Рассмотрены история внедрения методологии АРВ в Украине с конца 1990-х гг., современное состояние законодательства, менеджмента в сфере проведения АРВ, подготовки кадров, политическая и экономическая среда, в которой развивалось применение процедур АРВ в Украине (среди прочих факторов особенно следует отметить позитивное влияние успешного развития анализа государственной политики в Украине и роль институтов гражданского общества). Проанализированы особенности осуществления процедур АРВ и практика их реализации на центральном и местном уровнях, что позволяет оценить результативность (effectiveness) АРВ, отмечены слабые места существующей практики – кадровое обеспечение, оценка эффективности (efficiency) регуляторных актов, определены перспективы развития АРВ.

Анализом (оценкой) регуляторных/регулятивных/регулирующих воздействий (АРВ/ОРВ) [regulatory impact analysis/assessment, RIA]¹ принято называть ex-ante анализ последствий предлагаемого регулирования и/или ex-post анализ² существующего регулирования [2].

В Украине АРВ применяется только для потребностей осуществления регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности, а не во всех тех случаях, когда могут возникнуть существенные прямые и непрямые воздействия вследствие принятия органами власти соответствующих нормативных актов в рамках реализации государственной политики.

1. История внедрения АРВ в Украине

Подготовительный этап внедрения АРВ в Украине связан с проведением государственной регуляторной политики (ГРП) в сфере предпринимательства и охватывает 1997-1999 гг. Тогда была утверждена Концепция Административной реформы в Украине, создан специальный полномочный орган – Государственный комитет по вопросам предпринимательства (29.07.1997 г.), и принят ряд соответствующих Указов Президента Украины (хотя отдельные мероприятия в области регуляторной политики проводились и в предшествующие годы, они не были связаны с АРВ).

В качестве первого этапа регуляторной политики можно рассматривать 2000-2003 гг. В этот период Госкомитет был преобразован в Государственный комитет Украины по вопросам регуляторной политики и предпринимательства (Госкомпредпринимательство) со статусом специально уполномоченного органа в области ГРП (декабрь 1999 – январь 2000), были изданы Указы Президента Украины «Об установлении единой государственной регуляторной политики в сфере предпринимательства» (22.01.2000), Постановления КМУ «Об утверждении методических рекомендаций по подготовке обоснования проектов регуляторных актов» (6.05.2000) и «Об утверждении положения о порядке подготовки проектов регуляторных актов» (31.07.2000).³

Тогда происходило накопление опыта подготовки АРВ в органах власти, хотя в законодательной базе и были существенные пробелы; это обстоятельство затрудняло подготовку АРВ на практике, в частности при определении ситуаций, когда такого рода анализ следовало бы осуществлять. Особенностью этого этапа было также активное участие международных доноров, которые действовали в Украине напрямую или через поддержку неправительственных организаций, различных аналитических центров, которые предоставляли органам власти соответствующую методическую помощь, а иногда и сами осуществляли «образцовые» АРВ. В частности, это относится к проекту БизПро, финансировавшемуся USAID и созданному с целью поддержки малого и среднего бизнеса в Украине. В рамках проекта был создан специальный сайт проектов регуляторных актов, эксперты проекта помогали осуществлять АРВ регуляторных актов на местном уровне в большинстве областей Украины.

Ко второму этапу становления системы АРВ можно отнести период с конца 2003 г.до начала 2005 г. - тогда был принят основополагающий Закон Украины «Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности» (от 11.09.2003 №1160–IV), который был введен в действие с начала 2004 г. Вслед за Законом КМУ утвердил постановление «Об утверждении методик проведения анализа воздействия и отслеживания результативности регуляторного акта (от 11.03.2004 № 308). Эти акты действуют и по сегодняшний день без единого изменения и составляют основу нормативно-правовой базы осуществления АРВ.

В этот период шло экстенсивное накопление опыта проведения АРВ органами власти, постепенное сокращение случаев игнорирования ими основных норм законодательства относительно проведения АРВ и обнародования соответствующих проектов регуляторных актов. Продолжалось активное присутствия различных международных доноров на рынке аналитических работ в сфере АРВ; уполномоченными на это органами власти, донорами и неправительственными аналитическими центрами осуществлялся многосторонний мониторинг соответствия деятельности органов власти нормам законодательства о ГРП, результаты которого обнародовались в прессе и на сайтах соответствующих организаций. Это создавало определенное позитивное давление на органы власти при реализации ими норм ГРП.

Третий этап в развитии практики проведения АРВ начался со второго квартала 2005 г., когда новым Президентом Украины был издан Указ «О либерализации предпринимательской деятельности и государственной поддержке предпринимательства» (от 12.05.2005 №779/2005), согласно которого органам государственной власти было поручено пересмотреть свои РА и привести их в соответствие с принципами ГРП . В развитие этого Указа был издан новый Указ «О некоторых мерах по обеспечению осуществления государственной регуляторной политики» (от 1.06.2005 №901/2005), в котором были сформулированы задания обеспечить обучение сотрудников органов власти по вопросам выполнения закона о ГРП, создать специальные рабочие группы (не менее половины состава – представители бизнеса и научных организаций) с целью ускоренного (в месячный срок) пересмотра существующих РА.

Прямым результатом этих указов явилось довольно существенное сокращение действующих РА – счет шел на тысячи. Побочным последствием этой деятельности явилось формирование в органах власти некоторого иммунитета относительно добросовестного выполнения процедур АРВ, т.к. из-за стремительных темпов проведения дерегуляторной кампании было невозможно выполнять эту работу качественно, да никто особенно этого и не требовал – отчеты шли только по валу. К тому же, как выяснилось позднее, отменены были в основном «мертвые» и «полуживые» РА, которые особенно не влияли на благополучное существование бюрократии; их отмена не очень-то повлияла на облегчение условий ведения предпринимательской деятельности. В этот период достигла пика своей активности деятельность экспертных центров и международных проектов (Институт конкурентного общества, Институт реформ, Международный центр перспективных исследований, Программа развития ООН «Голубая лента» и др.) в сфере организации тренингов для госслужащих и стейкхолеров политики (заинтересованных лиц), оказания методической помощи органам власти, проведению мониторинга результативности ГРП. Примером могут служить многие публикации того периода, в частности, доклады [3, 4].

Последующие годы (2006-2009) ознаменовались практически 100% выполнением со стороны РО наиболее простых требований законодательства об АРВ – обнародование проектов РА и АРВ, а качество самих АРВ оставляло в большинстве случаев желать много лучшего. Климат попустительского отношения к глубине АРВ способствовал появлению многих популистских решений правительства, рассчитанных на удовлетворение сиюминутных потребностей властей, без учета средне- и тем более долгосрочных эффектов от принятия подобных РА.