ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ

Важнейшей предпосылкой устойчивого экономического роста является обеспечение оптимального баланса во взаимоотношениях частного предпринимательства и государства. Тезис "рынок - насколько возможно, государство - насколько необходимо" требует конкретного, практического наполнения. Необходимо найти ту меру государственного участия в хозяйственной жизни, при которой для экономических агентов создаются максимально благоприятные условия.

В настоящее время взаимоотношения государства и бизнеса строятся вне какой-либо продуманной и обоснованной системы норм, правил и процедур. Действует сложный конгломерат нормативных установлений и институтов, в котором перемешаны остатки традиционных советских форм с элементами новых рыночных отношений. Избыточное бюрократическое регулирование одних сфер хозяйственной жизни происходит при практически полном отсутствии влияния государства в других, где этот контроль действительно необходим.

Такая ситуация приводит к ограничению действия конкурентных механизмов, тогда как общеизвестно, что в долгосрочной перспективе только конкуренция может оказывать позитивное воздействие на эффективность производства и темпы экономического роста. Без дерегулирования невозможно развитие конкуренции, а это значит, что российская экономическая система будет оставаться неэффективной, коррумпированной и отсталой.

Таким образом, важнейшей задачей создания благоприятного предпринимательского климата в России является уточнение форм государственного вмешательства в экономику, отказ от избыточного бюрократического регулирования и повышение эффективности действий государственной власти в тех сферах, где ее участие абсолютно необходимо.

ЦЕЛЕВЫЕ ПАРАМЕТРЫ

Основными функциями государства являются обеспечение правового порядка и безопасности.

Правовой порядок включает в себя, как собственно правосудие (то есть судебную систему, Министерство юстиции, прокуратуру и другие правоохранительные органы), так и систему законодательства, вырабатываемую преимущественно парламентом.

Государство не гарантирует идеальных законов (за качество законов отвечает избиратель - налогоплательщик, посылающий в парламент своих ответственных представителей). Государство через аппарат законного насилия и принуждения гарантирует неукоснительное исполнение
судебных решений. Это, в свою очередь, обусловливает косвенные гарантии исполнения договоров, исполнения добровольно взятых на себя обязательств без прямого вмешательства государства. Так происходит, если субъекты, заключившие договор, уверены в неотвратимости наказания, в случае его нарушения кем-либо из них.

Правовой порядок предусматривает равенство перед законом всех лиц, независимо от статуса, происхождения и, что особенно актуально в России, от места проживания - закон должен быть един и в Москве, и в Краснодаре.

Безопасность включает в себя, прежде всего, предотвращение насилия - со стороны незаконопослушных сограждан, со стороны внешнего врага, а также со стороны самого государства.

Современное российское государство плохо выполняет эти функции. Как "количественно" (очереди в судах, затянутые сроки разбирательств, нехватка персонала в правоохранительных органах), так с точки зрения качества этих услуг. Неадекватные действия государственных органов в правовой сфере напрямую влияют на деловую активность. В качестве негативных примеров можно привести случай с Ломоносовским фарфоровым заводом, где Министерство государственного имущества пыталось квазизаконно отнять предприятие у добросовестного приобретателя; с Выборгским ЦБК, когда вместо подобающего силового решения вопроса государство "уговорило" нарушителей закона учесть интересы законного владельца; со сменой руководства в компании "Транснефть", когда исполнительная власть применила силу, нарушив ею же установленный порядок принятия решений.

Система правосудия и правоохраны остается репрессивной, то есть пытается заменить неотвратимость наказания демонстрацией своеволия и жестокости власти.

Следствие отмеченных проблем - колоссальные трансакционные издержки - прямые и невосполнимые потери общественного богатства. Именно на величину этих издержек страна с богатейшими ресурсами беднее своих высокоразвитых европейских и американских соседей.

Чтобы стать экономически мощной страной, Россия к 2010 г. должна обладать компактной правоохранительной системой, укомплектованной юристами, подготовленными по европейским стандартам в традиции естественного права. Основу свода законов и норм должны составлять законы прямого действия.

В том случае если спор или конфликт не является стандартным, либо нарушитель права особенно злостный, правовая система проводит необходимое расследование и выносит приговор в течение, как правило, 3-6 месяцев (по гражданским делам).
В самом суде к этому времени должно произойти реальное уравнивание прав адвоката и прокурора. Этому послужит, в частности, ужесточение наказания за нападение (оказание давления) на адвоката при исполнении им профессионального долга.

Приговоры выполняются быстро и неукоснительно. В редких случаях попыток саботажа или сопротивления государство применяет по требованию судебного исполнителя заведомо достаточное силовое воздействие.

Наконец, надо сделать действенным принципы единого правового порядка на всей территории Российской Федерации. Конечно, в одних регионах предпринимателям придется чаще прибегать к судебной защите своих прав, в других - реже. Но по крайней мере в стандартных или очевидных (напрямую описанных в законе) ситуациях решение суда будет одинаковым в любой точке страны.

Укоренившаяся в обществе уверенность в том, что суд вынесет в приемлемые сроки решение и это решение будет выполнено, приведет к высокой предсказуемости, прогнозируемости решений судов в стандартных случаях, как это уже имеет место сейчас по отдельным категориям дел о защите прав потребителя. Следствием такой практики станет перераспределение основной нагрузки по улаживанию споров и конфликтов. Ее возьмут на себя негосударственные институты - третейские суды, частные арбитражи, специалисты по улаживанию споров в той или иной области и т. п. Причем, делаться это будет намного быстрее, чем в государственных судах. Поскольку целями партнеров будет не выяснение элементарных вопросов "кто правее" (в стандартных случаях), а минимизация потери времени и денег обеими сторонами в ходе улаживания конфликта.

Такая система резко уменьшит потери, прежде всего, по длительным и непрерывным контрактам (по управлению акционерными обществами, где жесткие и бескомпромиссные решения суда могут привести к большим издержкам). Нарушитель, пойманный партнером на несоблюдении договора, вынужден будет искать договоренности на приемлемых для этого партнера условиях. Но при этом в гораздо меньшей степени будут страдать интересы третьих лиц (например, мелких акционеров компании, акции которой сильно упадут за время длительного и конфликтного судебного разбирательства).

Компактность государственного аппарата позволит создать не просто стабильные, но и чрезвычайно привлекательные условия труда и оплаты государственных служащих. Причем, пенсия и пакет социальных льгот по оставлении должности в связи с достижением определенного возраста и (или) выслуги лет будут превышать и вполне конкурентоспособную заработную плату. Это создаст очень сильный отрицательный стимул для поиска дополнительных незаконных источников дохода подавляющим большинством госслужащих.

Становлению такого порядка будет способствовать укрепляющееся понимание (как среди элиты, так и среди большинства избирателей) прямой связи между частным и общественным благосостоянием с одной стороны, и гарантиями прав человека - с другой.

Ни одна страна не вышла на траекторию долговременного экономического роста и не достигла стабильного процветания прежде, чем усвоила эти стандарты.
Отчасти это объясняется тем, что субъективные оценки инвестором рисков проекта учитывают гарантии неприкосновенности личности, собственности, свободы распространения информации и права на доступ к ней. Без свободной прессы, защищенной как от государственного вмешательства, так и от монополизации медиа-рынка крупными коммерческими структурами, наивно рассчитывать на возможность создания эффективной правоохранительной системы, которая даже теоретически не способна уследить за соблюдением закона всеми.

Одним из основных направлений деятельности государства в экономике будет охрана рынков от возникновения барьеров для входа на них и защита конкуренции.

Достигаться это будет уже не столько предписаниями антимонопольных органов, сколько законодательными ограничениями возможностей конвертировать экономическое могущество в политическую или экономическую власть.

Государство гарантирует равные права местному, "иногороднему" и иностранному бизнесу.

Лицензирование необходимо свести к разовому регистрационному обложению. Плохо формализуемый контроль качества, создающий возможности для коррупции надо полностью вывести из компетенции государства. Достаточно контроля саморегулирующихся (общественных) структур поставщиков товаров и услуг для поддержания репутации и, прежде всего, мощных организаций потребителей.

Вполне реально, что десять лет описанного правового порядка создадут благоприятную макроэкономическую обстановку. Стабильность рубля, жесткая конкуренция на рынке банковских и страховых услуг российских и ведущих иностранных финансовых институтов обеспечат постепенную дедолларизацию экономики. В политической среде крепкий рубль подорвет экономическую основу сепаратизма.

РАЗВИТИЕ ТРЕТЬЕГО СЕКТОРА В БЛИЖАЙШЕЕ ДЕСЯТИЛЕТИЕ

Государство будет постепенно ухо-
дить из целого ряда сфер деятельности (преимущественно связанных с прямым финансированием социально-культурной сферы).

До 1917 г. Россия была страной с молодым, но быстрорастущим третьим сектором (негосударственными неприбыльными организациями, существовавшими на частные пожертвования). Строились и работали без участия государства больницы, универститеты, библиотеки, исследовательские институты, галереи и театры.

Ориентиром на будущее для оценки возможных масштабов замещения социальной активности государства частной инициативой может служить третий сектор сопоставимых с Россией по населению и территории развитых стран, где объемы средств осваиваемых этими организациями немногим уступают расходам на оборону. При этом эффективность расходов в этом секторе как правило гораздо выше, поскольку цепочка контроля от плательщика до исполнителя работ несопоставимо короче и легче осуществляется, чем в государственном секторе.

Очевидное преимущество таких институтов перед государственными - компактность, прозрачность и подконтрольность обществу через различные надзорные попечительские органы, что подтверждается примерами действующих уже сейчас структур, ориентированных на сбор пожертвований (как правило техника, оборудование, зарплата персоналу финансируется за счет иностранных грантов; продукты питания, медикаменты, одежда и часть инвентаря жертвуются в натуральном виде российскими предпринимателями).

Государственные ведомства 2010 г. видятся открытыми общественному контролю. В печати, на серверах в Интернете оперативно публикуются все более подробные данные по сбору налогов. Благодаря использованию методики обезличенного, смоделированного распределения налоговых поступлений по всем видам налогов и сборов, защищающей коммерческую тайну и неприкосновенность частной жизни появляется возможность публиковать весьма подробные данные не только по расходам, но и по доходам, раскрывая весь механизм исполнения бюджета.

Это позволит общественным институтам брать на себя весомую долю нагрузки по обеспечению качества основных финансовых решений (бюджетного и налогового законодательства). Возникает возможность для сокращения госаппарата, что позволит делать места на государственной службе все более престижными и хорошо оплачиваемыми при сокращении общей доли расходов на государственное управление.

Чем лучше государство выполняет свои непосредственные, основные задачи, тем больше функций в состоянии брать на себя общество в лице некоммерческих организаций.

РЕГИОНЫ РОССИИ К 2010 ГОДУ

Становлению и развитию правового порядка, созданию все более благоприятного предпринимательского климата будет способствовать конкуренция регионов за инвестиции. Отсутствие возможностей обеспечивать "придворным" предпринимателям идеальные условия за счет остальных (вследствие жесткости федеральной правоохранительной системы и эффективности судебного производства в сочетании с контролем независимой прессы) заставит администрации регионов ограничивать расходы.

Жесткое искоренение всех рецидивов института прописки, слом ограничений конкуренции в сфере медицинского страхования (что в настоящее время приводит к тому, что проблемы с медицинским обслуживанием могут возникнуть даже у москвича, переехавшего в другой административный округ своего же города) настолько снизит издержки переезда в другой город или регион, что миграция рабочей силы станет значимым фактором, влияющим на ее распределение по стране и смягчающим проблему безработицы.

Мощные потоки внутренней миграции рабочей силы будут дополнительно стимулировать конкуренцию регионов. Региональные власти, не способные обеспечить порядок, защиту прав, приемлемое состояние инфраструктуры будут терять наиболее мобильных и предприимчивых налогоплательщиков.

ПОЛОЖЕНИЕ В ОТРАСЛЯХ ИНФРАСТРУКТУРЫ

Отделение хозяйственных функций от управленческих, снятие барьеров на вход в отрасли частных компаний приведет к резкой активизации конкуренции, притоку инвестиций, удешевлению услуг и росту качества - как это было в Великобритании, США, Израиле, Новой Зеландии после проведения аналогичных реформ.

Начнется строительство новых частных электростанций, будут приватизированы и модернизированы на средства частных инвесторов многие старые электростанции. РАО ЕЭС обеспечивает транспортировку электроэнергии; региональные и федеральная энергетические комиссии будут упразднены так же, как и федеральная служба по контролю над естественными монополиями (их функции частично отойдут Министерству по антимонопольной политике). Заключения и рекомендации этого министерства станут обязательными для представителей государства в советах директоров и на собраниях акционеров.

РАО "Российские железные дороги" будет предоставлять компаниям-перевозчи-
кам право на осуществление перевозок по определенным направлениям и участкам дорог на 5-10 лет. Множество экспедиторских фирм, включая несколько мощных компаний, обеспечат минимизацию издержек по всей цепочке: порт - железная дорога - автодорога - склад заказчика.

РАО "Транснефть" и "Трансгаз" откроют доступ к "трубе" частным добывающим компаниям. Из старых монополистов сохранит свои позиции, видимо, только "Газпром".

Рынок услуг связи постепенно станет конкурентным, благодаря как развитию компаний, предлагающих услуги современной телесвязи и освобожденных решением Конституционного и Верховного судов от контроля спецслужб провайдеров Интернета, так и входу на рынок РАО РЖД и РАО ЕЭС с его мощными всероссийскими сетями оптоволоконной связи, развитию частных спутниковых каналов.

Права на использование не только радио, но и телевизионных каналов будут выставляться каждые пять лет на тендеры. Большое число частных производителей телепрограмм минимизирует издержки от смены владельца канала. Исключение составит только канал "Культура". Государству запрещено нанимать или иметь собственные общественно-политические СМИ, кроме бюллетеней для публикации нормативных актов, объявлений о тендерах и Интернет-серверов для публикации все расширяющегося обязательного списка сведений о деятельности правительства, региональных и местных администраций. То есть государство не сможет нанять ни одного журналиста-комментатора (это нарушит конкурентный порядок на рынке программ-новостей). За этим тщательно следят Министерство по антимонопольной политике, Центральная избирательная комиссия и оппозиция.

ФАКТОРЫ, НЕБЛАГОПРИЯТНЫЕ ДЛЯ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОГО КЛИМАТА

Основными препятствиями на пути предпринимательской активности в современной России являются следующие.

Во-первых, высокие издержки "входа" на рынок, создаваемые не уровнем рыночной конкуренции, а административными барьерами на пути предпринимательской активности. От забюрократизированности процедуры открытия нового предприятия страдают и отечественные предприниматели, и иностранные, что приводит к потере значительных объемов потенциальных инвестиций. Но особенно от высоких административных "барьеров входа" страдает малый и средний бизнес. Теряет и государство, поскольку для экономических агентов гораздо проще и эффективнее вести незарегистрированную, то есть не облагаемую налогом, хозяйственную деятельность.

Во-вторых, неблагоприятная среда функционирования предпринимателей. Процесс хозяйственной деятельности является объектом внимания примерно трех десятков контролирующих инстанций, которые действуют по своим внутриведомственным инструкциям. Масштабы контроля и разного рода проверок почти ничем не ограничены. На практике это приводит к искусственному созданию льготных условий для отдельных (дружеских власти) коммерческих структур или для вымогания взяток.

В-третьих, деятельность естественных монополистов, которые в современном виде представляют собой мощные не только хозяйственные, но и политические образования, в значительной мере находящиеся вне контроля властей.

В-четвертых, вводимые региональными органами власти разного рода ограничения на движение товаров, капитала и рабочей силы по территории страны. В результате происходит резкое сужение рынка для одних производителей и сдерживание действия конкурентного механизма.

В-пятых, непрозрачность процедуры издания и применения подзаконных нормативных актов, нацеленных на регулирование и контроль предпринимательской деятельности.

В-шестых, неразвитость трудового законодательства и рынка труда. Существенные остатки советского трудового права, препятствующие в современной ситуации заключению полноценных трудовых контрактов.

В-седьмых, дестимулирующая роль налогового законодательства. Причем помимо высоких ставок налогов, существует проблема распространения налогообложения на основные фонды, то есть расходы, идущие на расширение деятельности, не вычитаются из налогооблагаемой прибыли, что тормозит развитие бизнеса.

В-восьмых, значительная доля избыточного государственного участия в экономике приводит к тому, что государство часто выступает в качестве принудительного партнера коммерческих структур, и пользуясь своим положением не выполняет своих обязательств (например, по оплате электроэнергии и жилищно-коммунальных услуг государственными организациями, лекарств государственным больницам
и др.).

Весьма неоднозначны возможные последствия государственного регулирования внешнеэкономической деятельности и финансовых рынков. Попытки пресечь бегство капитала до того, как в стране создан соответствующий минимальным требованиям инвестиционный климат могут привести только к криминализации методов вывоза капитала.

Призывы к протекционистской таможенной политике вынуждают обратиться к опыту России рубежа XIX-XX веков.
Тогда, использовавшиеся до этого в Германии протекционистские меры, возможно, привели к росту темпов промышленного производства в среднесрочном периоде. Однако цена такого роста, сопровождавшегося усиливающимся расслоением общества (в том числе на тех, кто пожинал плоды протекционизма, и тех, кто платил за него) привели к экстремально тяжелым последствиям. Расчеты министра (впоследствии - премьера) С. Витте на то, что окрепшая промышленность позволит впоследствии отказаться от протекционизма, не оправдались. Окрепшие промышленники активно защищали кормушку протекционизма.

Кроме того, отсутствие четкого разделения при регулировании экспорта и импорта может оказывать эффект, противоположный ожидаемому, например, зеркальное отображение мер, направленных на возврат в страну валютной выручки от импортных операций, выталкивает из страны валюту и препятствует долгосрочному кредитованию импортеров.

Поэтому важнейшей задачей повышения эффективности экономических процессов, как и эффективности управления ими со стороны государства, является дерегулирование хозяйственной жизни и более четкое определение функций государства по созданию условий, благоприятных для предпринимательской деятельности. Однако на сегодняшний момент сохраняются три главных мотива действий власти по сохранению за собой несвойственных ей функций.

Во-первых, стремление властей низших уровней сохранить контроль за деятельностью предприятий, который служит источником социальной и финансовой поддержки, особенно в свете проведения выборов или во взаимоотношениях с вышестоящими властями. Другой стороной этой же ситуации является наличие у отдельных представителей власти материальных личных интересов в поддержании доминирующего положения на рынке лоббируемых ими фирм.

Во-вторых, опасение резкого ухудшения социальной ситуации. Прежде всего име-ется в виду стремление ограничить рост безработицы в случае энергичного проведения данным предприятием (или новым собственником) мер по реструктуризации. Подобные действия, при их внешней обоснованности (в краткосрочном периоде), ведут к стратегическим провалам, подрывая перспективы развития эффективного бизнеса.

В-третьих, коррупция как таковая также тормозит процесс сокращения государственного вмешательства в предпринимательскую деятельность. То есть по-преж-
нему сильна заинтересованность властей в создании условий, когда предприятия оказываются в максимальной зависимости от деятельности властных структур и готовы покупать для себя политическую поддержку, иначе говоря, давать взятки контролирующим инстанциям и платить властям за лоббирование.

В распоряжении властей и/или контролирующих инстанций имеется обширный арсенал средств как административного, так и экономического характера - от бюрократизации процедуры регистрации до механизмов скрытого субсидирования одних фирм за счет других.

БАРЬЕРЫ ДЛЯ ВХОДА НА РЫНОК

РЕГИСТРАЦИЯ

По существующим оценкам, регистрация занимает у российских компаний в четыре раза больше времени, чем, например, у польских. Особые сложности возникают тогда, когда открытие бизнеса связано с новым строительством или реконструкцией. В этом случае число согласований еще более увеличивается, а сроки согласования, обычно, удлиняются до одного года.

Обычные издержки - от 50-100 до 500-1000 дол. и соответственно от полугода до двух-четырех недель (кратчайшие сроки - покупка "готовой", зарегистрированной фирмы).

Юридический адрес предприятия является в России актуальной проблемой, особенно в Москве, где его, как правило, предоставляют не более чем на полгода. (Для сопоставления, скажем, что за рубежом в предпринимательской сфере вообще нет такого понятия. В мировой практике небольшая фирма нуждается только в почтовом адресе.) В России фирма, предоставляющая вам юридический адрес, должна заключить с вами договор аренды или простого товарищества, причем с соблюдением установленных условий труда (так, налоговая инспекция обычно не регистрирует учредительные документы, где предусмотрено менее 7 кв. метров для помещения, арендуемого под юридический адрес). После того, как вы зарегистрируете свое предприятие, арендодатель под предлогом несоблюдения условий специально составленного договора расторгает его, и "предоставляет" помещение следующему предприятию и т. п. В настоящее время смена юридического адреса может повлечь за собой переоформление до нескольких сот
документов, в случае, если деятельность компании серьезно регулируется (внешнеэкономическая деятельность, здравоохранение, эксплуатация сырьевых ресурсов и др.). Тем самым компании приходится в значительной мере переориентироваться с основной деятельности на сбор документации.

Предлагается ввести универсальный (для всей страны) порядок, позволяющий регистрировать предприятия (кроме ОАО и иных фирм, эмитирующих ценные бумаги, а также специализированных юридических фирм, предоставляющих такие адреса) на домашние адреса, либо на "специальные" адреса, чтобы не заставлять малые фирмы нести значительные издержки, связанные с переменой юридического адреса при съеме новых помещений. В этом случае переезд офиса или производственного помещения фирмы будет сопряжен только с обязательной отправкой письма - уведомления юридической фирмы, предоставившей "специальный" адрес.

Для надежного правового обеспечения процесса необходимо принятие предусмотренного Гражданским кодексом закона о регистрации юридических лиц, четко разграничивающего права и обязанности предпринимателей и государственных органов при регистрации.

При всей важности проблемы регистрации следует отметить, что издержки на нее относительно невелики по сравнению с другими издержками входа на рынок. Как правило, главной проблемой является не юридическая регистрация как таковая, а наличие всех необходимых разрешений и согласований для фактического начала работы бизнеса.

ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ

Складывающаяся практика лицензирования отдельных видов деятельности свидетельствует о наличии в этой области серьезных недостатков (подробный анализ см. в: "Вестник РЦЭР". 2000. № 101).

Упорядочение практики лицензирования должно проводиться по следующим направлениям.

1. Необходимо резко сократить перечень лицензируемых видов деятельности и сделать его закрытым. Новая редакция Закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" должна содержать единый перечень всех лицензируемых видов деятельности. Целесообразно замещать, где только возможно, лицензирование стандартизацией, аккредитацией и аттестацией, независимой потребительской экспертизой.

2. Ввести единый порядок лицензирования на территории РФ.

3. По возможности максимально разделить функции надзорных и лицензирующих органов. Деятельность, контроль за которой осуществляется соответствующими государственными надзорными и контрольными органами, не должна подлежать лицензированию, что позволит избежать двойного регулирования.

4. Ограничить передачу органами государственной власти полномочий по лицензированию различным структурам, не входящим в структуру органов исполнительной власти.

5. Законодательно установить необходимость аргументации и обоснования введения лицензирования на конкретный вид деятельности, доказательства отсутствия надлежащего контроля или невозможности воздействовать на хозяйствующие субъекты каким-либо из существующих механизмов контроля, а также обоснование возможности ведомства, инициирующего введение лицензирования данного вида деятельности, осуществлять процедуру лицензирования, и в первую очередь, лицензионный контроль (от одного года до трех лет).

6. Провести анализ практики лицензионной деятельности министерств и ведомств на предмет наличия при них лицензионных, экспертно-лицензионных и иных центров, являющихся фактически внебюджетными фондами и аккумулирующих дополнительно взимаемые с соискателей лицензии средства.

7. Для обеспечения прозрачности и общественной экспертизы качества принимаемых решений необходимо унифицировать объем и формы документации, представляемой в местные и региональные инстанции при регистрации, лицензировании различных видов бизнеса и контроле качества поставляемых товаров и услуг, утвердив их соответствующими актами федерального правительства.

8. Провести централизованную экспертизу нормативных правовых актов всех субъектов РФ на предмет необоснованного введения новых лицензируемых видов деятельности и на предмет противоречия порядку лицензирования, установленного Федеральным законом.

9. Внести изменения и дополнения в Кодекс об административных правонарушениях в части установления ответственности за нарушения при осуществлении лицензируемой и лицензионной деятельности.

СОГЛАСОВАНИЕ ПРОЕКТНОЙ ДОКУМЕНТАЦИИ (ЭКСПЕРТИЗА)

В СССР общий срок согласования документации не превышал трех месяцев, а в органах госнадзора - 15-30 дней, причем экспертиза осуществлялась бесплатно. Это было вполне естественно в условиях господства государственной собственности и наличия заранее принимаемых государственных решений для самого факта начала инвестиционной деятельности. К тому же государственной экспертизе предшествовал длительный период согласований для выработки принципиального решения о начале строительства и открытии нового предприятия.

За 90-е годы ситуация с согласованием и экспертизой документации на новое предприятие существенно усложнилась. Гибкости предпринимательских решений о вхождении на рынок противостоит громоздкая процедура согласований и получения разрешений. Нередко основной целью деятельности соответствующих инстанций является не столько реализация официально объявленных функций, а вымогание взяток или произвольное ограничение доступа на рынок.

В 90-е годы принят ряд законов Российской Федерации, которые устанавливают проведение обязательной специализированной экспертизы проектов (или их отдельных разделов) многими федеральными органами исполнительной власти (или их региональными подразделениями). Речь, в частности, идет о Госкомэкологии, Министерстве по чрезвычайным ситуациям, Министерстве труда, Министерстве природных ресурсов, Министерстве здравоохранения, Госгортехнадзора.

Каждый орган специализированной экспертизы, в который должен обращаться инвестор (предприниматель), устанавливает свои собственные условия и правила проведения экспертизы. Законодательными актами регулируются только вопросы экологической экспертизы, промышленной безопасности, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, архитектурная деятельность. Однако и в этих случаях соответствующие законодательные акты, как правило, не являются актами исключительно прямого действия и предполагают наличие ведомственных инструкций.

Всего необходимо 10-15 согласований, на которые уходит до одного года. Причем внесение изменений в соответствии с рекомендациями экспертных организаций предполагает повторное рассмотрение проектов. Суммарные затраты на согласования в некоторых случаях превышают стоимость разработки проектной документации.

Выросло (даже по сравнению с советским периодом) число согласующих инстанций, фактически не существует ограничений на срок согласования и на сумму оплаты услуг экспертов. В результате согласование проектов, предполагающих инвестиции в недвижимость, занимает примерно один год.

Дополнительной проблемой является конфликт интересов, возникающий тогда, когда контролирующие инстанции непосредственно связаны с отдельными предпринимательскими организациями, находящимися в сфере их контроля. Особенно наглядным это оказывается в тех случаях, когда по лицензии государственных органов экспертизу осуществляют специализированные коммерческие организации (это характерно, в частности, для Госгортехнадзора). К тому же данные организации имеют право затребовать всю документацию по проекту, что может сделать нового предпринимателя полностью открытым для конкурентов.

Для снижения издержек инвесторов на согласование и экспертизу до приемлемого уровня необходимо упорядочение этой деятельности.

1. Ввести принцип "одного окна": инвестор подает документы в территориальное управление единой экспертно-согласующей инстанции, каковая сама готовит за нормативно установленное вознаграждение все документы по согласованию, занимается перепиской и получением согласований (заключений) со всеми специализированными согласующими (экспертными) органами.

2. Ограничить общий срок согласования (включая проведение всех необходимых по закону экспертиз) шестью месяцами.

3. Утвердить право инвестора на возмещение по суду ущерба, понесенного вследствие нарушения законного порядка проведения экспертизы (например, невыдачи заключения в установленный срок).

4. Ввести отсылочные нормы на уголовный кодекс для усиления ответственности согласующих органов, их руководителей и экспертов за незаконное согласование в сочетании с принципом "молчание - знак согласования" (отсутствие мотивирован-
ного заключения в течение определенного срока приравнивается к согласованию,
за что согласующий орган, его должностные лица и эксперты несут ответственность).

5. Вменить в обязанность опубликовать в установленном законом объеме информацию о проекте, принятом на экспертизу (для обеспечения прав граждан, а также возможностей для конкурентных предложений по использованию не принадлежащих инвестору ресурсов, использование которых планируется проектом).

Поскольку многие процедуры экспертизы вводились законами РФ, предлагается утвердить новый порядок также законом, иначе инвесторы столкнутся с риском оказаться втянутыми в судебные процессы, в ходе которых оппоненты будут ссылаться на неотмененные нормативные акты бóль-
шей юридической силы.

ПРОБЛЕМА СРОКОВ РАССМОТРЕНИЯ ДОКУМЕНТАЦИИ

Стандартный срок регистрации ООО, ЗАО составляет не менее месяца, а ОАО - не менее полутора месяцев. Зачастую именно сроки рассмотрения, а не затраченные средства являются самым значимым для предпринимателя барьером. Между тем, несмотря на значительную для государства прибыль, получаемую от регистрационной деятельности, ее организация крайне неэффективна - два дня в неделю при явно недостаточном количестве сотрудников. Зачастую сдача документов занимает у клиентов несколько часов. Очереди в налоговые инспекции нередко занимают с вечера предшествующего дня. Устранение этой "технической" проблемы путем увеличения количества сотрудников и оптимизации рабочего дня способно не только увеличить доходы государства, но и существенно облегчить бизнес предпринимателям.

ПРИОБРЕТЕНИЕ АКТИВОВ (ИЗДЕРЖКИ ПРИОБРЕТЕНИЯ-ПРОДАЖИ СОБСТВЕННОСТИ)

Общая для данного раздела проблема могла бы быть решена уравниванием в правах частных и государственных нотариусов. Одновременное усиление ответственности (вплоть до уголовной) за нарушение законодательства также снизит издержки по заключению сделок.

Регистрация сделок с недвижимостью в настоящее время длительный процесс, связанный с хождением по нескольким инстанциям. Издержки значительны, особенно для малого бизнеса.

Необходимо введение уже упоминавшегося принципа "одного окна". Регистрация сделок должна производиться в едином центре регистрации прав на недвижимость (к примеру, на базе БТИ) в нормативно ограниченные сроки за нормативно ограниченную плату.

Как вариант возможно создание таких центров на базе частных нотариальных (юридических) контор, которые наделяются правом истребования документации в БТИ и иных учреждениях от имени клиента. Заверенная нотариусом сделка им же и регистрируется, с уведомлением государственного органа, регистрирующего право на недвижимость по установленной законом форме.

Особые проблемы открытия нового бизнеса связаны с неурегулированностью земельных отношений. Отсутствие ясных отношений собственности на землю расширяет возможности для вымогания взяток на предоставление земельных участков (под строительство и пр.).

Предлагается повысить максимальные ставки налога на землю. Это сделает для местных властей продажу предпочтительнее аренды (учитывая, что аренда сопряжена для предпринимателя с бόльшими издержками и рисками, чем владение на правах собственности).

Существенный "дерегулирующий" эффект может иметь принятие прорыночного Земельного Кодекса и соответствующих поправок к закону об ипотеке, согласующихся с Конституцией и с семнадцатой главой ГК.

Широко распространены нарушения прав акционеров (от отказа или уклонения реестродержателя от регистрации сделок и внесения новых акционеров в реестр, до отказа допуска акционера к участию в управлении обществом, к информации о деятельности общества; есть даже случаи вычеркивания акционера из реестра).

Для защиты прав акционеров необходимо законодательно утвердить ответственность за нарушение прав акционеров (отказ внесения в реестр и т. д.), введя напрямую нормы об ответственности в закон, либо дав в законе точные ссылки на статьи УК и КОАП; поправками к закону "Об акционерных обществах" предусмотреть ответственность за отказ внести в реестр
акционеров (пункт 1 статьи 45), неопубликование предусмотренной законом информации об открытых акционерных обществах и иные нарушения прав акционеров. Необходимо введение аналогичных мер и в закон "О рынке ценных бумаг".

Установить, что договор заверенный нотариусом и им же отправленный держателю реестра, лишает последнего права отказаться вносить запись в реестр. В этом случае только сама запись (договор), а не отказ от ее внесения может быть оспорена в суде. Вся ответственность за законность процедуры заключения договора ложится на участников сделки и нотариуса. Отказ должен преследоваться в установленном самим законом об АО порядке, согласно которому невнесение в реестр - уголовно наказуемо.

Стимулируя вовлечение "в дело" нотариусов, законодатель может сделать заинтересованной в исполнении закона эту узкую профессиональную группу, приспособленную к совместным действиям лучше большого числа мелких акционеров. В конечном итоге, расширение предложения подобных услуг со стороны нотариусов может заметно снизить издержки по осуществлению подобных сделок, а значит, повысить эффективность применения капиталов.

Для снижения оценки инвестиционных рисков рекомендуется внести в Государственную Думу в качестве правительственного вариант законопроекта "О национализации", отклоненный Думой в 1995 г., в соответствии с которым изъятие собственности государством у законопослушного частного лица возможно лишь при условии предварительной компенсации по договоренности и в соответствии с рыночной стоимостью национализируемых активов. В соответствии с этим проектом требуется предусматривать расходы на компенсацию за каждый национализируемый объект в законе о федеральном бюджете отдельной строкой.

Издержки участия в приватизации связаны с тем, что для продажи, как правило, предлагается "кот в мешке" - плохоспецифицированный имущественный комплекс, информация о самом факте продажи публикуется в бюллетенях региональных фондов имущества или местных газетах, их сложно найти даже в региональных библиотеках.

Правила торгов зачастую сводятся к "конкурсу обещаний", которые каждый вновь занявшийся проблемами приватизации пытается обогатить кажущейся ему оригинальной идеей конкурса бизнес-планов. Дополнительные проблемы создает исключение из имущественного комплекса земельного участка, который должен продаваться вместе с объектом недвижимости.

Для снижения издержек предпринимателя по приобретению активов, принадлежащих государству, необходимо ужесточить требования к публикации перечня сведений, к обязанности продавца предоставлять покупателю дополнительные сведения об объекте. Продавец должен взять на себя все проблемы по регистрации прав на недвижимость нового собственника. Наконец, необходимо как минимум вдвое увеличить срок публикации объявления о торгах (до двух месяцев по сравнению с одним месяцем, предусмотренным в ГК) и обязать помещать объявления о продажах в Интернете.

Правила продаж (на уровне закона о приватизации) должны фиксировать закрытый перечень возможных квалификационных требований к покупателю. Критерием определения победителя может быть только сумма, предложенная и внесенная за объект в установленном порядке. Любые процедуры продажи кроме аукциона, коммерческого конкурса или продажи акций на бирже и т. п. должны быть исключены.

Местные органы власти нередко ограничивают количество разрешений, выдаваемых на проведение специализированных работ (например, по установке газового и электрооборудования, прокладке электросетей, земляных работ). В результате расценки на некоторые их виды оказываются исключительно высокими. Тем самым повышаются издержки у потребителей соответствующих услуг (прежде всего строительных фирм).

Действующее законодательство допускает наделение определенных структур, причем не только государственных, эксклюзивными коммерческими полномочиями. В качестве оснований для этого обычно выдвигается следующий аргумент: только отдельные организации способны обеспечить должное качество, обладают оборудованием особой сложности и др. На практике это означает нарушение конкуренции и монополизм, так как в противном случае можно сформулировать необходимые условия на конкурсе. Например, согласно инструкции ГИБДД, водитель обязан иметь набор лекарственных препаратов, специфицированный с такими мелочными подробностями, что они четко ориентируют покупателя на аптечку, производимую определенной фирмой.

Примером такого "бизнеса" являются созданные на основании постановления правительства № 601 "О маркировке то-
варов и продукции на территории РФ знаками соответствия, защищенными от подделок" частные предприятия ЗАО "Спецзнак" и "Кодзнак", наделенные эксклюзивными полномочиями на изготовление и торговлю идентификационными марками. Самое примечательное состоит в том, что упомянутые коммерческие структуры никаких марок не производят, а закупают их в США.

Закономерен вопрос, какова выгода государства от допущения подобной деятельности?

В настоящее время в Государственной Думе во втором чтении принят аналогичный закон. В последнее время на самом высшем уровне предлагается создать некоего "единого авиационного агента", частную структуру по осуществлению международных грузовых перевозок, и наделить ее полномочиями государственных органов.

Отдельным видом негативной практики является коммерческая деятельность государственных органов. Так, например, при государственном таможенном комитете существует государственное унитарное предприятие "Ростэк", оказывающее услуги по таможенному оформлению грузов. По сути, критерий эффективности фирмы с таким профилем деятельности - минимизация уплаты таможенных пошлин. А критерий эффективности таможенного комитета - максимизация доходов государства. Как видим, здесь есть противоречие. Удивительно, что государственные предприятия, а иногда и министерства (Министерство путей сообщения) выступают учредителями целого ряда коммерческих структур, а затем получают маленькую прибыль или не получают таковой вообще. Необходима ревизия крупных коммерческих предприятий, учредителями или соучредителями которых выступают министерства, ГУП, акционерные общества с доминирующей государственной составляющей в структуре собственности, на предмет распределения доходов и выплаты дивидендов государству.

СЛОЖНОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ БИЗНЕСА

ИЗБЫТОЧНОСТЬ КОНТРОЛИРУЮЩИХ ИНСТАНЦИЙ

После прохождения стадии регистрации, зачастую сопряженной еще и с получением лицензии на определенный вид предпринимательской деятельности, фирмы попадают в сферу контроля и регламентирующей деятельности целого ряда бюрократических структур. С этого момента административные барьеры заключаются в проверках, за которыми следуют, как правило, либо штрафы и иные санкции за несоблюдение тех или иных требований и стандартов, либо прямое вымогательство. И то, и другое в конечном счете выражается для предприятий (особенно для малых) в потерях времени и денежных средств.

Потери времени легко выявить в ходе опроса предпринимателей малого бизнеса, при этом можно установить и степень "назойливости" тех или иных контролирующих государственных органов (см. табл. 1).

РЕГУЛЯРНОСТЬ ПОСЕЩЕНИЯ МАЛЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ ПРЕДСТАВИТЕЛЯМИ КОНТРОЛЬНЫХ ОРГАНОВ (доля опрошенных, %)

Если допустить, что на одну проверку уходит примерно одинаковое время (что на практике, конечно, далеко не так) и совокупные потери времени на "отпор" проверяющим органам принять за 100%, то потери времени на разбирательство с налоговыми и правоохранительными органами вполне сопоставимы с рэкетом.

Проверки осуществляются примерно двадцатью различными инстанциями и происходят в течение всего года. На некоторых крупных предприятиях существуют специально выделенные помещения для проверяющих (то есть проверки осуществляются практически постоянно). Основными проверяющими инстанциями являются пожарный надзор, санитарно-эпидемио-
логический надзор, налоговая инспекция, лицензионная палата, пенсионный фонд и архитектурное управление.

Предметами повышенного внимания являются новые предприятия и предприятия малого бизнеса (как наиболее беззащитные перед вымогательством).

Основные проблемы, связанные с работой проверяющих инстанций можно сформулировать следующим образом:

• отсутствие четкого регламентирования масштабов, сроков и периодичности проверок;
• множественность контролирующих инстанций, деятельность которых официально не скоординирована между собой (хотя в ряде случаев можно наблюдать своеобразный "негласно установленный регламент");
• избыточная жесткость норм и требований, несоблюдение которых влечет за собой санкции. Многие из этих требований не могут быть выполнены по существу;
• избыточная жесткость санкций за нарушения установленных норм, которые (санкции) фактически или формально ведут к закрытию фирмы или приостановке ее функционирования.

Негативными последствиями действий подобного рода являются не только непосредственное усложнение условий ведения предпринимательской деятельности, дополнительные затраты сил и средств, но и фактическое узаконение незаконных финансовых операций с "черными кассами" (например, выплаты взяток проверяющим).

Необходимо упростить систему управления, освободив ее от несвойственных функций, искусственных конструкций и ненужных звеньев. Нагромождение инструкций и прочих подзаконных актов приводит не к укреплению рынка, а к противоположному результату.

Помимо избыточного регулирования бизнеса, которое уже заложено в чрезмерном количестве контролирующих инстанций, существует ряд каналов, по которым органы власти (особенно на региональном и муниципальном уровнях) могут прямо или косвенно воздействовать на бизнес, ограничивая конкуренцию или создавая неравные условия функционирования различных фирм. Особенно распространены следующие формы государственного вмешательства:

• предоставление отдельным фирмам фактического права не платить налоги или иметь значительную задолженность по налогам (анализ свидетельствует, что лишь малая часть предприятий имеет сред-
  нюю задолженность по налогам - большинство или не имеет ее вообще, или имеет очень значительную. То есть существуют предприятия, которым фактически
  разрешено не выполнять налоговые обязательства);
• попустительство задолженности перед естественными монополистами. В одной и той же отрасли, и в одном и том же регионе аналогичные предприятия могут иметь различную задолженность за услуги естественных монополий, что тождественно скрытому субсидированию и, следовательно, неравному положению перед лицом регулирующих инстанций;
• разрешение бартера и иных неденежных форм расчетов также является формой скрытого субсидирования предприятий;
• неравенство условий при распределении госзаказов, недостаточная прозрачность соответствующих процедур;
• давление в форме негласного договора, когда выдача госзаказа (или лицензии, или выделение земли) обусловливается соблюдением некоторых условий (поддержанием занятости, строительством объектов социальной инфраструктуры), а в ряде случаев - и обязательством работать только с указанными властями поставщиками;
• возможность устанавливать неравное налогообложение; прежде всего это проявляется по отношению к малому бизнесу (и особенно в сфере торговли).

Разумеется, некоторые из ограничений подобного рода являются оправданными, особенно в краткосрочной перспективе. (Например те, которые ориентируют на поддержание занятости, создание социальной инфраструктуры.) Однако в целом они являются несомненными тормозами для формирования здоровой конкурентной среды и обеспечения высоких темпов экономического роста. В результате возникает ситуация "негативного отбора", когда в наиболее благоприятных условиях оказываются наименее эффективные предприятия, задающие в конечном счете уровень признаваемой обществом эффективности. Тогда как те, которые не имеют задолженности и работают по закону, оказываются в гораздо менее благоприятной ситуации и должны или играть по правилам неэффективных, или уходить с рынка.

Для исправления ситуации необходимо радикально сократить число органов, которые имеют право осуществлять проверки деятельности фирм и применять против них санкции внесудебного характера. Наилучшим, хотя и технологически самым сложным, решением было бы внесение соответствующих поправок в закон "О правительстве".

Не более одного ведомства может иметь право налогового администрирования. Также не более одного (не считая случаев расследования уголовных преступлений) - контролировать "внешние эффекты" деятельности фирм (то, чем сейчас заняты службы СЭС, пожарные, экологический контроль и т. д.).

Надо серьезно проанализировать эффективность деятельности многочисленных регулирующих органов, равно как и их необходимость. Приведем отдельные примеры. Так, Министерство юстиции приказом № 152 от 30 октября 1998 г. утвердило устав "Федерального агентства по правовой защите результатов интеллектуальной деятельности военного, специального и двойного назначения при Министерстве юстиции РФ" (ФАПРИД). Кроме бюджетных средств, оно претендует "на часть денежных средств, полученных ФАПРИД от распоряжения принадлежащими РФ правами на результаты интеллектуальной деятельности...". Статья 2.3.2 устава ФАПРИД возлагает на него "контроль за использованием результатов интеллектуальной деятельности, вовлекаемых в экономический и гражданско-правовой оборот". А приказ ГТК № 01-15/16497 от 10 июня 1999 г. предусматривает проведение экспертизы ФАПРИД "руководств и инструкций, научно-технических отчетов, схем, диаграмм, моделей, алгоритмов, программных продуктов, баз данных" в течение десяти дней.

Постановление Министерства труда № 12 от 14 марта 1997 г. предлагает проведение аттестации рабочих мест по условиям труда и содержит ссылки на колоссальное количество подзаконных актов советского периода, благодаря которым можно признать "ненормальными" условия труда на большинстве предприятий. Постановлением правительства № 23 от 28 января 1997 г. вводятся некие "радиационно-гигиенические паспорта" организаций и территорий, положения этого постановления позволяют требовать паспортизации организации на основании наличия в ее помещении компьютера или телевизора, при этом оформление паспорта должны делать сами организации. В бюджете предусмотрено финансирование неких "региональных центров медицины катастроф", которых не существует - нет зданий, нет начальников, нет сотрудников.
В действительности организации с похожим названием финансируются в рамках бюджета МЧС, а куда идут деньги на финансирование упомянутых центров - не ясно.

Некоторые государственные органы независимо от их официального предназначения и теоретически предполагаемой пользы реально превратились в организации, единственной функцией которых является вымогание взяток. Проще всего это показать на примере Государственного противопожарного надзора - организации, занятой профилактикой пожаров. Эффективность работы этой службы общество может оценить по пожарам в центре Москвы и Санкт-Петербурга, по трагедии в Самарском УВД и др. При этом организация обладает полномочиями исключительной силы - она может просто прекратить работу любой коммерческой структуры под предлогом "неисправностей", что и используется для вымогательства взяток.

Эту организацию необходимо ликвидировать, и ввести обязательное страхование имущества от пожаров. К числу органов, целесообразность существования которых в их нынешнем виде необходимо проверить, относятся санитарно-эпидемио-
логическая служба РФ, экологическая милиция, ГИБДД, система медицинских вытрезвителей и многие др. В каких-то случаях, необходимо выделить из этих структур службы, занимающиеся разрешением конфликтных ситуаций, максимально сократить полномочия профилактических служб; систему медвытрезвителей, по-видимому, рациональнее заменить на службу платной доставки домой, в таких же классических случаях, как городские и районные управления народного образования, следует упразднить государственные структуры, передав контрольные полномочия самоуправляющимся общественным организациям (попечительским советам, родительским комитетам и пр.).

НАДЗОР И КОНТРОЛЬ

Следует заметить, что в сфере надзора и контроля создана действенная нормативно-методическая база. Правил, инструкций, других документов, регулирующих деятельность хозяйствующих субъектов (разработанных на профессиональном уровне) и полномочий в части выявления нарушений и применения соответствующих санкций более чем достаточно.

Проблема состоит в другом: насколько полно задействованы надзорными и контрольными органами имеющиеся в их руках рычаги воздействия. Необходим анализ практики реализации надзорных и контрольных функций соответствующими ведомствами, что, по существу, явилось бы косвенной мерой государственной поддержки предпринимательства.

Зачастую министерства и ведомства имеют значительные полномочия по контролю и надзору за деятельностью в соответствующей области. Закрепляются и оформляются полномочия, как правило, в виде нормативных актов различной юридической силы (в том числе и ведомственных).

Контрольно-ревизионные функции осуществляет значительное количество различных надзорных комитетов и инспекций. Каждый из них действует по собственным нормативным и инструктивным документам, определяющим методы, порядок и периодичность контроля, которые не согласованы между собой. Имеет место дублирование контрольных функций. При этом в силу отсутствия должного обмена информацией различные контрольные органы требуют предоставления сходных документов. За последнее время, правда, можно наблюдать попытки на ведомственном и региональном уровнях наладить взаимодействие. Следует отметить также слабую информированность хозяйствующих субъектов о существующих нормативно-инструкционных документах. Часто нет также необходимой информации о правах и полномочиях контролирующих органов.

Нормативными актами, как правило, нечетко установлена ответственность контрольных и надзорных органов и их должностных лиц за допускаемые нарушения, не разграничена ответственность надзорных органов и хозяйствующих субъектов в случае наступления "страхового случая", наблюдается стремление надзорных органов не брать на себя (избегать) ответственности.

В ряде случаев, функции, полномочия и компетенция, установленные нормативными правовыми актами, в том числе и ведомственными, не соответствуют системе организации работы, существующим материальным и кадровым ресурсам, находящимся в распоряжении надзорных и контрольных органов. Указанное несоответствие приводит к формальному выполнению контрольных функций, отсутствию реального влияния на качество оказываемых услуг.

Во многих случаях для субъектов хозяйственной деятельности каждое заключение соответствующего надзорного органа, финансируемого за счет соответствующего бюджета, и обязанного выполнять работу на безвозмездной основе, оборачивается платной услугой.

Контрольные и надзорные органы необходимо заставить работать в полную силу, учитывая, что они созданы для осуществления конкретных функций и для этого наделены значительными полномочиями.
В этом направлении можно предпринять следующее:

• определить предельный перечень надзорных и контрольных органов, исходя из устранения параллелизма и дублирования ими функций и последующего сокращения их;
• исключить практику дублирования проверок (как нормативным сокращением уполномоченных органов, процессуальным упрощением отстаивания прав физических и юридических лиц в суде против органов государственной власти и управления, так и особыми организационными механизмами);
• перевести порядок проведения проверок, определение полномочий надзорных и контрольных органов с ведомственного на федеральный уровень (нормативные правовые акты), четко определить права хозяйствующих субъектов по обжалованию процедуры проведения и результатов проверок;
• установить законодательно и четко отслеживать для органов, финансируемых за счет соответствующих бюджетов, обязательность осуществления контрольных и надзорных процедур на безвозмездной основе, в том числе для целей лицензирования.

ПРОГРАММА ПОВЫШЕНИЯ ПРОЗРАЧНОСТИ МЕХАНИЗМА ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ

Для повышения эффективности государственного регулирования требуется:

• значительное упрощение системы формальных административных требований к участникам хозяйственной деятельности;
• организация мониторинга результативности государственных программ и мер регулирования, детальный анализ соотношения сопутствующих им издержек и выгод;
• обеспечение открытого доступа граждан и организаций к информации о готовящихся к принятию законодательных и нормативных актах, создание условий для реального представительства их интересов на федеральном и местном уровнях через саморегулируемые профессиональные ассоциации.

Деятельность по снятию административных барьеров в области предпринимательства регулируется указом президента РФ № 730 "О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства" от 29 июня 1998 г.

В соответствии с этим указом предусматривалось:

• уменьшение количества государственных органов, осуществляющих лицензирование предпринимательской деятельности, и регламентирование в полном объеме деятельности по лицензированию вышестоящими органами государственной власти;
• четкое разграничение функций по лицензированию, контролю и государственному регулированию между различными органами исполнительной власти;
• представление правительством РФ в месячный срок предложений по сокращению административных барьеров при организации и осуществлении предпринимательской деятельности.

Однако решений, реализующих данный указ, принято не было. Одна из причин такой буксировки указа связана с отсутствием в структуре правительства исполнительного органа власти, имеющего полномочия на реализацию политики по преодолению издержек государственного администрирования. Как показывает опыт ряда стран, наличие такого органа власти является необходимой предпосылкой реализации программ, нацеленных на сокращение административного регулирования.

Вместе с тем принятие указа инициировало выпуск нормативных актов по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства на региональном уровне. Соответствующие постановления были приняты, в частности, главами администраций Москвы, Новосибирской, Иркутской и Томской областей.

Данными постановлениями предусматривалось создание региональных межведомственных комиссий по устранению административных барьеров в области развития предпринимательства. Основные функции подобной комиссии в г. Москва:

• анализ деятельности органов и структур городской и районных администраций по вопросам устранения административных барьеров при развитии предпринимательства;
• организация взаимодействия между отраслевыми и функциональными органами городской администрации, префектами, районными управами и другими городскими организациями, общественными и предпринимательскими структурами с целью выработки согласованных решений по разработке механизмов и осуществлению конкретных мер по устранению административных барьеров, препятствующих развитию субъектов предпринимательства;
• сбор и систематизация предложений организаций и граждан, направленные на устранение административных барьеров в области развития предпринимательства;
• проведение экспертизы проектов правовых актов города, затрагивающих интересы субъектов предпринимательства;
• выработка предложений по изменению и дополнению нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность субъектов предпринимательства и их взаимодействие с органами власти города, территориальными органами управления, районными управами и иными городскими структурами;
• принятие особых мер по устранению административных барьеров в органах исполнительной власти города;
• подготовка материалов о проблемах, возникающих в связи с имеющимися административными барьерами, и предоставление их в соответствующие органы городского управления для совместного принятия решений.

С идеологической точки зрения, поиск и отмена ненужных и неэффективных постановлений, постоянно проводимые внутри исполнительной власти, политически сплачивают общество, реально повышают эффективность экономики.

Можно выделить основные элементы новой институциональной административной структуры программы дерегулирования:

• формирование координационного межведомственного института по дерегулированию и дерегламентации хозйственной деятельности на федеральном уровне (правительственная комиссия по устранению административных барьеров и развитию предпринимательства под руковод-
  ством премьер-министра или первого вице-премьера) с системой рабочих групп, состоящих из чиновников, представителей предпринимателей и экспертов;
• формирование специализированного рабочего органа, ответственного за реализацию программы по дерегулированию;
• формирование специализированного рабочего органа, ответственного за экспертизу эффективности нормативных ведомственных актов, регламентирующих хозяйственную деятельность. Процесс экспертизы должен быть публичным и предусматривать участие в нем всех заинтересованных объединений (ассоциаций) хозяйственных субъектов и граждан.

Указанные институты должны обеспечить пересмотр существующих нормативных актов, регламентирующих хозяйственную деятельность; экспертизу относительно эффективности принимаемых ведомствами решений и блокирование неэффективных решений; доступность проектов решений исполнительных органов власти для независимых экспертов, предпринимателей и граждан, учет их мнения при выработке заключения об эффективности нормативных актов.

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕРЕГУЛИРОВАНИЯ

Фундаментом политики дерегулирования, естественным и жестким пределом избыточной активности должностных лиц и органов государственной власти могло бы стать введение в Конституцию общепринятой в мировой практике нормы, закрепляющей общезапретительный правовой принцип (все, что не перечислено в правах, полномочиях, обязанностях - запрещено) в отношении указанных субъектов.

На уровне нормативного акта повышенной силы (например, ГК) необходимо ограничить право законодателя менять нормативные акты чаще, чем один раз за установленный период (как это предусмотрено в налоговом законодательстве, но, возможно с более жестким ограничением - один раз в 2-4 года).

Огромную роль по укреплению и активизации институтов гражданского общества, уравновешивающего государственную власть, могло бы сыграть принятие нового ГПК, предусматривающего возможность подачи и рассмотрения исков "в защиту неопределенного круга лиц".

Ревизия существующих нормативных актов, регламентирующих хозяйственную деятельность. Подготовка поправок к существующим законам и ведомственным актам. В частности, предлагается в ходе ревизии таких нормативных актов специально проверять их на предмет возможностей, которые они создают для принятия ответственными лицами произвольных решений; также необходима проверка положений нормативных актов, дающих возможности для закрытия бизнеса. Очевидно, что такие нормы должны быть ограничены как по частоте, так и по критериям применения санкции закрытия (за исключением случаев, повлекших человеческие жертвы или увечья), подобные меры должны применяться только за многократные нарушения и игнорирование законных предписаний властей.

Кроме того ревизия должна быть направлена на выявление "излишней жесткости" норм, создающей условия для заведомой виновности предприятий и, соответственно, для вымогания взяток или удаления с рынка. Необходимо исследовать статистику нарушений. Одним из индикаторов излишней жесткости несомненно станет массовость нарушений нормы. Отдельное изучение массово нарушаемых норм поможет выявить явно избыточные и вредные и соответственно скорректировать их в сторону создания благоприятных условий для развития предпринимательства.

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ МЕРЫ ДЕРЕГУЛИРОВАНИЯ

Предлагается следующая последовательность и направление усилий действующей исполнительной власти, направленных на дерегулирование предпринимательства в России:

1. Разработка первоочередных мер по дерегламентации хозяйственной деятельности и преодолению административных барьеров (2000 г.).

2. Разработка и реализация среднесрочных программ по дерегулированию хозяйственной деятельности (соответственно до 2003, 2006, 2009 гг.).

3. Создание правительственной комиссии по преодолению административных барьеров (2000 г.).

4. Создание федерального органа по дерегулированию хозяйственной деятельности (2000 г.).

5. Создание федерального органа по анализу эффективности ведомственных нормативных актов, регламентирующих хозяйственную деятельность (2000 г.).

6. Создание административных механизмов по дерегулированию на региональном и муниципальном уровне. Методическое обеспечение их деятельности и организация информационного взаимодействия с федеральным органом по дерегулированию (2000-2001 гг.).

7. Создание административных механизмов по анализу эффективности ведомственных нормативных актов, регламентирующих хозяйственную деятельность на региональном и муниципальном уровне. Методическое обеспечение их деятельности и организация информационного взаимодействия с федеральным органом по дерегулированию (2000-2001 гг.).

РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ДЕРЕГУЛИРОВАНИЯ

Улучшение инвестиционного климата зависит не только от федеральных, но в еще большей степени от региональных органов власти. Действия последних могут сделать безрезультатными все предпринимаемые центральными властями усилия. Конечно, есть регионы, где руководство проводит вполне рациональную экономическую политику. Но нередко действия региональных властей вступают в противоречие с общефедеральными целями и задачами. И федеральные органы власти должны предпринять определенные усилия, чтобы добиться проведения скоординированной политики центра и регионов.

В силу сложившегося распределения полномочий и сфер ведения между Федерацией и ее субъектами федеральные органы власти далеко не всегда могут осуществлять прямое регулирование в тех или иных областях. Поэтому разрабатываемые меры федерального центра, нацеленные на совершенствование механизмов регулирования на региональном уровне, должны учитывать возможные границы федерального вмешательства. В связи с этим ниже предлагаются направления изменений во взаимоотношениях центра и регионов в тех сферах, в которых:

·  федеральное законодательство может существовать и существует, и регионы его нарушают;

·  федерального законодательства нет, но целесообразно его разработать и принять;

·  федерального законодательства нет и не может быть в силу установленного разграничения сфер ведения.

Во всех этих сферах предлагается усилить федеральное регулирование происходящих в регионах процессов. Помимо этого существует еще одна сфера, в которой федеральное регулирование должно быть, наоборот, сокращено, то есть должен произойти отказ от уже существующего законодательства, регламентирующего действия региональных властей.

НАРУШЕНИЯ РЕГИОНАМИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Сам по себе факт нарушения регионами федерального законодательства является неприемлемым. Однако, как показывает накопленный опыт, несмотря на определенное улучшение ситуации, кардинально изменить ее не удается уже на протяжении многих лет. Во избежание противостояния между федеральными и региональными властями необходим специфический подход к различным нарушениям федерального законодательства.

Особенно выделяются нарушения, которые совершенно однозначно мешают нормальному развитию экономики страны.
К их числу относятся:

• введение межрегиональных барьеров на ввоз или вывоз товаров;
• введение межрегиональных барьеров на перемещение рабочей силы;
• введение не предусмотренных федеральным законодательством (Налоговым кодексом) региональных и местных налогов;
• незаконное регулирование цен и торговых надбавок.

Большинство подобных решений устанавливаются органами исполнительной власти различных уровней. Незаконные внутренние таможенные барьеры, как правило, устанавливаются губернаторами; незаконные налоги - руководителями городских и районных администраций.
Однако такие меры иногда также инициируются органами представительной власти субъектов Федерации (которые в большинстве регионов находятся под контролем глав исполнительной власти регионов).
В таком случае в соответствии с законодательством и разъяснениями КС РФ суды общей юрисдикции не имеют права принимать решения об отмене подобных законодательных актов - это привилегия
самого КС РФ. Правда, в соответствии с недавно принятым решением КС региональные суды могут приостанавливать действие таких актов. Президент РФ не имеет права ни отменять, ни приостанавливать акты законодательных органов власти субъектов Федерации. Между тем срок рассмотрения подобных дел в КС РФ выходит за всякие разумные пределы и может растягиваться на годы.

К числу наиболее распространенных нарушений относится запрет на вывоз из региона продукции АПК и товаров народного потребления, запрет на ввоз в регион крепких спиртных напитков и пива, произведенных в других регионах. Региональные поборы обычно взимаются с предприятий региона в некий фонд, контролируемый региональной администрацией, или же региональному бизнесу предписывается обязательное приобретение определенных товаров, документов и пр. Как показывает практика, фонды могут быть учреждены даже частными лицами (Москва, Калининградская область, Тыва). В ряде регионов взимается плата за въезд иногороднего автомобиля (Новосибирск, Алтай). Более чем в сорока регионах РФ действуют запреты или индивидуальные разрешительные ограничения на перемещение товаров. Более чем в двадцати пяти регионах введены незаконные налоги.

Постановления региональных руководителей иногда предусматривают регулирование цен более чем на 20 наименований "товаров первой необходимости". В список таких товаров попадают ликеро-водочные изделия, минеральная вода, копченые колбасы. Причем, зачастую нарушения происходят с согласия федеральных властей. (Так Е. Примаков, будучи премьер-министром, публично одобрил практику введения незаконных налогов в Мордовии, прокурор Краснодарского края отказался опротестовать постановления, вводящие внутренние таможенные барьеры, под предлогом их "целесообразности", а прокурор Иркутской области призвал возбуждать уголовные дела против тех, кто "необоснованно завышает цены".)

Выпускаются постановления, содержащие неформализованные требования к экономическим агентам (например, поддерживать "обоснованные" цены), что дает возможность по произволу трактовать их действия и применять санкции. (Это особенно характерно для Красноярского края, где одно из постановлений губернатора предписывало предпринимателям иметь "копии протоколов о согласовании цен с потребителями".)

В ряде случаев решения, принятые на федеральном уровне, позволяют органам исполнительной власти на местах произвольно истолковывать их смысл и брать
на себя выполнение не свойственных им функций. Например, мотивируя свои
действия заботой о социальной защите населения, правительство принятием постановления № 347 от 29 марта 1999 г. инициировало введение тотального регулирования цен на лекарственные средства. Уровень отпускных цен организаций оптовой торговли ограничивается суммой цены поставки, которая не должна превышать цену, внесенную в государственный реестр цен на лекарственные средства и оптовой надбавки, определение которой отнесено к компетенции региональных властей. В результате, согласно закону, можно установить нулевой уровень предельной торговой надбавки. Да и уровень в 5, в 10% обычно не покрывает даже минимальных затрат, между тем такие пределы устанавливаются. Сравнительный анализ оптовых цен по прайс-листам дистрибьюторов и отпускных цен на лекарства, зафиксированных в опубликованном вышеупомянутом реестре, показывает, что в тех регионах, где не пошли по пути введения искусственных ограничений, средние оптовые цены для многих лекарственных средств оказываются даже ниже зарегистрированных, то есть они по существу регулируются рыночным механизмом.

Нарушения такого рода можно пресекать следующими мерами.

Необходимо разработать закон о порядке снятия с должности избранных руководителей регионов по решению федеральных властей. Основанием для отстранения от должности может быть установленное Верховным судом РФ издание нормативных актов, грубо нарушающих Конституцию и законодательство РФ. Одним из важнейших положений этого закона должен являться запрет на участие в последующих выборах снятых с должностей руководителей. (Данные предложения могут быть реализованы в долгосрочной перспективе. Целесообразна планомерная подготовка политических элит РФ, в частности членов Совета Федерации, обладающих достаточной возможностью для того, чтобы блокировать подобные перемены. Необходимо разъяснение "непартийного" и "неличностного" характера таких инициатив.)

Нужно также усилить ответственность чиновников за нарушение федерального законодательства. Так, имеет смысл внести соответствующие поправки в АПК и УК РФ, карающие (вплоть до уголовной ответственности за такие нарушения, как введение незаконных налогов) за издание заведомо противозаконных нормативных актов.

Требуется усиление вертикального подчинения деятельности УВД, УФСБ, УФСНП, УГНС, прокуроров регионов федеральным органам исполнительной власти. Органы государственной власти в Москве не успевают отслеживать все новые появляющиеся нарушения, а их территориальные подразделения в регионах зачастую скрывают информацию, находясь под контролем региональных властей. Причем, процедура согласования назначения региональных руководителей УВД, судов, прокуратуры, налоговых органов с руководителями региональных исполнительных и законодательных властей предусмотрена законодательством. Надо отметить, кстати, что данные согласования не обязательны согласно Конституции РФ, а появление таких положений в законодательстве - результат излишне компромиссной политики федеральных властей. Зачастую, федеральные власти сами вводили практику не предусмотренных законодательством "согласований", например, при назначении руководителей региональных Государственных телерадиокомитетов (ГТРК).

Нужно также пересмотреть договора о разграничении полномочий с субъектами Федерации в части, противоречащей Конституции РФ. Юридическая сторона может варьироваться от одностороннего отказа от соблюдения определенных обязательств до подачи иска в КС РФ для проверки соответствия такого договора Конституции.

Конечно, необходимо активизировать деятельность Администрации президента РФ, Министерства юстиции, Министерства антимонопольной политики, прокуратуры по выявлению конкретных фактов нарушения Конституции РФ и федерального законодательства. Имеет смысл не только обращаться в суд для отмены соответствующих нормативных актов, но и активно использовать предоставленное президенту право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти до рассмотрения их в суде (ст. 85 п. 2 Конституции РФ).

Кроме того надо подготовить законодательные акты, предоставляющие отдельным органам исполнительной власти (возможно - президенту РФ, правительству, МАП и его территориальным подразделениям) полномочия по приостановке решений органов законодательной власти субъектов Федерации до их рассмотрения в КС на предмет соответствия Конституции.

Для борьбы с нарушениями федерального законодательства могут более активно использоваться меры экономического характера, в том числе:

• приостановка финансирования из федерального бюджета федеральных программ и мероприятий, осуществляемых на территории регионов, перечисления финансовой помощи региональным бюджетам и других средств федерального бюджета, предназначенных для этих регионов;
• прекращение выдачи лицензий и квот на экспорт;
• приостановка поставок продукции, поступающей централизованно из государственных ресурсов;
• отказ от передачи в управление региональных властей государственных пакетов акций предприятий, расположенных на территории региона;
• отказ от регистрации эмиссий региональных ценных бумаг.

Иными словами, в случаях нарушения федерального законодательства могут применяться и те санкции, которые уже в настоящее время заложены в законе о федеральном бюджете, но только в отношении нарушения отдельными регионами установленного порядка зачисления налогов и иных доходов в федеральный бюджет. При этом возможна дифференциация методов воздействия в зависимости от тяжести нарушения.

Отдельной проблемой является отсутствие у органов федеральной исполнительной власти четкой картины нарушений федерального законодательства в регионах РФ. Несмотря на то что сбор информации о нарушениях федерального законодательства со стороны региональных властей ведется Министерством антимонопольной политики, Министерством экономики, Министерством юстиции, органами прокуратуры и другими ведомствами, целостной базы данных о региональных нормативных и законодательных актах пока нет.

Между тем, экспертиза законодательства и дальнейшее опротестование неправовой его составляющей - дело весьма непростое и требующее привлечения специалистов. Имеющаяся информация позволяет только констатировать, что счет нарушений идет на тысячи. Согласно оценкам, в трети региональных актов допущено нарушение законодательства и Конституции РФ. Поэтому назрела необходимость начать работу по привлечению частных юридических фирм, общественных объединений, предпринимательских ассоциаций к ликвидации незаконного нормотворчества. Так, имеет смысл внести поправки в ГПК, предусматривающие возможность подачи иска в суд "в защиту неопределенного круга лиц", интересы которых нарушены незаконным актом, с удержанием 10-20% взысканной по суду суммы в пользу организации, подавшей иск.

Другую группу нарушений составляют положения регионального законодательства, которые противоречат федеральному, но на практике никогда не реализуются. Речь идет, в частности, об установлении в конституциях республик права на отделение от России; о положениях региональных конституций и уставов, устанавливающих приоритет регионального законодательства над федеральным.

Подобного рода положения должны быть устранены, однако в данном случае не имеет особого смысла "раскачивать лодку" и требовать от регионов немедленного приведения их конституций (уставов) в соответствие с федеральным законодательством. Изменение конституций и уставов должно стать задачей на долгосрочный период.

Распространены также нарушения, которые в той или иной степени могут считаться оправданными. Например, когда в регионе законодательные или нормативные акты были приняты еще до того, как появилось соответствующее федеральное законодательство; или когда федеральное законодательство оказалось неэффективным, и в регионах действует более совершенное законодательство (или даже если и не совершенное, то считающееся таковым значительным числом региональных руководителей).

Наиболее рациональным способом решения проблемы противоречивости регионального законодательства федеральному в таких случаях может стать поиск компромисса между федеральными и региональными властями. В федеральном законодательстве необходимо предусмотреть создание согласительных комиссий, задачей которых будет достижение оптимальных решений по изменению существующих законодательных и нормативных актов (причем не только региональных, но и федеральных).

СФЕРЫ, В КОТОРЫХ СЛЕДУЕТ УСИЛИТЬ ФЕДЕРАЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

Есть сферы, в которых федерального законодательства не существует, хотя оно допускается существующим разграничением полномочий. К числу таких случаев относится ограничение масштабов субсидирования реального сектора экономики (прежде всего сельского хозяйства).

Целесообразность разработки законодательства, ограничивающего масштабы субсидирования реального сектора, обосновывается необходимостью предотвращения искусственного повышения конкурентоспособности отдельных предприятий, которое препятствует нормальной конкуренции предприятий внутри региона и создает барьеры для межрегиональной торговли.

Для разработки законодательства по ограничению масштабов субсидирования может использоваться опыт ЕС (например, для региональной политики в странах-членах ЕС разработаны четкие критерии, ограничивающие ее масштабы - установлена максимальная доля населения, которое может проживать в районах, на которые распространяется финансовая поддержка).

В случае, если в регионах будут допускаться нарушения предлагаемого законодательства, то в их отношении могут применяться те меры, которые перечислены в предыдущем разделе.

СФЕРЫ, В КОТОРЫХ НЕВОЗМОЖНО ПРЯМОЕ ФЕДЕРАЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

В ряде случаев при желательности федерального законодательства, регламентирующего действия региональных властей, оно не может быть принято в силу законодательно установленного разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами. К их числу относятся: регулирование региональной государственной собственности. Региональные и муниципальные власти определяют порядок проведения государственных закупок товаров и услуг за счет регионального бюджета, порядок обслуживания счетов региональных, муниципальных бюджетов и государственных предприятий. Тем не менее представляется необходимым стимулировать принятие экономически эффективных решений
(казначейское исполнение бюджета, тендерные процедуры при государственных закупках, прибыльное управление или продажа государственной собственности).

В подобного рода случаях федеральные власти могут лишь создавать дополнительные стимулы для региональных властей для проведения рациональной экономической политики. В качестве таких стимулов можно использовать:

• предоставление дополнительной фи-
  нансовой помощи, прежде всего в рамках инвестиционной поддержки, и помощи, предоставляемой для оздоровления региональных и местных финансов;
• предоставление технической помощи (методическая помощь, обучение и подготовка кадров и т. п.);
• разработка типового регионального законодательства. В настоящее время появилось осознание того, что многие просто не справляются на местах с решением проблем. Например, большинство чиновников не может написать грамотный текст регионального (местного) Закупочного кодекса (закона о конкурсных закупках), пра-
  вильно рассчитать поступления налогов в региональный бюджет, оценить рациональность бизнес-плана дотируемого предприятия, урегулировать отношения с кредиторами. Встает вопрос разработки типового регионального законодательства, которое можно предложить субъектам Федерации.

Предоставление стимулирующей помощи регионам может основываться на так называемом Кодексе лучшей практики, который следует разработать.

ДЕРЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РЕГИОНАЛЬНЫХ АДМИНИСТРАЦИЙ

В настоящее время расходы региональных бюджетов перегружены так называемыми "федеральными мандатами" - расходами, которые должны осуществляться из региональных бюджетов в соответствии с федеральным законодательством. К такого рода расходам относятся расходы на заработную плату, социальные пособия и льготы, финансирование различных нормативов. Жесткая регламентация деятельности региональных властей не дает возможности использовать преимущества, которые предоставляет децентрализация расходов, а именно учитывать региональные и местные особенности и запросы населения.

В результате политическая и финансовая ответственность за положение дел на местах (от своевременной выплаты заработной платы и пособий до подготовки коммунальных служб к зиме) и населе-
нием, и региональными (местными) властями неявно возлагается на федеральный центр.

Невыполнимость (нерациональность) устанавливаемых федеральным законодательством требований, отсутствие четкой ответственности и достаточных легальных полномочий побуждают региональные и местные власти, при вынужденном попустительстве со стороны федерального центра, прибегать к различным формам "теневой" бюджетной политики на грани или даже за пределами законодательства: исполнение бюджетов в режиме "выборочного" секвестра, использование денежных суррогатов и зачетов, увод ресурсов во внебюджетные фонды и счета, индивидуальные налоговые льготы, скрытое субсидирование, безответственные заимствования (в том числе у подконтрольных финансовых структур), сознательное накопление кредиторской задолженности, шантаж федерального правительства долгами по зарплате и т. д.

Целью дальнейшего развития взаимоотношений центра и регионов должна являться реальная децентрализация бюджетной системы, то есть расширение "официальных" полномочий и ответственности властей. Реализация этой задачи должна осуществляться постепенно в долгосрочной перспективе. Параллельно с децентрализацией необходимо начать работу по сокращению чрезмерных обязательств, возлагаемых на региональные и муниципальные бюджеты федеральным законодательством (выплата детских пособий, исполнение закона "О ветеранах", дотации жилищно-коммунальному хозяйству). Тем не менее контроль за соблюдением ключевых "федеральных мандатов" (финансирование заработной платы работникам бюджетной сферы) должен не только сохраняться, но и ужесточаться.

Следует ввести прямой запрет на принятие законов, других нормативно-правовых актов, возлагающих на бюджеты более низких уровней дополнительные расходы, не входящие в сферу их компетенции. Полная ликвидация "федеральных мандатов", как показывает международный опыт, не только невозможна, но и нежелательна. Во многих сферах (прежде всего в социальной и экологической политике) за федеральными властями закреплено установление общенациональных норм и стандартов, а за региональными (местными) - производство и финансирование соответствующих услуг.

Однако в любом случае такие "мандаты" должны выражаться не в затратах, а результатах (целях), приниматься только в пределах "закрытого" перечня "разделенных" полномочий (нормы и стандарты - за федеральными, финансирование - за региональными властями) и вступать в силу не ранее определенного срока (например, за шесть месяцев) до начала очередного бюджетного года.

Особой проблемой является разграничение обязательств по финансированию зарплаты в бюджетной сфере. Теория однозначно не рекомендует разделение расходных полномочий по видам расходов, однако в нынешних российских условиях есть основания для реализации иного подхода. Хотя формально соответствующие функциональные расходы закреплены за региональными и местными властями, в своей "зарплатной" части они фактически и юридически являются типичным "федеральным мандатом" (единая тарифная сетка, районные коэффициенты, решения об индексации, требования к штатному расписанию и т. д.).

Нужно либо отменять (сокращать) федеральное регулирование зарплаты в бюджетной сфере, либо открыто перевести ее (по крайней мере в "базовой" части, с правом регионов и муниципалитетов вводить свои надбавки, или в ежегодных ее повышениях) в статус "федерального мандата" с финансированием за счет компенсаций из федерального бюджета. Первый вариант на данный момент представляется нереальным, второй может быть реализован в рамках общей идеологии реформы. В любом случае в ходе реформы федеральное регулирование зарплаты в бюджетной сфере регионов должно быть сведено к минимуму и только в этой части финансироваться как "федеральный мандат".

ОТКАЗ ОТ ПОПЫТОК ИСКУССТВЕННОГО ВЫРАВНИВАНИЯ РЕГИОНОВ

За годы реформ усилились диспропорции в уровнях социально-экономического развития регионов. Усиление таких диспропорций неминуемо ведет к ряду негативных последствий как политических, так и чисто экономических. Это вело к активизации государственной политики, направленной на поддержку слабых регионов (путем дотаций, субвенций, льгот).

Однако опыт российских реформ демонстрирует неэффективность подобных мероприятий. Природа ее вполне очевидна - государство в принципе не может конкурировать по эффективности капиталовложений с частным предприятием. Единственный пример относительно успеха политики льгот - Ингушетия. Но совершенно очевидно, что за ту же сумму средств, которые потерял бюджет в СЭЗ, частные инвесторы превратили бы все дотационные республики Северного Кавказа в доноров.

В большинстве же случаев помощь (в особенности дотации и льготы) лишь консервируют отставание поддерживаемых регионов. В то же время Самарская и Новгородская области заметно улучшили за годы реформ свое положение относительно других регионов. Очевидно, что это стало следствием высокой инвестиционной привлекательности регионов, а не финансовых вливаний из бюджета.

Классическим примером неэффективности государственной политики выравнивания служит история реформ в Восточной Германии, получившей фантастические по объемам ресурсы, сократившей отставание по ряду социальных показателей (число автомобилей на 1000 жителей и т. п.), но так и не интегрировавшейся в развитую Западную Европу.

Представляется необходимым сознательно отказаться от выравнивания регионов, как от цели государственной поли-
тики. В пользу этого предложения свидетельствует и тот факт, что на фоне усиливающегося расслоения российских регионов ряд параметров демонстрируют и
обратную тенденцию. По таким показателям, как обеспеченность населения личным автотранспортом, жильем, телефонами, разрыв между регионами сокращается.
А ведь жилищное строительство, телекоммуникации и торговля автомобилями - это те секторы, в которых экономический рост, если и не регистрируется в отдельных случаях государственной статистикой,
то легко наблюдается невооруженным глазом.

В Германии в 50-80-е годы заметно сократились региональные диспропорции. Многие, очевидно, ошибочно связывали это с политикой выравнивания, которую проводило государство. На самом деле, высокие темпы экономического развития страны в целом обеспечили смягчение территориальной дифференциации.

ДЕРЕГУЛИРОВАНИЕ ФИНАНСОВЫХ РЫНКОВ

Основной проблемой российского финансового рынка является крайне низкий уровень доверия инвесторов к отечественным финансовым рынкам. Одной из основных причин являются крайне низкие кредитные рейтинги прямых заемщиков - предприятий, региональных и местных бюджетов, финансовых институтов, что связано как с минимально низким, сверхспекулятивным страновым рейтингом, так и с отсутствием прозрачных процедур возврата кредитов банкам предприятиями и местными органами власти. При действующих жестких ограничениях в доступе на российский рынок зарубежных финансовых институтов и запрете на приобретение резидентами иностранных финансовых активов, за исключением валюты, это естественно и неизбежно стимулирует тезаврацию сбережений в валюте и нелегальное бегство капиталов.

Таким образом тормозится становление системы институциональных инвесторов, в частности развитие системы открытых негосударственных пенсионных фондов (более 89% активов негосударственных пенсионных фондов принадлежат "Газфонду", "Лукойл-гаранту" и "Сургутнефтегазу" - закрытым корпоративным фондам, недоступным остальным вкладчикам).

Кроме того на российском фондовом рынке существуют дополнительные риски финансовых посредников, что связано с низким качеством надзора за финансовыми институтами.

Риски ликвидности, связанные с низкой ликвидностью и неразвитостью рынка долговых ценных бумаг, отсутствием механизмов ломбардного кредитования под залог негосударственных, субфедеральных и муниципальных ценных бумаг, системы рефинансирования коммерческих банков под залог кредитов, выданных частному сектору экономики, также не стимулируют инвесторов.

Положение можно изменить, предприняв следующие шаги:

1. Разработать поправки к закону РФ
"О банкротстве предприятий и организаций" и проект закона о мерах по регулированию задолженности субъектов Федерации и муниципальных образований, отвечающих признакам несостоятельности.

2. Внести поправки в существующие нормативные акты, предполагающие поэтапную отмену ограничений на присутствие в России иностранных финансовых институтов и принятие государственной программы их привлечения. Также перспективным представляется разработка программ выпуска внутренних долговых ценных бумаг, направленных на финансирование прошедших экспертизу и гарантированных нерезидентами инвестиционных проектов внутри России.

3. Повысить качество надзорного регулирования государства, путем создания единого государственного органа, который контролировал бы деятельность всех финансовых посредников, включая банки, брокерские и дилерские компании, паевые и инвестиционные фонды, негосударственные пенсионные фонды, компании по управлению активами и страховые компании, биржи (фондовые, товарные, валютные), депозитарии, расчетные и клиринговые организации, а также саморегулируемые организации участников рынка. Штат нового регулирующего органа может включать профессионалов из ведомств, осуществляющих в настоящее время регулирующие функции в отношении финансовых институтов: ЦБР, ФКЦБ, Министерство финансов (департамент страхового надзора), Министерство труда (инспекция негосударственных пенсионных фондов), МАП (комиссия по товарным биржам),
саморегулируемых организаций и финансовых институтов. Новая регулирующая организация должна получить соответствующие полномочия и объемы финансирования. Дополнительные средства могут быть привлечены в виде регулярных взносов участников рынка и займов международных организаций. Идея консолидации регулирования и контроля за финансовыми институтами и рыночной инфраструктурой получает в мире все большее распространение. Вслед за Австралией и Новой Зеландией такая система активно развивается в Канаде, Великобритании, Японии, странах Юго-Восточной Азии. Наиболее интересен опыт британских властей, которым удалось в достаточно короткие сроки (1997-2000 гг.) создать мощный государственный контролирующий центр в виде "Financial Services Authority" (FSA). Профессиональные участники рынка в Великобритании были заинтересованы в объединении регуляторов в связи с уменьшением заполняемых форм отчетности и снижением расходов на выплату взносов в саморегулируемые организации.

В России стимулами для создания подобной организации служит продолжающийся финансовый кризис, значительная роль банков в финансовом секторе и их вовлеченность в смежные области финансового посредничества. Последние два фактора могут стать основанием для активного участия Центрального банка России в создании и определении функций новой структуры. При этом ЦБР по-прежнему мог бы нести ответственность за проведение денежной политики и осуществление параллельного дистанционного анализа банковской системы, обеспечивающего перекрестный контроль. ФКЦБ сможет уделить основное внимание регулированию правовой деятельности частных компаний и защите прав акционеров.

Создание единого органа регулирования финансовых институтов позволило бы решить проблему пересечения интересов государственных ведомств, ускорить создание региональной системы регулирования финансовых организаций, снизить издержки как бюджета на содержание аппарата, так и участников финансового рынка на заполнение различной отчетности.

ТРУДОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ: ПРЕОДОЛЕНИЕ МЕЖРЕГИОНАЛЬНЫХ БАРЬЕРОВ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ

Одним из значимых факторов, препятствующих эффективной структурной перестройке, является низкий уровень внутренней и особенно межрегиональной трудовой миграции населения.

Основными причинами низкой динамики трудовой миграции являются: резкая дифференциация рынка недвижимости, в результате чего рыночная стоимость недвижимости в различных населенных пунктах различается многократно; низкая стоимость жилья в депрессивных городах и населенных пунктах сочетается с принципиально более высокими ценами на недвижимость в зонах экономического оживления.

Отсутствие сколько-нибудь развитой системы ипотечного кредитования накладывается на искусственно создаваемые административные барьеры по регистрации граждан из других регионов. Следствием этого является консервация частичной и неполной занятости в депрессивных регионах и относительный недостаток рабочей силы в экономически развитых регионах, лишь частично компенсируемый притоком временно занятых из стран СНГ.

В этих условиях необходима целенаправленная государственная политика по стимулированию межрегиональной мобильности населения. Основным элементом такой политики должно стать создание эффективного рынка аренды жилья, предусматривающего возможность первоначального проживания мигрантов из депрессивных регионов на арендованной жилплощади, на протяжении первых месяцев дотируемой из средств фонда занятости населения.

Государство должно содействовать повышению информационной прозрачности рынка жилья, а также рынка рабочей силы за счет создания единой общероссийской базы данных вакансий и предложений по аренде и продаже недвижимости в Интернете.

Целесообразно обеспечить бесплатный доступ трудоспособного населения к этой базе данных через региональные отделения службы занятости, что предусматривает как частичное государственное финансирование создания и поддержания баз данных, так и подключение к сети Интернет всех отделений службы занятости.

Активизация процессов миграции может вызвать ряд важных внешних экономических и социальных эффектов как в депрессивных, так и в принимающих регионах. Так, при активной миграции из депрессивных регионов возможен негативный эффект роста удельных издержек на поддержание социальной и коммунальной инфраструктуры. Необходима выработка механизма, позволяющего консолидировать социальную инфраструктуру в этих регионах. (При этом следует использовать результаты исследований, полученные в рамках пилотного проекта Всемирного банка по содействию переселению нетрудоспособного и безработного населения из районов Крайнего Севера.)

Необходимо обеспечить соответствующую корректировку межбюджетных потоков, не достигаемую автоматически. На плечи государства ложатся следующие задачи:

1. Разработка первоочередных мер повышения территориальной трудовой мобильности населения и внедрение их в регионах (2000 г.).

2. Разработка и реализация среднесрочных программ стимулирования территориальной трудовой мобильности населения до 2003, 2006, 2009 гг.

3. Внесение изменений в нормативные акты, регламентирующие деятельность службы занятости, предусматривающие возможность использования части средств из пособия по безработице для оплаты получателем авансом аренды жилой площади при переезде в иной город и транспортных расходов, из общего размера пособия (2000 г.).

4. Создание, поддержание и размещение в сети Интернет общедоступной общероссийской базы данных по вакансиям, предложениям по аренде и купле-продаже жилья. Использование для их информационного наполнения данных местных служб занятости (2000-2001 гг.).

5. Подключение региональных отделений службы занятости к сети Интернет (2000-2010 гг.).

6. Разработка системы комплексной оценки экономических и социальных последствий миграции, предусматривающей необходимость соответствующей корректировки межбюджетных потоков (2000-2001 гг.).

7. Обеспечение корректировки межбюджетных трансфертов (2001-2010 гг.).

8. Отработка механизмов консолидации социальной инфраструктуры в депрессивных регионах.

ДЕРЕГУЛИРОВАНИЕ В ОБЛАСТИ НАЛОГОВОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ

Основное внимание в этой области следует уделить максимальному использованию принципа самообложения. Само-
обложение в отличие от начисления обязательств налоговыми инспекторами перекладывает основную ответственность (в соответствии с предписанными ясными и простыми процедурами) за заполнение деклараций, определение размера налоговых обязательств и уплату налогов на самих налогоплательщиков. Самообложение, которое является основой современного налогового администрирования, позволяет достигать достаточно высоких показателей собираемости даже при значительном количестве налогоплательщиков на одного налогового инспектора. В области подоходного налога это означает развитие механизма декларирования налогов самими физическими лицами.

Самообложение, как правило, приводит к росту числа плательщиков, но одновременно и к занижению ими размера налоговых обязательств. Поэтому оно должно подкрепляться выборочными проверками, хорошо организованной системой аудита, четкими и бескомпромиссно применяемыми санкциями, а также упрощенными процедурами разбирательства налоговых
споров. Самообложение позволяет деперсонализировать процесс налогового администрирования, что значительно уменьшает контакты налоговой службы и налогоплательщиков и тем самым сокращает возможности для "улаживания" налоговых обязательств.

Целью дерегулирования в налоговом администрировании должно стать достижение максимального уровня согласия налогоплательщиков на уплату налогов. Это означает, что издержки, связанные с самим процессом обложения (например, время, необходимое на заполнение и сдачу деклараций и налоговой отчетности; число визитов в налоговую инспекцию и т. д.), следует по возможности уменьшить. Все процедуры должны отражать логичную последовательность действий, которые будут предприняты налоговой службой, чтобы использовать наиболее эффективным образом имеющиеся в ее распоряжении ресурсы для обнаружения случаев уклонения от уплаты или неплатежей и последующего реагирования.

Уровень обложения может быть повышен посредством улучшения среды, в которой находится налогоплательщик. Он должен восприниматься налоговой службой как клиент, а сама служба должна быть сориентирована на оказание услуг, что соответствует общепринятому пониманию налогов как цены, уплачиваемой за право быть частью цивилизованного общества.

В дополнение к принципу самообложения во многих странах одобрена система предположительного (презумптивного) обложения, помогающая в сборе налогов на прибыль предприятий и доходы граждан, налога на землю и собственность для тех групп налогоплательщиков, у которых ведение налоговой отчетности затруднено (малый бизнес, самозанятые профессионалы). Предположительное обложение основано на нескольких видимых, регулярно обновляемых показателях уровня жизни, или на масштабах деятельности предприятия (оборот, число занятых, фонд заработной платы или размер и тип материальных активов).

Российская практика применения налога на вмененный доход в российских регионах различна, однако, опыт показывает, что при разумных ставках и объективных критериях оценки объекта обложения, этот налог позволяет минимизировать субъективное влияние налоговых чиновников на размер налоговых обязательств предприятий.

Возможно, политически более приемлемой формой того же по экономическому содержанию налога стала бы плата за патент, предусмотренная законом "Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства" (№ 222-ФЗ от 29 декабря 1995 г.).

Кроме всего сказанного необходимо ограничить "глубину" проверок. Налоговые органы несут ответственность за регулярный (ежеквартальный) контроль правильности ведения основных бухгалтерских форм отчетности. Они могут проводить проверки бухгалтерских документов малых предприятий, только за два года, предшествующие проверке. Пени и штрафы за необнаруженные своевременно нарушения не могут налагаться административно.

РОЛЬ ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА: ПРОГРАММА СОДЕЙСТВИЯ ТРЕТЬЕМУ СЕКТОРУ ЭКОНОМИКИ

Круг полномочий государства по контролю за экономической и социальной деятельностью может быть в значительной степени делегирован некоммерческим организациям.

Наличие конкуренции значительно повышает эффективность работы некоммерческих организаций по сравнению с деятельностью государственных институтов, позволяя использовать их потенциал в качестве исполнителей части социальных программ, финансируемых государством.

Некоммерческие организации обладают значительно бóльшими по сравнению с государственным органами власти возможностями по привлечению частных благотворительных пожертвований (как резидентов, так и нерезидентов), а также частично или полностью неоплачиваемого труда волонтеров. При определенных условиях государству становится выгодным выводить благотворительные пожертвования из-под налогообложения, увеличивая тем самым общий объем средств, привлекаемых для финансирования общественно значимых направлений, без увеличения общей налоговой нагрузки.

Государство может способствовать этому процессу следующими мерами:

1. Обеспечить доступ негосударственных организаций к реализации бюджетных государственных программ, приняв федеральный закон о конкурсном распре-
делении бюджетных расходов в социаль-
но-культурной сфере, по аналогии с конкурсным распределением товарных закупок, предусмотренным указом президента РФ № 305 от 8 апреля 1997 г. "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд". (2000 г.).

2. Разработать поправки к Налоговому кодексу, предусматривающему дифференцированную систему налоговых льгот для физических и юридических лиц, осуществляющих пожертвования в пользу отвечающих определенным критериям не-
коммерческих организаций. Разработать единые критерии отчетности по использованию средств некоммерческими организациями на пожертвования, на которые распространяются подобные льготы (2000 г.).

3. Возложить на один из федеральных органов исполнительной власти (например на Министерство по антимонопольной политике) функции по разработке и координации государственной политики в области содействия некоммерческому сектору экономики.

4. Осуществить разработку программы первоочередных мер государственной поддержки некоммерческого сектора экономики (2000 г.).

5. Осуществить разработку и реализацию среднесрочных программ, нацеленных на развитие третьего сектора экономики (2001, 2004, 2007, 2010 гг.).

6. Обеспечить рост доли бюджетных программ (объемов бюджетных средств), распределяемой на конкурсной основе через некоммерческие организации (2001-2110 гг.).

7. Предусмотреть поэтапное увеличение налоговых льгот по пожертвованиям в пользу некоммерческих организаций (2001-2010 гг.).

8. Подготовить и осуществить поэтапный перевод части государственных учреждений в статус некоммерческих (2001-2010 гг.).

ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ЗАМЕЧАНИЯ

Большая часть действий по дерегулированию относится к мероприятиям первостепенной важности, которые следует осуществить уже сегодня. Задачей ближайших двух лет является создание благоприятных политических и институциональных условий для бизнеса. Среди основных мер следует отметить:

1. Обеспечение единого правового поля на всей территории страны (слом противозаконных барьеров на перемещение товаров, капиталов и рабочей силы).

2. Проведение налоговой реформы (упрощение процедур, сокращение количества налогов, упорядочивание активности по проверке предприятий).

3. Упрощение порядка регистрации, лицензирования, экспертизы.

4. Объединение контролирующих органов.

5. Ограничение ведомственного нормотворчества.

6. Начало реформы судебной системы, направленной на ослабление зависимости судов от региональных и местных властей (федеральные округа и т. д.).

7. Публичное обсуждение концепции реформы естественных монополий.

Задачей следующего этапа является реструктуризация естественных монополий.

Потребует времени и развитие системы саморегулирующихся общественных организаций в целом, "третьего сектора", которое будет проходить тем интенсивнее, чем эффективнее государство будет справляться со своими основными задачами.

Не сразу сложится и общероссийский рынок рабочей силы (даже после устранения барьеров потребуется время, для того чтобы миграция стала массовой индивидуальной стратегией при решении вопроса трудоустройства).