П. Крючкова
Статья посвящена вопросам, связанным с понятием саморегулирования хозяйственной деятельности, его нормативной базой и перспективами принятия специального закона в этой области.
1.Определение саморегулирования
Саморегулирование хозяйственной деятельности - это легитимное (не противоречащее закону) регулирование определенных рынков и сфер деятельности самими экономическими агентами, без вмешательства государства.
Если рассматривать саморегулирование в координатах «свободный рынок» – «государственное регулирование», то, в отличие от свободного рынка, саморегулирование предполагает установление определенных формализованных «правил игры» участников рынка, включая санкции за нарушение этих правил, механизмы разрешения конфликтов между участниками рынка, которые, в определенной степени, ограничивают свободу экономических агентов. С другой стороны, как установление правил игры, так и разрешение конфликтов осуществляется самими участниками рынка, без прямого вмешательства государства. С этой целью ими создаются специальные организационные структуры – организации саморегулирования, которым и делегируются определенные полномочия и часть прав экономических агентов, в том числе право контроля за соблюдением «правил игры», применения санкций за нарушение этих правил и разрешения споров как между участниками рынка, так и с аутсайдерами. Чаще всего органы саморегулирования представляют собой ассоциации бизнеса с фиксированным членством.
Ассоциацию бизнеса можно считать организацией саморегулирования, если ее участники делегировали ей право на выполнение следующих функций:
- разработку системы правил и стандартов деловой практики;
- осуществление мониторинга за соблюдением этих стандартов и правил;
- разработку и применение системы санкций за нарушение правил (как минимум, к членам организации, как максимум – ко всем участникам рынка);
- разработку собственной процедуры внесудебного разрешения споров как между членами ассоциации, так и с аутсайдерам (прежде всего, с потребителями).
Одной из целей организаций саморегулирования является также представительство и защита интересов делового сообщества (отраслевого или бизнеса в целом) во взаимоотношениях с государством и другими общественными силами. В российских условиях защита интересов бизнеса, прежде всего во взаимоотношениях с государством, чрезвычайно важна.
Саморегулирование обладает рядом потенциальных преимуществ по сравнению с государственным регулированием:
- нормы саморегулирования, как правило, гибче норм, устанавливаемых государством, легче адаптируются к изменяющимся обстоятельствам, позволяют быстро заполнить имеющиеся пробелы в законодательстве;
- участники рынка имеют больше легальных возможностей воздействовать на нормотворчество и на политику организаций саморегулирования, чем на политику государственных органов, в том числе путем выборов руководящих лиц организаций саморегулирования и «голосования ногами» (если членство в организации саморегулирования является необязательным);
- механизмы разрешения споров, как правило, дешевле для сторон и занимают меньше времени, чем судебное разбирательство;
- процедуры разрешения споров лучше адаптированы к условиям конкретной сферы и особенностям трансакций между участниками рынка, чем стандартные судебные процедуры;
- для государства возможна экономия бюджетных средств, если определенные функции государственных органов передаются органам саморегулирования, финансируемым самим бизнесом;
- создание организаций саморегулирования может позитивно сказываться на отношении общества к бизнесу, в том числе благодаря усилению прозрачности бизнеса;
- санкции, применяемые организациями саморегулирования, при определенных условиях вызывают меньше отторжения, чем санкции, применяемые государством (нет противостояния «хороший бизнес» – «плохое государство»).
Схемы саморегулирования могут быть чрезвычайно разнообразны. Мы можем выделить, как минимум, три типа организаций, действующих в России:
- организации, создаваемые «по закону» (на основании нормативных актов, предусматривающих создание подобного рода организаций в определенных сферах и наделяющих такие организации определенными правами и обязанностями);
- отраслевые ассоциации, создаваемые для продвижения коллективного брэнда группы компаний без специальной законодательной базы;
- межотраслевые организации, направленные, прежде всего, на регулирование отношений с конечными потребителями (аналоги американских Bureau), создаваемые, преимущественно, на уровне отдельных городов.
2. Нормативная база саморегулирования
За пределами отраслевого законодательства организации саморегулирования действуют в России по принципу «разрешено все, что не запрещено». С одной стороны, это дает существенную свободу подобным организациям при определении направлений своей деятельности. С другой стороны, организации саморегулирования с правовой точки зрения не отличаются от любых других форм объединения бизнеса.
Единственный закон, в котором организациям саморегулирования вне зависимости от их отраслевой принадлежности предоставляются определенные права, является Закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», вступивший в силу 11 августа 2001 года.
Для целей данного закона сформулировано следующее определение организации саморегулирования (саморегулируемой организаций по тексту закона), как «некоммерческой организации, созданной путем объединения юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей и имеющей своей основной целью обеспечение добросовестного осуществления профессиональной деятельности членами саморегулируемой организации» (ст.2).
Ст. 7 данного закона устанавливает льготный режим проверок для членов организаций саморегулирования (саморегулируемых организаций по тексту закона), при котором проверяются не все хозяйствующие субъекты, состоящие в данной организации саморегулирования, а только 10%, которые определяются по выбору контролирующего органа. Право на особый режим контроля имеют лишь те организации саморегулирования, уставными документами которых предусмотрено солидарное несение субсидиарной ответственности за ущерб, причиненный ее членами вследствие несоблюдения обязательных требований.
Пока рано говорить, насколько эта норма применима на практике. Однако анализ уставных документов действующих организаций саморегулирования показывает, что столь жесткая форма ответственности перед третьим лицами как субсидиарная фактически не используется. Кроме того, подзаконных актов (инструкций и т.п.), подробно описывающих процедуру введения подобного режима контроля (надзора) пока нет, так что организации саморегулирования даже при введении соответствующих положений в свои уставные документы могут столкнуться с проблемами, пытаясь обеспечить упрощенный режим контроля для своих членов.
Помимо общих норм, положения, касающиеся деятельности организаций саморегулирования, содержатся в ряде отраслевых законодательных актов.
Существование организаций саморегулирования в области рекламы было установлено ст. 28 Федерального закона от 18.07.95 N 108-ФЗ «О рекламе». В данном законе организации подобного типа названы «органами саморегулирования».
Закон от 29 июля 1998 года N 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» устанавливает правовые основы деятельности организаций саморегулирования (саморегулируемых организаций по тексту закона) в сфере оценочной деятельности.
Деятельность организаций саморегулирования в области аудиторской деятельности регулируется Федеральным законом от 7 августа 2001 года N 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности». Хотя в этом законе не используется термин «саморегулирование», но профессиональные аудиторские объединения, по сути, выполняют функции таких организаций.
Наиболее детальную регламентацию в российском законодательстве получила деятельность организаций саморегулирования на рынке ценных бумаг. Правовой базой для деятельности этих организаций являются: Федеральный закон от 22 апреля 1996 года N 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» и Постановление Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 1 июля 1997 года N 24 «Об утверждении Положения о саморегулируемых организациях профессиональных участников рынка ценных бумаг и Положения о лицензировании саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг». До ноября 2000 г. членство профессиональных участников рынка ценных бумаг в организациях саморегулирования было обязательным, затем обязательность членства была отменена Указом Президента РФ.
3. Перспективы принятия специального законодательства о саморегулировании
За исключением ряда отраслевых законов и упомянутого выше закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)» в российском законодательстве нет норм, которые бы стимулировали процесс создания и деятельности организаций саморегулирования, но нет и норм, которые такой процесс тормозили или запрещали.
В последний год активно обсуждается необходимость принятия специального рамочного законодательства о саморегулировании либо в виде отдельного нормативного акта, либо в виде поправок к закону «О некоммерческих организациях» и к Гражданскому Кодексу РФ.
Вопросами, которые должны быть отражены в специальном законодательстве, по мнению разработчиков являются:
- критерии отнесения организации к организациями саморегулирования (требования по минимальному количеству участников, ограничения по характеру вида деятельности (только для лицензируемых), региональный или всероссийский характер и т.п.);
- права и функции организаций саморегулирования (объем делегирования полномочий членами организации; добровольность членства и т.п.)
- проблема делегирования полномочий государственных органов организациям саморегулирования (предоставление возможности делегирования полномочий или обязанность государственных органов по передаче части полномочий, соотношение с государственным регулированием);
- проблема создания и деятельности в рамках организации саморегулирования внесудебного органа по разрешению споров между членами организации саморегулирования, а также между членами организации и их клиентами.
Эти вопросы активно обсуждаются как действующими организациями саморегулирования, так и иными заинтересованными сторонами, однако общего мнения по этим вопросам пока не выработано.