предприниматели не страдают от избыточных административных барьеров.
Среди бизнесменов наиболее серьезную проблему барьеры составляют для мелких предпринимателей:
- в отличие от среднего и крупного бизнеса, мелкий предприниматель не может заплатить за вход на рынок "авансом" (а в основном барьеры и представляют собой различные формы дорыночного контроля);
- система барьеров слишком сложна, запутанна и противоречива. Мелкому предпринимателю сложно, а подчас и невозможно, разобраться во всех правилах и соблюсти их все, и он поневоле с самого начала своей деятельности становится нарушителем.
В мировой практике создание административных барьеров в форме входного контроля являются исключительной мерой регулирования экономики, вводимой в случаях, когда иные методы регулирования на практике показали свою недостаточность. Поэтому они применяются в ограниченной сфере. Так, в Европейской Союзе обязательной сертификации подлежит 4% товарной номенклатуры (в России около 80%), причем список таких товаров составляется на основе статистики несчастных случаев. Количество лицензируемых видов деятельности колеблется в разных странах ЕС от 30 до 90.
В России административные барьеры как способ регулирования хозяйственной деятельности возникли в ответ на товарную интервенцию начала 90-х годов. Массовое проникновение на рынок некачественных и опасных товаров, а также лавинообразное развитие рынка услуг привело к тому, что меры, по сути своей исключительного характера, прежде всего, сертификация и лицензирование, стали применяться для контроля основной массы товаров и услуг. Такие масштабы входного контроля могли иметь только два возможных последствия. Если бы контроль осуществлялся реально, то с высокой вероятностью возникли бы запретительно высокие издержки ведения хозяйственной деятельности, что в крайнем случае могло привести к практически полной остановке товарооборота. Однако на практике оказалось невозможным создать реальные механизмы контроля качества товаров и услуг именно из-за чрезвычайно широкого поля применения подобных механизмов. Реальный контроль качества был подменен контролем за бумагами. То есть фактически административные барьеры превратились в покупку права заниматься той или ной деятельностью или продавать тот или иной товар.
В качестве примера подобного выхолащивания содержания контроля можно привести систему обязательной сертификации. Закон РФ "О сертификации" был принят в 1993 г. Декларированная цель закона - оградить российский рынок от проникновения опасных товаров. В настоящее время под обязательную сертификацию попадают 80% номенклатуры. товаров потребительского рынка. При таком объеме товаров, подлежащих обязательной сертификации, система не справляется с возложенными на нее задачами. По официальным данным Госстандарта, ежегодно имеет место порядка 2% отказов в сертификации. При этом более чем 30% продукции в последующем забраковывается уже в торговле. Это показывает, что сертификация сама по себе не является серьезным препятствием для проникновения на рынок некачественных товаров.
Для иллюстрации можно привести пример с рынком кипятильников. Это товар, подлежащий обязательной сертификации. Однако исследования, проведенные журналом "СПРОС", показали, что 8 из 12 исследованных моделей не отвечают обязательным требованиям по пожаробезопасности7) . При этом все модели были сертифицированы. Показательной является реакция Госстандарта на этот факт: по результатам проведенных проверок были наложены штрафы на все стадии реализации. То есть продавцы, торгующие товаром, прошедшим обязательную сертификацию и имеющим все подтверждающие документы, оказались наказанными, тогда как никаких санкций ни к сертификационным центрам, ни к производителям небезопасной продукции применено не было8).
Подобная "торговля правом" может принимать различные формы. Во-первых, ее могут осуществлять государственные органы (система регистрации юридических лиц). Во-вторых, и эта тенденция усилилась в 2000 г., "барьерные" доходы могут поступать в частные коммерческие структуры. В большинстве случаев и та, и другая схема предполагает закрытую монополию, конкурентным является только рынок услуг обязательной сертификации. Понятна заинтересованность "операторов барьеров": закрытая монополия, как правило, предполагает сверхвысокую рентабельность барьерного бизнеса. Себестоимость голограмм, которыми в обязательном порядке маркируется аудио- видео- и компьютерная техника, составляет 0,8 цента (около 2,3 коп.). Предпринимателям голограммы продаются по цене 5 руб. 83 коп. Даже если предположить, что накладные расходы по ввозу и распределению голограмм впятеро превышают себестоимость, несложно подсчитать, что рентабельность этого "бизнеса" составляет более 4000%.
Барьерные платежи носят характер экономической ренты. В значительном числе случаев рента присваивается конкретными экономическими агентами, которым передано эксклюзивное право на доходы от системы. Так, например, оператором системы маркирования товаров знаками соответствия, защищенными от подделок, является фирма "Спецзнак", уставный капитал которой составляет около 300 дол., а в состав учредителей входя два дочерних предприятия Госстандарта РФ, а также оффшорные компании. Средства от реализации знаков соответствия и учетных марок поступают непосредственно на счета фирмы "Интерстандарт" - одного из аффилированных с Госстандартом учредителей "Спецзнака". Аналогичная схема широко применяется в лицензировании (описанная выше процедура предлицензионной экспертизы документов), в региональном маркировании, в согласовании инвестиционных проектов и т. п.
Кроме того, сложность прохождения барьера может приводить к развитию рынка посреднических услуг. Такая ситуация является типичной для регистрации юридических лиц. При этом сложно сказать, являются ли подобного рода услуги рыночным способом снижения трансакционных издержек либо способом извлечения ренты, основанным на эксклюзивной связи с основным "оператором барьера", например, государственным регистрирующим органом.
Стоит также отметить, что создание входных барьеров приводит и к росту издержек предпринимателей, связанных с текущим контролем. Контроль за наличием или отсутствием определенных бумаг представляет собой привлекательное поле деятельности для проверяющих. Соответственно растут и издержки проверяемых, связанные с непроизводительными затратами времени и "теневыми" выплатами. Подтверждением такой связи служат данные о том, кто и как проверяет наличие лицензий и сертификатов. В таблице 1 приведены данные опросов 600 малых и средних предпринимателей, показывающие, сколько раз и какими органами проверялось наличие лицензий и сертификатов на каждом "среднестатистическом" предприятии в 2000 г.9).
| Проверяющий орган | Проверка наличия лицензии, раз | Проверка наличия сертификата, раз |
| Милиция | 11,17 | 82,32 |
| Лицензионные органы | 1, 86 | 1,67 |
| Антимонопольные органы | 2,48 | 1,33 |
| Ветеринарные органы | 2,77 | 2,13 |
| Сертификационные органы | 2,49 | 1,16 |
| Налоговые органы | 2,45 | 2,48 |
| Органы налоговой полиции | 2,76 | 3,17 |
| Органы торговой инспекции | 2,32 | 2,72 |
| Противопожарные органы | 2,4 | 2,86 |
| Органы санитарно-эпидемиологического контроля | 3,19 | 20 |
| Инспекция цен | 2,91 | 1,82 |
Такое количество проверок и проверяющих органов объясняется, с одной стороны, запутанностью и дублированием полномочий различных контролирующих органов, а с другой, их прямой материальноя заинтересованностью и простотой процедуры проверки наличия или отсутствия некоего документа.
Такая система функционирования барьерного регулирования приводит к "эффекту блокировки" (lock-in effect)10) : любые попытки отменить определенные входные барьеры наталкиваются на сопротивление заинтересованных групп внутри государственного аппарата и коммерческих структур, делающих бизнес на "барьерах". Кроме того, в ведении новых барьеров заинтересованы не только те, кто снимает ренту непосредственно с этого барьера, но и те, кто осуществляет текущий контроль. Так что тенденция к расширению барьерного регулирования связана не только с неэффективностью существующих барьеров, но и с прямой экономической заинтересованностью групп специальных интересов.
Понятно, что фирмы и организации, действующие в этой сфере, заинтересованы в расширении барьеров. Так, первоначально при обсуждении необходимости маркирования продукции защищенными знаками соответствия предполагалось маркирование 12 товарных групп, в окончательном варианте Постановления Правительства №601 осталось только аудио-, видео- и компьютерная техника. При этом в соответствии с текстом Постановления это "первая группа товаров", неоднократно выдвигались предложения о ее расширении.
Неэффективность системы барьерного регулирования и прямая заинтересованность получателей рентного дохода приводит к мультипликации барьеров, введению дополнительных способы контроля и регулирования. Так, недостаточная эффективность системы сертификации привело к тому, что в регионах в дополнение к федеральной системе сертификации (и в нарушение соответствующего федерального законодательства) стали вводиться местные дополнительные системы идентификации некоторых товаров, затем было введено общегосударственное голографическое маркирование отдельных видов продукции (Постановление Правительства №601), Однако новые барьеры также оказываются неэффективными по изложенным выше причинам.
Таким образом, "барьерная" система регулирования является самоподдерживающейся, несмотря на ее неэффективность и существенные потери экономики от ее наличия. Для того, чтобы перейти к иным, более эффективным схемам государственного регулирования, требуется кардинальный пересмотр нормативной базы и общественное давление, ставящее препятствия на пути рентоориентированного поведения отдельных групп экономических агентов. В 2000 г. наблюдались предпосылки создания обоих условий, о чем будет подробно сказано ниже.
Можно сделать следующие выводы:
1. Система административных барьеров как способ государственного регулирования рынка является избыточной и неэффективной и приводит во-первых, к возникновению трансакционных издержек, связанных с необходимостью преодоления искусственных административных барьеров, а во-вторых, к снижению эффективности использования имеющихся ресурсов.
2. Неэффективность существующих барьеров приводит к тому, что вводятся новые дополнительные барьеры, которые, в свою очередь, также оказываются неэффективными. Таким образом, постоянно растет и количество барьеров и, соответственно, издержки общества от их наличия.
3. Устойчивость барьерного подхода к регулированию объясняется не в последнюю очередь заинтересованностью части государственного аппарата и коммерческих структур, работающих на обслуживание барьеров, в сохранении этих механизмов.
4. Необходимы кардинальные шаги по снятию административных барьеров и созданию принципиально новых систем регулирования рынка, в частности, повышения ответственности всех субъектов хозяйственной деятельности, в том числе государства, за реальные результаты этой деятельности.
4. Административные
барьеры: тенденции 2000 г.
В 2000 г. можно выделить две основные тенденции в сфере "барьерного" регулирования
экономики. С одной стороны, наблюдался рост административных барьеров как реакция
на неэффективность старых и проявление рентоориентированного поведения. С другой
стороны, наблюдалось стремление к сокращению барьерного регулирования и путем
межведомственного противодействия, и путем принятия Правительством концептуального
подхода к "небарьерного" регулирования.
Расширение "барьерного" регулирования экономики проявилось путем принятия ряда
нормативных актов, устанавливающих дополнительные административные процедуры для
хозяйствующих субъектов. На федеральном уровне можно выделить следующие нормативные
акты, носящие явно "барьерный" характер.
Федеральный закон "О качестве и безопасности пищевых продуктов" от
2 января 2000. Этот закон в числе прочих мер по усилению гарантий безопасности
предполагал введение государственной регистрации новых пищевых продуктов. Эта
мера обладает всеми негативными чертами административного барьера, о которых говорилось
выше. Во-первых, абсолютно непонятно, что считать "новыми" пищевыми продуктами,
подлежащими регистрации с учетом того, что до введения в действие этого закона
подобная регистрация не проводилась. Во-вторых, регистрация представляет собой
контроль качества документов, а не товаров как таковых. Кроме того, регистрация
вводится в дополнение иных способов контроля безопасности пищевых продуктов, а
именно лицензирования, сертификации и текущего контроля и надзора.
Постановление Правительства РФ №601 от 17 мая 1997 г. "О маркировании
товаров и продукции на территории Российской Федерации знаками соответствия, защищенными
от подделки", вступило в действие с 1 октября 1999 г.; инструкция Минторга
и Госстандарта "О порядке маркирования знаками соответствия с учетной информацией
к ним, защищенными от подделок, товаров и продукции, реализуемых на территории
Российской Федерации, и учета их движения". В соответствии с этими документами
вся реализуемая на территории Российской Федерации аудио-, видео и компьютерная
техника должна маркироваться специальными защищенными от подделок знаками соответствия
и марками с учетной информацией к знаку (далее - учетная марка). Знак наносится
на товар один раз, а учетная марка - при каждом переходе товара из рук в руки.
Победителем конкурса на право производства и учета знаков, а также технического,
организационного и программного обеспечения единой базы данных стало ЗАО "Спецзнак",
в состав учредителей которого входят два дочерних предприятий Госстандарта: Учреждение
"Консультационно-внедренческая фирма в области международной стандартизации и
сертификации Интерстандарт" и Государственное предприятие "Испытательный центр
сертификации и аттестации "Безопасные информационные технологии"11)
. Необходимо отметить, что все средства от продажи знаков соответствия и учетных
марок поступают на счета "Интерстандарта". Как уже говорилось, суммарные затраты,
связанные с реализацией программы маркирования, составили в 2000 г. 200 - 270
млн. долларов.
Принятие Постановления №601 вызвало сильную отрицательную реакцию предпринимателей,
организаций потребителей, части государственного аппарата. Негативное отношение
к подобному способу защиты потребительского рынка от проникновения некачественных
отваров выразили ассоциации производителей12) и организации
потребителей13) . За отмену этого Постановления высказывались
Министерство по антимонопольной политике и Министерство экономического развития
и торговли. Попытки судебного обжалования данного Постановления, однако, пока
не увенчались успехом.
Постановление Госстандарта №225 "О защите копий сертификатов соответствия",
обязывающее предпринимателей заверять "специальными знаками, защищенными от подделок",
не только сами товары, но и копии сертификатов соответствия. Стоимость этих знаков
должна была составлять 6 руб. за штуку. Реализовывать знаки должна была фирма
"Спецзнак". Вступление приказа N 225 в силу 1 октября 2000 г. было чревато для
больших компаний миллионными убытками, поскольку любой крупный оптовик выдает
копии сертификатов в количестве многих тысяч ежедневно. 19 сентября 2000 г. Министерство
по антимонопольной политике вынесло предписание об отмене этого приказа.
Постановление Госстандарта №37 "О внесении изменений в "Номенклатуру продукции
и услуг (работ), в отношении которых законодательными актами Российской Федерации
предусмотрена их обязательная сертификация" от 27 июня 2000 г. Эти Постановлением
вводится обязательная сертификация услуг розничной торговли. Подобная сертификация
представляет собой исключительно контроль бумаг (на основании восьми представленных
документов выдается девятый).
Аналогичная тенденция наблюдалась на региональном уровне. Органы власти субъектов
Федерации вводили и вводят собственные барьерные механизмы. В частности, в 2000
г. широкое распространение получило т.н. "региональное маркирование" продукции.
Под "региональным маркированием" понимается режим обязательной, дополнительной
по сравнению с установленными федеральным законодательством нормами, проводимой
полностью или частично за счет хозяйствующих субъектов, идентификации различных
видов продукции, введенный решением органов исполнительной или законодательной
власти субъектов РФ в отношении продукции, производимой и/или реализуемой на территории
данного субъекта РФ, с маркированием прошедшей идентификацию продукции знаками
установленного образца.
Впервые региональное маркирование введено в нескольких регионах в 1998-1999 г.
С начала 2000 г. маркирование охватывает все более широкий спектр субъектов Федерации
(Алтайский край. Кемеровскую область, Московскую область, Москву, Республику Коми
и ряд других регионов). В первую очередь маркированию подвергаются алкогольные
напитки, минеральная вода и безалкогольные напитки, несколько реже - соки, табачные
изделия, аудио-, видео- и лазерные носители. Дополнительные расходы, связанные
с маркированием, составили в среднем 4.96%, а максимально 18% стоимости продукции
(по минеральной воде и безалкогольным напиткам, расчет произведен на примере Алтайского
края). Так как обычно все издержки, связанные с маркированием, включаются в цену
товара, это привело к ощутимому удорожанию продукции (среднее увеличение розничной
отпускной цены в Алтайском крае на 8.1%).
На региональном уровне прямо нарушался закон "Об основах налоговой системы" предполагающий,
что при введении налога с продаж подлежат отмене ряд налогов и сборов, в том числе
сбор за право торговли, лицензионный сбор за право торговли винно-водочными изделиями,
лицензионный сбор за право проведения местных аукционов и лотерей и др. На практике
в ряде субъектов Российской Федерации, введших налог с продаж, эти налоги и сборы
не были отменены, то есть фактически была введена система двойного налогообложения.
Так, в Республике Коми продолжал взиматься сбор за право торговли и лицензионный
сбор за право торговли винно-водочными изделиями в Саратовской области был отменен
сбор за право торговли, но взимался сбор "за торговое место", в Тульской области
сбор за право торговли также продолжал взиматься, но под другим наименованием.
Попытки создания дополнительных региональных барьеров встречали сопротивление
и со стороны органов Федеральной власти, и со стороны предпринимателей и потребителей
соответствующих регионов. Так, в 2000 г. было отменено незаконное маркирование
продукции (минеральная вода и безалкогольные напитки) в Удмуртии, Московской и
Новосибирской областях, приостановлено в Краснодарском крае. В Алтайском крае
и Кемеровской области (минеральная вода и безалкогольные напитки) после рассмотрения
и удовлетворения исков местных потребителей и предпринимателей (в Кемеровской
области поддержанных прокуратурой) сначала в краевом / областном суде, а затем
и в кассационной инстанции - в Верховном суде - маркирование отменено. В Москве
был выигран арбитражный суд относительно законности маркирования аудио, видео-
и лазерных носителей, после чего оно подлежит отмене.
5. Разработка пакета законопроектов по снятию административных
барьеров в экономике
Наиболее серьезной положительной тенденцией в преодолении барьерного характера
экономики можно считать законодательные инициативы Правительства, выработанные
по результатам переговоров с бизнесом в федеральных округах и учитывающие мнение
реально действующих хозяйствующих субъектов.
Необходимость снижения административного регулирования хозяйственной деятельности
заложена в "Основных направлениях социально-экономической политики Правительства
Российской Федерации на долгосрочную перспективу". Основной задачей дерегулирования
экономики признается "ослабление бюрократического давления на бизнес, повышение
уровня экономической свободы для всех участников хозяйственной деятельности.
Решение этой задачи предполагает принятие следующих ключевых мер:
- снижение барьеров входа на рынок;
- устранение излишнего и неэффективного административного регулирования предпринимательской деятельности;
- обеспечение согласованности действий федеральных и региональных органов власти".
Переговоры бизнеса с государством по вопросам дерегулирования проходили в форме "круглых столов" в 4 федеральных округах (Приволжском, Дальневосточном, Центральном и Северо-Западном) под эгидой Министерства экономического развития и торговли РФ, Полномочных представителей Президента в федеральных округах при содействии Института национального проекта "Общественный договор".
Результатом переговоров стала выработка программы конкретных мер по дерегулированию на федеральном уровне и уровне федеральных округов. Результатом переговорного процесса стала подготовка Правительством России и рядом организаций гражданского общества пакета законопроектов по дерегулированию экономки. Он включает в себя:
- Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц";
- Новую редакцию Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности";
- Федеральный закон "О стандартизации и подтверждении соответствия";
- Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) на рынке товаров, работ и услуг";
- Федеральный закон "Об организациях саморегулирования в Российской Федерации";
- Поправки к Федеральному закону "О защите прав потребителей";
- Поправки к Уголовному Кодексу РФ.
- переход к максимально возможному упрощению доступа хозяйствующих субъектов на рынок при одновременном повышении ответственности (прежде всего экономической) всех участников рынка (в том числе и государства) за реальный результат деятельности;
- перемещение акцентов с контроля наличия и правильности оформления документов, необходимых для ведения той или иной деятельности, реализации тех или иных товаров, на контроль самой деятельности, реального качества товаров, реального поведения предпринимателей на рынке;
- создание механизмов ответственности нарушителей не только перед государством, но, прежде всего, перед другими экономическими агентами (потребителями, конкурентами и т.п.).
- снятие входных барьеров;
- создание и запуск новых механизмов ответственности;
- изменение характера и функций государственного контроля.
- упрощения процедуры регистрации (реорганизации) и ликвидации юридических лиц (переход к уведомительной регистрации по принципу "одного окна", возложение обязанности уведомить налоговые и иные органы о создании нового юридического лица на регистрирующие органы, повышение ответственности учредителей за достоверность сведений, представленный при регистрации и др.);
- сокращения списка лицензируемых видов деятельности и упрощения процедуры получения лицензии (сокращение количества лицензируемых видов деятельности с более чем 500 до 90-100, законодательно закрепленный исчерпывающий перечень документов, предоставляемых в лицензирующий орган, гражданско-правовая ответственность лицензирующего органа за незаконный отказ в выдаче или продлении лицензии);
- сокращения номенклатуры товаров, подлежащих обязательной сертификации, и переход к иным формам подтверждения соответствия (декларация-заявление, добровольная сертификация и т.п.); закрепление обязательных требований к безопасности законами РФ, соблюдение же остальных стандартов становится делом добровольным.
Законодательно закрепляется ответственность органов по сертификации за выдачу сертификата на небезопасную продукцию. Вводится солидарная гражданская ответственность производителя и органа по сертификации перед потребителем за ущерб, причиненный небезопасной продукцией. Законодательно закрепляется требования к производителю (продавцу) полной компенсации ущерба, причиненного потребителям небезопасной продукцией.
В законодательстве закрепляется четкое описание процедуры отзыва с рынка опасных товаров и механизм запуска процедуры отзыва не только по инициативе контролирующего государственного органа, но и по инициативе других рыночных субъектов. Механизм отзыва товаров является важнейшим элементом усиления экономической ответственности, поскольку издержки недобросовестного предпринимателя, вызванные отзывом товаров, существенно превышают размеры налагаемых штрафов.
При усилении всех видов ответственности за реальные результаты хозяйственной деятельности, необходимо расширение спектра возможностей обеспечения такой ответственности. Это предполагает развитие гарантий третьей стороны. В качестве подобных гарантов могут и должны выступать организации саморегулирования. В рамках подобных организаций возможно обеспечение негосударственного контроля за соблюдением членами ассоциации требований законодательства и внутренних стандартов организации. Кроме того, в рамках организаций саморегулирования возможно создание эффективных механизмов гарантий третьим лицам путем введения субсидиарной ответственности членов организации. использования механизмов коллективного страхования и т.п. Если организация саморегулирования реально обеспечивает мониторинг деятельности членов и гарантии третьим лицам, то для членов организации предусматриваются упрощенные процедуры текущего государственного контроля. Таким образом решается еще одна задача - сокращается поле государственного контроля, что, при соответствующем развитии саморегулирования в России, может вести к существенной экономии государственных средств.
Усиление ответственности хозяйствующих субъектов должно сопровождаться и усилением ответственности государства за нарушение прав хозяйствующих субъектов в ходе выполнения разрешительных и контролирующих функций. Пакет законопроектов предполагает юридическое закрепление такой ответственности, включая полную компенсацию ущерба хозяйствующим субъектам, вызванного неправомерными действиями государственных органов.
Подобные изменения принципов регулирования хозяйственной деятельности предполагают и изменение системы государственного надзора и контроля на рынке. Государственный контроль и надзор не является самостоятельной ценностью, это инструмент, который должен обеспечить защиту экономических интересов всех участников рынка. Он должен дополнять рыночные механизмы обеспечения прав хозяйствующих субъектов, а не дублировать их. В связи с этим предполагается:
- установить закрытый перечень государственных контролирующих органов, четко определить функции, права и обязанности каждого органа для избежания дублирования. Этот процесс требует кропотливой работы по пересмотру ведомственных нормативных актов, устанавливающих права и сферы деятельности отдельных контролирующих органов;
- максимально регламентировать проверочную деятельность, чтобы затруднить использование контрольных и надзорных механизмов как способа давления на предпринимателей, а также сократить возможности для вымогательства;
- установить обязательность осуществления контрольных и надзорных процедур на безвозмездной основе;
- создать процедуры обжалования хозяйствующими субъектами процедуры проведения и результатов проверок;
- минимизировать количество проверок, осуществляемых по собственной инициативе контролирующих органов. Причиной проведения проверок должны стать обоснованные жалобы потребителей или иных хозяйствующих субъектов.
Итак, подводя итог:
1. В 2000 году прослеживались две противоположные тенденции: с одной стороны, сохранялась общая логика преодоления неэффективности одних барьеров путем создания новых, с другой, и на уровне федеральных органов власти, и на уровне участников рынка постепенно возникало противодействие "барьерному" характеру регулирования.1) Исследование, проведенной группой специалистов экономического факультета МГУ под руководством В.Л.Тамбовцева, по заказу ИНП «Общественный договор», 2001 г..
2. Борьба с региональными барьерами, в целом, была эффективнее, чем с федеральными, в том числе по причине того, что федеральные власти заинтересованы в ликвидации региональных барьеров не только из-за их негативного воздействия на хозяйствующих субъектов, но и из-за разрушения подобными барьерами единого экономического пространства Российской Федерации.
3. Разработанный пакет по дебюрократизации экономики является продуктом совместной работы Правительства и общества. Это позволяет надеяться, что в случае принятия эти законопроекты не окажутся "мертвыми".
2) Исследование в рамках проекта Фонда Евразия «Исследование и разработка рекомендация по упрощению процедуры регистрации юридических лиц», 2000 г.
3) По данным ИНП «Общественный договор», см. сайт www.inp.ru
4) Исследование, проведенной группой специалистов экономического факультета МГУ под руководством В.Л.Тамбовцева.
5) Исследование, проведенной группой специалистов экономического факультета МГУ под руководством В.Л.Тамбовцева.
6) См.: Радаев В.В. Формирование новых российских рынков: трансакционные издержки, формы контроля и деловая этика. М.: Центр политических технологий, 1998, с. 16
7) См. «СПРОС» №10, 1999 г.
8) См. «СПРОС» №2, 2001 г.
9) Исследование Рабочего центра экономических реформ «Исследование и разработка рекомендаций по упрощению и оптимизации процессов лицензирования, сертификации и аккредитации в трех регионах РФ» (научный руководитель – Буев В.В.)
10) Д.Норт «Институты, институциональные изменения и функционирование экономики», М., 1997 г.
11) Данные Московской регистрационной палаты
12) см. Обращение ассоциаций и союзов производителей к органам государственной власти, подписанное 25 декабря 2000 г. 10 ассоциациями и союзами производителей – www.inp.ru
13) см. Обращение представителей общественных организаций к органам государственной власти, подписанное 25 декабря 2000 г. – сайт www.inp.ru