Принятие в августе 2001 года Федерального закона “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)” стало заметным событием не только потому, что он пополнил пока весьма скромную собственную нормативно-правовую базу предпринимательского сектора экономики, но и благодаря самой сути нового Закона. Его направленность на защиту прав предпринимателей в наиболее проблемной для них области – взаимодействии с органами государственного контроля – позволяла надеяться, что климат для малого бизнеса станет несколько более благоприятным, а часть административных барьеров устранится.

Поскольку несовершенство нормативно-правовой базы малого бизнеса, отсутствие необходимых Федеральных Законов (особенно отражающих интересы предпринимателей) всегда признавалось одним из главных тормозов развития этого сектора, правомерно было ожидать, что новый Закон станет эффективным инструментом в руках предпринимателей и их объединений, да и самим контролирующим органам предоставит четкую основу для организации проверок.

Оправдались ли эти ожидания? Что изменилось на самом деле во взаимодействии субъектов малого бизнеса и органов государственного контроля? Насколько готова оказалась практика к принятию и использованию данного Закона? Насколько востребованными и работоспособными проявили себя те или иные нормы Закона?

Ответы на эти и многие другие вопросы можно было получить только в ходе специально организованного исследования, которое и было предпринято в 2002 году Международным институтом гуманитарно-политических исследований при финансовой поддержке Московского общественного научного фонда в рамках программы поддержки экономических аналитических центров в РФ. Проект имел своей целью проанализировать изменения в системе государственного контроля предпринимательского сектора экономики в связи с введением в действие Закона РФ “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)” и оценить работоспособность основных норм данного Закона.

Задачи исследования состояли в получении ответов на следующие вопросы:

• Что реально изменилось во внешней среде деятельности малых предприятий после введения в действие данного Закона?
• Какие проблемы осуществления государственного контроля удалось с его помощью преодолеть?
• Получил ли данный Закон свое развитие в ведомственных актах и нормативно-правовых актах субъектов РФ?
• Какие нормы Федерального закона “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)” проявили себя как работающие, а какие, как не работающие, и с чем связано последнее?
• Какой отклик в среде предпринимателей нашла идея организаций саморегулирования? Является ли актуальной эта правовая норма? Что препятствует ее действию?
• Каковы основные направления совершенствования данного Закона?
• Какие организационно-правовые условия нужно создать, чтобы повысить защищенность предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)?

Проект был реализован в пяти регионах России – Новосибирске и Новосибирской области; Великом Новгороде и Новгородской области; Москве; Курске и Курской области; Томске и Томской области. Информационную базу исследования составили результаты анкетирования и интервьюирования предпринимателей и представителей органов негосударственного контроля указанных регионов. Проведение углубленных интервью было направлено на выявление причин того, что Закон работает не в полную меру, и обсуждение с экспертами предложений по его совершенствованию. В качестве одного из способов выявления наиболее слабых норм Закона послужил анализ накопленной за период его действия арбитражной практики, которая не только является прямым свидетельством работоспособности Закона, но и предоставляет неоценимую информацию “из первых рук” о наиболее приемлемых вариантах решений, потенциально свободных от правовых коллизий.

Нам показалось интересным сопоставить результаты выполнения настоящего проекта с теми данными, которые были получены в ходе предыдущего исследования на близкую тему, осуществленного научным коллективом под руководством доктора психологических наук В.С.Лазарева. Речь идет об исследовании, которое было проведено Центром социальных и экономических исследований (ЦСЭИ) в период с ноября 2000 г. по апрель 2001 г. в рамках проекта “Исследование состояния и разработка рекомендаций по повышению эффективности государственного контроля деятельности субъектов малого предпринимательства”. Поскольку проект осуществлялся на территории двух регионов – Томской и Новгородской областей – появилась возможность провести сравнительный анализ по ряду сопоставимых данных, а также проследить динамику изменения общей ситуации и некоторых из выявленных проблем, сложившуюся после принятия Закона.

Кроме того, в информационную базу проекта, помимо материалов исследований и арбитражной практики, вошли также аналитические материалы выполненных ранее по данной и смежной тематике исследовательских проектов и научные публикации.

Автор идеи проекта – Буев В.В.

Авторы текста - к.п.н. Т.П. Афанасьева, к.п.н. Т.И. Пуденко.

Организация полевых исследований была обеспечена И. А. Качановой.

Статистическая обработка информации осуществлялась О.М. Уваровой и И.А. Елисеевой.

Неоценимую помощь в разработке концепции исследования оказала М.К. Глазатова, заместитель руководителя Департамента регулирования предпринимательской деятельности и корпоративного управления Министерства экономического развития и торговли РФ.

Авторский коллектив благодарит также заместителя министра экономического развития и торговли РФ Маслова А.В., заместителя министра РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России) Цыганова А.Г., руководителя Департамента регулирования предпринимательской деятельности и корпоративного управления Министерства экономического развития и торговли РФ Церенова Ц.В., руководителя Департамента Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства Каллину Н.А., и.о. руководителя Рабочего центра экономических реформ при Правительстве РФ Кузнецова П.В. за ценные замечания при подготовке данной работы.

При работе над данным проектом были использованы материалы, предоставленные депутату Государственной Думы РФ Игрунову В.В. арбитражными судами Российской Федерации. В связи с этим выражается признательность председателям всех арбитражных судов Российской Федерации, откликнувшимся на просьбу Государственной Думы предоставить для анализа арбитражные решения по применению закона “О защите прав юридических лиц…”.

Мы особенно благодарны Л.С. Гальковой, консультанту Комитета по поддержке предпринимательства Администрации Томской области и нашему многолетнему партнеру по исследованиям, за эффективную организацию работ в своем регионе, за открытость к сотрудничеству и ответственность. Выражаем признательность Администрации Томской области, представителям общественных объединений, органов надзора и контроля за конструктивную работу и сотрудничество.

Хочется сказать отдельное спасибо Богданову В.В., Конодо Н.Т., Сорокиной М.М., обеспечившим сбор необходимой информации в своих регионах, а также всем тем, кто согласился принять участие в опросах и дать интервью.

Выражаем искреннюю признательность Московскому общественному научному фонду и персонально его Президенту В.Б. Беневаленскому, а также координаторам Программы поддержки независимых экономических аналитических центров в РФ Е.И. Николаевой и О.О. Прасоловой за ценные рекомендации и поддержку, оказанную при реализации гранта.

Коллективный труд всех участников позволил реализовать проект в полном объеме и завершить его данной публикацией.

Недостаточная эффективность действующей в России системы государственного регулирования предпринимательского сектора экономики во многом определяется неудовлетворительной реализацией функции государственного контроля, являющегося в настоящее время одним из самых “высоких” административных барьеров на пути развития малого бизнеса.

Материалы различных исследований свидетельствуют, что среди недостатков действующего механизма контроля в сфере малого бизнеса, предприниматели обычно называют большое число контролирующих организаций, высокую частоту контроля, приводящую к значительным отвлечениям персонала от основной деятельности. По данным исследований, проведенных в Москве Международным Консультативно-правовым центром по налогообложению (2000г.), в Новгродской и Томской областях - Центром социальных и экономических исследований (2001г.) в настоящее время, в среднем, более 50 органов федеральной, региональной и местной власти контролируют сферу предпринимательства, в том числе, малого. При этом их состав и общее количество в отдельных регионах существенно варьируют (например, в Томской области их насчитывается 68).

Нередко реализация контролирующих функций сопровождается произволом в отношении предпринимателей, неурегулированность процедур проверок порождает рост официальных и теневых выплат контролерам. Не случайно, тема защиты от неправомерных действий всевозможных контролеров столь же популярна в среде предпринимателей, как и тема “ухода” от непомерных налогов. По данным экспертной группы экономического факультета МГУ, проводившей оценку потерь общества от существования административных барьеров ведения хозяйственной деятельности, в 2000 году каждый десятый рубль потребителя шел на оплату преодоления торговлей и промышленностью административных барьеров, выстроенных властями всех уровней.

Материалы различных исследований и публикаций, научных конференций и круглых столов по проблемам бизнеса позволяют говорить об отсутствии государственной стратегии в той части регулирования рынка, которое оно осуществляет с помощью контроля деятельности и продукции (услуг) малых предприятий. Отсутствие зафиксированных государственных приоритетов в сфере контроля приводит к его необоснованному разрастанию, подмене государственных интересов ведомственными, ухудшению предпринимательского климата в России.

Таким образом, необходимость совершенствования механизма государственного контроля малого бизнеса, является очевидной. При том, что контроль деятельности предпринимателей со стороны государства необходим и он должен быть эффективным, нужно, чтобы работа контролирующих органов не создавала необоснованных затруднений для субъектов малого бизнеса. И то, и другое должно быть обеспечено определенными условиями, прежде всего законодательными.

Трудность, однако, заключается в том, что в стране фактически отсутствует самостоятельная законодательная и нормативная база, регулирующая специфические условия деятельности субъектов малого предпринимательства, их отношения с органами власти и другими хозяйствующими субъектами вообще, а также в сфере государственного контроля деятельности малого бизнеса, в частности.

Необходимость совершенствования нормативно-правовой базы государственного контроля отмечается многими экспертами, а также самими предпринимателями как самостоятельная проблема и наиболее актуальное направление повышения его эффективности. В некоторых субъектах РФ предпринимаются попытки упорядочить деятельность контролирующих органов, имеющих местную подчиненность, и более жестко регламентировать саму процедуру проведения ими различных проверок. Однако остаются федеральные ведомства, деятельность которых невозможно урегулировать на местном уровне, и по отношению к которым должны быть выработаны единые общероссийские нормы.

Принятие в августе 2001 года Федерального закона “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)” явилось определенным этапом в решении проблемы, и по своему замыслу должно было способствовать большей защищенности предпринимателей и более четкой регламентации порядка проведения проверок контролирующими органами. Основные положения проекта Федерального закона соответствовали настроениям и ожиданиям предпринимателей и работников органов государственного контроля, о чем свидетельствовали результаты упомянутого выше проекта Центра социальных и экономических исследований.

В то же время специалистам известно, что принятый Закон далеко не идеален, не в полной мере отражает конструктивные предложения, выработанные органами государственного контроля, общественными организациями предпринимателей и исследовательскими коллективами. Следовательно, он неизбежно нуждается в оценке реальной действенности, последующей доработке и совершенствовании. Очевидно также, что разработка нового, более эффективного механизма контроля деятельности малых предприятий и принятие решений о его правовом закреплении, должны базироваться на серьезном обосновании, в частности на комплексной оценке ситуации, сложившейся после принятия данного Федерального закона. Исходя из этих предпосылок, авторы приняли следующую логику изложения материала.

Прежде всего, в первом разделе дается краткий анализ ситуации в сфере государственного контроля малого бизнеса, сложившейся накануне принятия Федерального Закона “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)” - приводятся данные о результативности проводимых контрольных мероприятий, об обострившихся основных проблемах в этой области. Анализируется соответствие принятого Закона социально-экономическому контексту и ожиданиям предпринимателей.

Второй раздел содержит анализ общих изменений в сфере государственного контроля малого бизнеса, которые произошли после принятия Закона, и могли быть выявлены средствами социологического исследования. Это относится к взаимоотношениям предпринимателей и проверяющих, результатам проверок, негативных последствий контроля и т.д.

Третий раздел целиком посвящен собственно новому Закону. Здесь собран весь материал, позволяющий судить о том, как работает Закон, начиная от принципов защиты предпринимателей при проведении государственного контроля и включая его важнейшие статьи, каковы основные нарушения процедуры проверки, предусмотренной Законом.

Четвертый, заключительный, раздел представляет мнения предпринимателей, представителей органов государственного контроля, а также работников структур поддержки и развития предпринимательства областных администраций регионов относительно направлений дальнейшего совершенствования правовой основы государственного контроля малого бизнеса. Сюда включены данные о перспективах развития уже существующих норм Закона, таких, например, где закрепляется порядок проведения контрольных мероприятий по отношению к членам саморегулируемых организаций. Представлены конкретные предложения о путях совершенствования данного Закона и о направлениях создания других организационно-правовых условий, обеспечивающих защиту предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).

Надеемся, что настоящая публикация будет полезна для представителей законодательных и исполнительных органов власти, независимых экспертов, предпринимателей и государственных служащих.