Работа выполнена в рамках проекта "Исследование состояния и разработка рекомендаций по повышению эффективности государственного контроля деятельности субъектов малого предпринимательства". Поддержка проекта осуществлялась фондом Евразия за счет средств, предоставленных Агенством по Международному развитию Соединенных Штатов Америки (AID). Точка зрения, отраженная в данном документе и самим автором, может не совпадать с точкой зрения Агенства по Международному развитию или Фонда Евразия.
ВВЕДЕНИЕ >>>
1. КРАТКОЕ ОПИСАНИЕ ПРОЕКТА >>>
1.1. ПРЕДМЕТ И ЦЕЛИ ИССЛЕДОВАНИЯ >>>
1.2. ЭТАПЫ ИССЛЕДОВАНИЯ >>>
1.3. МЕТОДИКА ПРОВЕДЕНИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ >>>
1.4. ХАРАКТЕРИСТИКА ВЫБОРКИ >>>
1.4.1. Предприниматели >>>
1.4.2. Эксперты >>>
2. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ МАЛОГО БИЗНЕСА >>>
2.1. СОСТАВ КОНТРОЛИРУЮЩИХ ОРГАНОВ, ОБЪЕКТЫ И ЦЕЛЕВАЯ НАПРАВЛЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ >>>
2.1.1. Органы государственного контроля и надзора за деятельностью субъектов малого бизнеса >>>
2.1.2. Объекты и предметы государственного контроля деятельности субъектов малого бизнеса >>>
2.1.3. Целевая ориентация государственного контроля деятельности субъектов малого бизнеса >>>
2.2. НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ МАЛОГО БИЗНЕСА >>>
2.2.1. Основные нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность контролирующих органов >>>
2.2.2. Недостатки нормативно-правового обеспечения государственного контроля деятельности субъектов малого бизнеса >>>
2.2.3. Оценка предпринимателями и сотрудниками контролирующих органов нормативно-правовой базы контроля >>>
2.3. РЕСУРСНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РАБОТЫ КОНТРОЛИРУЮЩИХ ОРГАНОВ >>>
2.3.1. Обеспеченность контролирующих органов финансовыми ресурсами >>>
2.3.2. Обеспеченность контролирующих органов материально-техническими ресурсами >>>
2.3.3.Обеспеченность контролирующих органов кадрами >>>
2.3.4.Обеспеченность контролирующих органов информационными ресурсами >>>
3. АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ МАЛОГО И СРЕДНЕГО БИЗНЕСА >>>
3.1. ИНТЕНСИВНОСТЬ КОНТРОЛЯ >>>
3.1.1. Частота проверок >>>
3.1.2. Длительность проверок >>>
3.2. РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ КОНТРОЛЯ >>>
3.2.1. Оценка сотрудниками контролирующих органов и предпринимателями частоты выявления нарушений в работе малых предприятий >>>
3.2.2. Оценки устраняемости выявляемых в ходе проверок нарушений >>>
3.2.3. Изменения в числе нарушений на малых предприятиях по оценкам работников контролирующих органов >>>
3.2.4. Оценка сотрудниками контролирующих органов результативности своей работы >>>
3.2.5. Факторы, препятствующие эффективному контролю (по оценке работников контролирующих органов) >>>
3.3. ПРИЧИНЫ НАРУШЕНИЙ >>>
3.3.1. Мнения проверяющих о причинах нарушений на подконтрольных предприятиях >>>
3.3.2. Сознательное нарушение предпринимателями установленных норм и требований >>>
3.3.3 Информированность предпринимателей о требованиях к деятельности их предприятий >>>
3.3.4. Избыточность нормативных требований >>>
3.3.5. Недостаточная действенность санкций >>>
3.4. ВЗАИМООТНОШЕНИЯ МЕЖДУ ПРОВЕРЯЮЩИМИ И ПРОВЕРЯЕМЫМИ >>>
3.4.1. Частота конфликтов в ходе проведения проверок >>>
3.4.2. Причины конфликтов по оценке предпринимателей и проверяющих >>>
3.4.3. Способы поведения, предпочитаемые предпринимателями в конфликтных ситуациях >>>
3.5. НЕГАТИВНОЕ ВЛИЯНИЕ КОНТРОЛЯ НА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ МАЛЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ >>>
3.5.1. Общая оценка предпринимателями благоприятности условий для работы их предприятий и оценка контроля как фактора среды предпринимательской деятельности >>>
3.5.2. Основные следствия негативного влияния контроля >>>
3.6. ОБЩИЕ РЕЗУЛЬТАТЫ АНАЛИЗА >>>
4. РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ПОВЫШЕНИЮ ЭФФЕКТИВНОСТИ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ МАЛОГО И СРЕДНЕГО БИЗНЕСА >>>
4.1. ВОЗМОЖНЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ МАЛОГО И СРЕДНЕГО БИЗНЕСА И ИХ ОЦЕНКА ПРЕДПРИНИМАТЕЛЯМИ И СОТРУДНИКАМИ КОНТРОЛИРУЮЩИХ ОРГАНОВ >>>
4.1.1. Меры, предлагавшиеся для оценки >>>
4.1.2. Общее отношение к предлагаемым мерам >>>
4.1.3. Меры, пользующиеся наибольшей поддержкой у предпринимателей >>>
4.1.4. Предложения, которые поддержали более половины предпринимателей >>>
4.1.5. Предложения, получившие наименьшую поддержку предпринимателей >>>
4.1.6. Дополнительные предложения участников обсуждений >>>
4.2. ПРЕДЛАГАЕМЫЕ МЕРЫ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ МАЛОГО И СРЕДНЕГО БИЗНЕСА >>>
Приложение 1.
Перечень организаций, допущенных к осуществлению контрольных функций и осуществляющих плановые и другие виды проверок деятельности субъектов малого предпринимательства >>>
Приложение 2.
Краткая характеристика нормативно-правовой базы контроля в сфере малого бизнеса >>>
Приложение 3.
Перечень нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, направленных на преодоление административных барьеров при развитии предпринимательства >>>
Развитие малого и среднего бизнеса является одним из важнейших направлений выхода России из социально-экономического кризиса. Однако в настоящее время для этого не созданы достаточно благоприятные условия. Существуют многочисленные административные барьеры на пути создания и эффективного функционирования малых и средних предприятий. Чтобы эффективно устранять эти барьеры, нужно хорошо понимать порождающие их причины, а для этого, в свою очередь, требуются специальные исследования.
Настоящий аналитический доклад подготовлен по результатам проекта “Исследование состояния и разработка рекомендаций по повышению эффективности государственного контроля деятельности субъектов малого предпринимательства”, осуществленного в период с ноября 2000 г. по апрель 2001 г. Центром социальных и экономических исследований при финансовой поддержке Фонда “Евразия”.
Исследование было ориентировано на то, чтобы выявить наиболее значимые проблемы осуществления государственного контроля деятельности субъектов малого бизнеса, порождаемые недостатками в правовых, организационных, информационных и иных условиях его реализации и снижающие его эффективность, и разработать практические предложения по повышению эффективности государственного контроля в сфере предпринимательства.
Проект был реализован в двух регионах России – Томской и Новгородской областях. Из приведенных в аналитическом докладе данных видно, что даже в этих двух регионах, где поддержке малого и среднего бизнеса уделяется много внимания властями, многие оценки частных аспектов государственного контроля предпринимателями и сотрудниками контро-лирующих органов существенно отличаются друг от друга. Однако при различиях в деталях, есть нечто существенно общее для обоих регионов - низкая эффективность государственного контроля в сфере малого и среднего бизнеса и причины ее обусловливающие. Авторы доклада полагают, что содержащиеся в нем выводы отражают ситуацию во всех регионах России.
Научный руководитель исследования – докт. психол. наук, чл.-корр. РАО В.С.Лазарев.
Авторский коллектив – к.п.н. Т.П. Афанасьева, к.психол.н. И.А.Елисеева, к.п.н. Т.И. Пуденко
В проведении исследования и подготовке материалов принимали активное участие:
Л.С. Галькова - консультант Комитета по поддержке предпринимательства Администрации Томской области;
В.В. Богданов – генеральный директор Новгородского учебно-делового центра.
1.1. ПРЕДМЕТ И ЦЕЛИ ИССЛЕДОВАНИЯ
Действующая в России система государственного регулирования предпринимательской деятельности вызывает много нареканий не только со стороны предпринимателей, но и руководителей всех уровней, включая Президента РФ и Председателя федерального правительства. Среди множества недостатков этой системы в качестве одного из основных называют неэффективность реализации функции государственного контроля. Материалы исследований, проведенных Российской ассоциацией развития малого предпринимательства, Институтом стратегического анализа и развития предпринимательства, Международным консультативно-правовым центром по налогообложению, Ресурсным центром малого предпринимательства, свидетельствуют о многочисленных недостатках в реализации этой функции (большое число контролирующих организаций, высокая частота проверок, нечеткость и противоречивость нормативной правовой базы, произвол в отношении предпринимателей, мздоимство контролеров и др.).
Контроль сегодня занял “почетное” место среди административных барьеров на пути развития малого и среднего бизнеса в России. Поэтому необходимость совершенствования системы государственного контроля в сфере малого бизнеса сегодня достаточно очевидна.
Однако также очевидно, что разработка новой, более эффективной системы контроля за деятельностью малых и средних предприятий и принятие решений о ее применении, должны базироваться на серьезном обосновании, учитывающем интересы разных сторон. В предыдущих исследованиях контроль рассматривался преимущественно со стороны его влияния на малый бизнес: как один из административных барьеров. Эта точка зрения важна для создания более благоприятной среды малого предпринимательства, но недостаточна для разработки обоснованного комплекса мер по совершенствованию системы государственного контроля.
При планировании программы исследования ее разработчики исходили из того, что:
1. Контроль является необходимым компонентом системы государственного регулирования в сфере малого предпринимательства.
2. Контроль должен быть таким, чтобы обеспечивался баланс интересов малого бизнеса, потребителей и государства. Интересы малого бизнеса - только одна из сторон.
3. Контроль, не может быть оптимальным. Как часть системы поддержки и регулирования малого бизнеса, он не может не зависеть от состояния других частей, и его совершенствование должно осуществляться с учетом этого.
Цели проекта состояли в том, чтобы:
1. Выявить проблемы взаимодействия органов государственного контроля с субъектами малого бизнеса, порождаемые недостатками в правовых, организационных, информационных и других условиях этого взаимодействия.
2. Разработать практические предложения по повышению эффективности государственного контроля малого и среднего бизнеса.
В результате реализации проекта предполагалось ответить на следующие основные вопросы:
- В какой мере существующие условия взаимодействия органов государственного контроля с субъектами малого бизнеса благоприятны для нормальной деятельности последних?
- Какие из этих условий наиболее негативно сказываются на деятельности предприятий малого бизнеса и индивидуальных предпринимателей?
- В какой мере существующие условия позволяют органам государственного контроля обеспечить эффективную защиту интересов государства и потребителей при взаимодействии с субъектами малого бизнеса?
- Какие из этих условий наиболее негативно сказываются на эффективности защиты органами государственного контроля интересов государства и потребителей в сфере малого бизнеса?
- Какие органы государственного контроля в сфере малого бизнеса имеют наименее благоприятные условия для их эффективной деятельности?
- Что необходимо и реально сделать в среднесрочной перспективе для оптимизации взаимодействия органов государственного контроля и субъектов малого предпринимательства?
Достижение названных выше целей и решение задач проекта осуществлялось ходе выполнения следующих этапов работы:
1. Анализ действующей нормативно-правовой базы по вопросам контроля за предпринимательской деятельностью. Сбор и анализ научной и публицистической информации по теме исследования, а также по “смежной” тематике.
2. Разработка инструментария исследования - анкет, сценариев углубленного интервью; инструкций для интервьюеров; определение основных характеристик и состава выборки, способов обработки исходной информации.
3. Пилотаж анкет и сценариев интервью.
4. Доработка анкет и сценариев интервью по результатам пилотажа.
5. Тиражирование анкеты.
6. Рассылка анкет в регионы, подготовка интервьюеров.
7. Полевые работы - проведение анкетных опросов и углубленных интервью в регионах.
8. Ввод и первичная обработка данных анкетирования, расшифровка интервью.
9. Обработка и анализ данных опросов и интервью.
10. Выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию условий взаимодействия органов государственного контроля с субъектами малого предпринимательства.
11. Подготовка аналитического доклада по результатам выполнения проекта.
На первом этапе был составлен перечень государственных органов, призванных осуществлять контрольные функции в отношении субъектов малого бизнеса, а также проведен анализ нормативно-правовой базы контроля.
На втором этапе на основе информации, полученной на первом этапе были определен состав условий взаимодействия органов государственного контроля и субъектов малого бизнеса, влияющих на эффективность контроля и эффективность деятельности субъектов малого бизнеса, сформированы структура и состав вопросов анкет для предпринимателей и работников контролирующих органов, а также состав вопросов для углубленного интервью и сценарий его проведения.
Здесь же с помощью экспертных консультаций определялись основные значимые характеристики выборки в каждом из двух обследуемых регионов в том числе отраслевой состав малых и средних предприятий, профиль деятельности, размеры, состав включенных в опрос контролирующих органов, а также состав респондентов для проведения углубленного интервью.
На третьем и четвертом этапах с помощью пробного опроса выявлялись и заменялись “неработающие” или вызывающие наибольшие затруднения у респондентов вопросы.
На пятом и шестом этапах выполнялись технические работы и процедуры, связанные с тиражированием анкет их рассылкой в регионы, подготовкой интервьюеров.
На седьмом этапе были проведены анкетные опросы предпринимателей и сотрудников контролирующих органов, а также углубленные интервью с частью респондентов в двух регионах: в Новгородской и Томской областях.
Восьмой и девятый этапы были посвящены обработке исходных данных анкетных опросов и интервью.
На десятом этапе разрабатывались предложения по изменению существующих условий взаимодействия контролирующих органов и субъектов малого бизнеса и в ходе проведения круглых столов с предпринимателями и работниками контролирующих органов осуществлялась их экспертиза.
1.3. МЕТОДИКА ПРОВЕДЕНИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ
Основные исходные данные для анализа состояния системы государственного контроля малого и среднего бизнеса получались посредством проведения социологического опроса предпринимателей и сотрудников контролирующих органов, углубленного интервью с последними и проведения круглых столов.
Анкеты, посредством которых проводился опрос предпринимателей и проверяющих, представлены в Приложениях № 1 и № 2.
Анкета для предпринимателей содержит вопросы сгруппированные в следующие блоки:
1. Благоприятность условий для занятий предпринимательской деятельностью
2. Целевая направленность контроля
3. Нормативно-правовая база контроля
4. Информированность об установленных требованиях и правилах
5. Интенсивность и результативность проверок
6. Взаимоотношения с проверяющими
7. Влияние контроля на работу предприятия
8. Отношение к мерам по совершенствованию системы государственного контроля малого и среднего бизнеса
Анкета для сотрудников контролирующих органов включает следующие блоки:
1. Целевая направленность контроля
2. Результативность и действенность контроля
3. Интенсивность контроля и желаемые ее изменения
4. Возможности для эффективной реализации функций
5. Нормативно-правовая база контроля
6. Информированность проверяемых об установленных требованиях и правилах
7. Взаимоотношения с проверяемыми
8. Отношение к мерам по совершенствованию системы государственного контроля малого среднего бизнеса.
В ходе интервью выяснялось как обоснованы оценки проверяющих. Существуют ли аналитические материалы, на которые они могут опираться, или же оценки имеют другие основания.
На круглых столах предпринимателями и сотрудниками контролирующих органов обсуждались оценки мер по совершенствованию государственного контроля малого и среднего бизнеса, полученные в ходе опросов, и вырабатывались совместные оценки.
Опрос проводился в двух регионах - Новгородской и Томской областях.
В опросе приняли участие руководители 406 малых предприятий (206 из них находятся на территории Томской области и 200 – в Новгородской области) в возрасте от 19 до 65 лет, со стажем работы в бизнесе от 1 года до 40 лет. Больше всего среди руководителей малых предприятий лиц зрелого возраста с определенным опытом предпринимательской деятельности. Выявленная тенденция характерна для обоих регионов.
На рис.1.4.1. и рис.1.4.2. представлено распределение респондентов по возрастным группам, а также по категориям в зависимости от стажа предпринимательской деятельности.
73,6% из числа опрошенных руководителей малых предприятий составляют мужчины, 26,4% - женщины. Половой состав выборки, в основном, отражает реальное соотношение мужчин и женщин в генеральной совокупности.
По видам деятельности предприятия, участвовавшие в опросе, распределились следующим образом:
- Предприятия торговли и общественного питания – 28,6%;
- Предприятия промышленности - 14,8%;
- Строительные предприятия - 9,2%;
- Предприятия науки и научного обслуживания - 3,5%;
- Предприятия, оказывающие услуги населению - 16,5%;
-
Предприятия, оказывающие услуги предприятиям – 13,6%;
-
Транспортные предприятия - 5,4%;
-
Посреднические услуги - 4,5%;
-
Другие виды деятельности - 4,2%.
.gif)
Рис. 1.4.1. Распределение руководителей малых предприятий по возрастным группам.
.gif)
Рис.1.4.2. Распределение руководителей малых предприятий по группам по стажу предпринимательской деятельности.
Количество опрашиваемых руководителей малых предприятий по отраслям отражает сложившуюся структуру малого бизнеса в Томской и Новгородской областях.
В число предприятий, занимающихся “Другими видами деятельности”, попали те, кто осуществляет инновационный бизнес, оптовые поставки упаковки, операции на рынке ценных бумаг, лизинговые операции. Среди промышленных предприятий наиболее часто встречаются предприятия по производству продуктов питания, производству строительных материалов, деревообработке и изготовлению мебели. В группе предприятий, оказывающих услуги населению, превалируют фирмы, оказывающие бытовые услуги (ремонт бытовой техники, одежды, обуви, парикмахерские), а также риэлтерские услуги и страхование имущества. В группе предприятий, оказывающих услуги предприятиям, наиболее часто встречаются фирмы, занимающиеся консалтингом, рекламной деятельностью, обеспечивающие связь, а также занимающиеся страхованием.
Абсолютное большинство из малых предприятий, охваченных опросом, реализуют свою продукцию на местном рынке (53,2%), значительно меньшее число предприятий (24,0%) выходят на региональный рынок, на российском рынке представлена продукция 15,2% предприятий; 4,3% предприятий реализуют продукцию на рынке стран СНГ, продукция только 3,1% предприятий имеет доступ на международный рынок.
Финансовое положение большинства малых предприятий из числа опрошенных сами руководители оценивают как среднее. Только 17,5% руководителей отметили, что их предприятие прибыльное. 73,8% руководителей посчитали, что их предприятие “не очень прибыльное” и 4,7% опрошенных указали, что их предприятие убыточное. На рис.1.4.3. представлено распределение ответов опрошенных руководителей на вопрос о финансовом положении предприятия в различных регионах.
Среди прибыльных предприятий чаще всего оказываются предприятия торговли и общественного питания, промышленные предприятия, а также предприятия, оказывающие услуги предприятиям или населению. В группе убыточных предприятий лидирующее место занимают также предприятия торговли и общественного питания и строительные предприятия, причем в Томской области эта тенденция выражена более явно, чем в Новгородской.
Большинство предприятий выпускает продукцию или оказывает услуги, которые обладают определенной конкурентоспособностью на своем рынке. 27,3% опрошенных руководителей оценили конкурентоспособность продукции своего предприятия как “высокая”, 58,3% - как “средняя”, только 10,9% руководителей признали конкурентоспособность низкой, 3,5% руководителей затруднились оценить конкурентоспособность. На рис.1.4.4. представлено распределение оценок конкурентоспособности продукции малых предприятий, данных их руководителями, в зависимости от региона.
.gif)
Рис. 1.4.3. Распределение оценок руководителей малых предприятий финансового положения собственных предприятий в Томской и Новгородской областях.
Наиболее конкурентоспособными ощущают себя предприятия торговли и общественного питания в обоих регионах, а также промышленные предприятия Томской области и фирмы, оказывающие услуги предприятиям в Новгородской области. Наименее конкурентоспособными чувствуют себя половина строительных предприятий Томской области и около трети транспортных предприятий Новгородской области.
В целом положение большинства малых предприятий можно квалифицировать как стабильное. Об этом свидетельствуют ответы опрошенных руководителей о произошедших за последние 3 года изменениях в их деятельности.
44,4% руководителей указали на то, что за последние 3 года их предприятия увеличили число видов деятельности; 35,7% - отметили, что изменений числа видов деятельности не произошло; 15,9% опрошенных заявили о сокращении видов деятельности. На рис.1.4.5. представлено распределение ответов респондентов об изменениях в видах деятельности предприятий в различных регионах.
.gif)
Рис. 1.4.4. Распределение ответов опрошенных руководителей малых предприятий на вопрос: “Как Вы оцениваете Ваше предприятие с точки зрения конкурентоспособности его основной продукции?” в зависимости от региона.
Увеличение числа видов деятельности за последние 3 года наблюдается у большинства предприятий, оказывающих услуги населению или предприятиям, а также у транспортных предприятий в обоих регионах. Кроме того, в Томской области диверсифицировали свою деятельность большинство промышленных малых предприятий, а также предприятий торговли и общественного питания. Сокращение видов деятельности чаще всего наблюдается на предприятиях торговли и общественного питания в обоих регионах, а также на строительных предприятиях Томской области.
Достаточно оптимистичны оценки руководителей малых предприятий динамики объема выпуска продукции за последние 3 года. 17,6% респондентов отметили, что объем выпускаемой продукции значительно вырос, 31,8% руководителей посчитали, что в основном вырос, 23,8% опрошенных указали, что объем выпуска продукции остался практически стабильным, 16,9% - что объем продукции упал, 4,7% - значительно упал и 5,2% предпринимателей затруднились с оценкой изменений в объеме продукции. На рис. 1.4.6. представлено распределение оценок, данных предпринимателями, изменениям в объеме выпуска продукции отдельно для каждого из регионов.
.gif)
Рис.1.4.5. Распределение ответов руководителей малых предприятий на вопрос: “Произошли ли изменения в видах деятельности Вашей фирмы за последние 3 года?” в зависимости от региона.
Увеличение объема выпускаемой продукции наблюдается на малых предприятиях практически всех отраслей за исключением транспорта в Новгородской области, в то время как в Томской области на большинстве строительных малых предприятий и посреднических фирм отмечается снижение объема выпускаемой продукции.
.gif)
Рис.1.4.6. Распределение ответов предпринимателей на вопрос: “Изменился ли объем выпуска продукции (оказания услуг) за последние 3 года?” в зависимости от региона.
Почти половина (47,3%) опрошенных руководителей малых предприятий нацелены на обеспечение динамичного развития своих фирм. 38,9% предпринимателей озабочены тем, чтобы стабилизировать положение предприятия с созданием условий для его дальнейшего развития. Только 12,8% респондентов стремятся обеспечить выживание предприятия. На рис.1.4.7. представлено распределение ответов предпринимателей об основных целях, которые они ставят перед предприятием, в зависимости от региона.
Большинство руководителей малых предприятий Новгородской области нацелены на обеспечение динамичного развития своих фирм, что практически не зависит от их видов их деятельности, за исключением транспорта и посреднических услуг, где большинство предпринимателей озабочены стабилизацией положения. В Томской области большинство руководителей строительных, научных, транспортных и посреднических фирм стремятся обеспечить стабилизацию положения предприятия, в то время как большинство предпринимателей из других отраслей нацелены на обеспечение динамичного развития бизнеса.
.gif)
Рис.1.4.7. Распределение ответов руководителей малых предприятий на вопрос: “Какую основную цель Вы ставите перед собой в настоящее время как руководитель предприятия?” В зависимости от региона.
В опросе приняли участие 47 сотрудников органов контроля деятельности малых предприятий (23 эксперта из г. Великий Новгород и 24 эксперта из г. Томска). В числе экспертов были представители следующих служб:
- Налоговой инспекции;
- Налоговой полиции;
- Фонда социального страхования;
- Фонда медицинского страхования;
- Государственного фонда занятости;
- Таможенных органов;
- Противопожарной службы;
- Санитарно-эпидемслужбы;
- Государственной инспекции цен;
- Инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей;
- Транспортной инспекции;
- Госгортехнадзора;
- Госнадзора за связью;
- Госэнергонадзора;
- Управления внутренних дел;
- Архитектурно-строительного надзора;
- Комитета по социальным и трудовым отношениям;
- Ветеринарного надзора;
- Карантинной службы;
- Комитета по стандартизации и метрологии;
- Комитета по земельной политике;
- Контрольно-ревизионного управления.
Большинство опрошенных обладают опытом в работе по контролю деятельности малых предприятий. На рис.1.4.8. представлено распределение опрошенных по общему стажу деятельности проверяющих.
.gif)
Рис.1.4.8 Распределение опрошенных сотрудников органов контроля по категориям в зависимости от стажа работы в области контроля предприятий малого бизнеса.
Кроме того абсолютное большинство сотрудников контролирующих органов, участвовавшие в опросе, обладают достаточным опытом работы в нынешней должности, что позволяет им выступать в роли экспертов по вопросам контроля деятельности малых предприятий. На рис.1.4.9 представлено распределение работников органов контроля по категориям в зависимости от стажа в нынешней должности.
.gif)
Рис.1.4.9. Распределение опрошенных сотрудников органов контроля по категориям в зависимости от стажа работы в нынешней должности.
.gif)
Рис.1.4.10. Распределение ответов сотрудников органов контроля на вопрос о степени удовлетворенности результатами своей работы.
Практически все опрошенные сотрудники контролирующих органов испытывают некоторое или вполне определенное недовольство своей работой за исключением 11% контролеров из г. Томска, которые выразили полную удовлетворенность результатами своего труда. На рис.1.4.10 представлено распределение ответов респондентов на вопрос о степени удовлетворенности результатами своей работы.
2. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ МАЛОГО БИЗНЕСА2.1. СОСТАВ КОНТРОЛИРУЮЩИХ ОРГАНОВ, ОБЪЕКТЫ И ЦЕЛЕВАЯ НАПРАВЛЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ
2.1.1. Органы государственного контроля и надзора за деятельностью субъектов малого бизнеса
Государственный контроль, являясь одним из важнейших инструментов регулирования хозяйственной деятельности, в том числе, субъектов малого предпринимательства, не сформировался пока в виде целостной системы.
Известно, что предпринимательство находится под жестким прессом бюрократического аппарата. По имеющимся оценкам, сейчас действуют более 50 органов федеральной, региональной и местной власти, контролирующих предпринимательство, в том числе, и малое. Причем в различных регионах их состав и общее количество неодинаково (Приложение 1).
В соответствии с действующим законодательством полномочиями по государственному контролю и инспектированию деятельности хозяйствующих субъектов наделено большое число организаций. К ним относятся:
- Налоговые органы;
- Таможенные органы;
- Министерство природных ресурсов Российской Федерации;
- Министерство внутренних дел Российской Федерации;
- Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства;
- Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации;
- Государственный комитет Российской Федерации по стандартизации и метрологии;
- Государственная противопожарная служба;
- Государственная санитарно-эпидемиологическая служба;
- Государственный энергетический надзор;
- Государственный ветеринарный надзор;
- Государственный архитектурно-строительный надзор;
- Государственная инспекция по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей;
- Российская транспортная инспекция;
- Государственная инспекция труда;
- Органы государственных внебюджетных фондов;
- Пенсионный фонд;
- Фонд социального страхования;
- Фонд обязательного медицинского страхования;
- Государственный фонд занятости;
- Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Кроме того, полномочиями по государственному контролю и инспектированию деятельности хозяйствующих субъектов наделены такие государственные органы, как:
- Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг;
- Федеральное казначейство Российской Федерации;
- Центральный банк Российской Федерации;
- Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности;
- Федеральный горный и промышленный надзор;
- Контрольно-ревизионное управление Минфина России.
- продукцию, в том числе подлежащую обязательной сертификации, импортную продукцию;
- услуги населению, работы, в том числе подлежащие обязательной сертификации;
- техническую документацию на продукцию;
- работы по обязательной сертификации изготовителей (продавцов, исполнителей), испытательных лабораторий (центров), органов по сертификации.
Органы государственного контроля и инспектирования хозяйственной деятельности в различных регионах различаются между собой по конкретному составу и наименованиям. В целях упорядочения работы контрольных и регулирующих органов во многих субъектах Российской Федерации перечень организаций, осуществляющих контрольные функции и проводящих проверки деятельности субъектов малого предпринимательства, утвержден специальными правовыми нормативными актами (Приложение 1).
2.1.2. Объекты и предметы государственного контроля деятельности субъектов малого бизнеса
Для подавляющего большинства контролирующих органов в качестве объектов контроля выступают все хозяйствующие субъекты независимо от организационно-правовой формы и вида деятельности. Исключение составляют ряд органов, непосредственно связанных с каким-либо конкретным видом деятельности, такие, например, как государственная инспекция по торговле, российская транспортная инспекция, государственный архитектурно-строительный надзор, государственный ветеринарный надзор.
Малые предприятия выступают в качестве объектов контроля для вышеперечисленных органов наряду со всеми другими хозяйствующими субъектами без учета специфики малого бизнеса.
Предметом государственного контроля деятельности малых предприятий является соблюдение норм, установленных различными федеральными и региональными органами власти и управления для процессов производства и реализации продукции и услуг.
Нормативными правовыми актами фиксируются все права, которыми наделяются те или иные органы при осуществлении ими контрольных функций и конкретизируется объект контроля.
Так, например, при проведении плановых проверок государственной противопожарной службой, поскольку они распространяются на все хозяйствующие субъекты, полностью проверяется исполнение законодательства, нормативно-правовых актов и требований нормативных документов по пожарной безопасности. Это закреплено в Федеральном законе “О пожарной безопасности” и в Правилах противопожарной безопасности в Российской Федерации, утвержденных приказом МВД России.
Государственные органы по стандартизации, метрологии и сертификации по Законам Российской Федерации "О стандартизации","О сертификации продукции и услуг", "Об обеспечении единства измерений","О защите прав потребителей" имеют право контролировать:
Государственный санитарно-эпидемиологический надзор проверяет соблюдение индивидуальными предпринимателями, лицами, осуществляющими управленческие функции в коммерческих или иных организациях, и должностными лицами санитарного законодательства и выполнение на всех объектах санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий.
Перечень конкретных норм и правил, которые должны выполняться и которые контролируются, разрабатываются каждым ведомством и существуют в виде ведомственных нормативных документов (“Санитарные правила и нормы”, “Строительные нормы и правила”, “Правила противопожарной безопасности” и т.д.). Хозяйствующие субъекты обязаны знать эти правила и нормы и обеспечивать их выполнение, в то время, как сами ведомства не обязаны вести информационную и разъяснительную работу. Учитывая значительное число контролирующих органов, можно предположить, что для работы по выявлению всех нормативных требований и обеспечению их исполнения, требуется значительные трудозатраты, а также существенные материальные и финансовые ресурсы, что обычно не под силу большинству субъектов малого бизнеса.
2.1.3. Целевая ориентация государственного контроля деятельности субъектов малого бизнеса
Общее состояние контроля деятельности субъектов малого бизнеса и его действенность существенным образом зависит не только от того, насколько четко определено кто именно и что контролирует, но и от того, с какой целью проводятся проверки хозяйствующих субъектов.
В ходе исследования ставилась задача выявить, как видят цели контроля сотрудники контролирующих органов и предприниматели. Респондентам было предложено ответить на вопросы о том, на что, по их мнению, должна быть направлена деятельность контролирующих органов и на что она направлена фактически. Из полученных ответов прежде всего видно, что “желаемая” ориентация и фактическая существенно различаются.
Более половины респондентов-“контролеров” (54,3%) отметили, что их деятельность должна быть направлена прежде всего на профилактику нарушений. Вторым по популярности (у 30,4% всех респондентов этой группы) стал ответ – на “выявление нарушений и применение санкций”. Лишь 13% респондентов этой группы считают, что основным направлением должно быть прежде всего само выявление нарушений. В ходе углубленных интервью респонденты отмечали, что профилактика нарушений более эффективна, чем наказания.
В то же время, фактическая направленность деятельности контролирующих органов, как по оценкам самими их сотрудников, так и по оценкам предпринимателей, иная.
Существенно больше половины всех опрошенных “контролеров” (66,7%) считают, что “выявление нарушений” - это и есть фактическая целевая ориентация в работе их ведомств. (см. Рис. 2.1.1).
При этом есть значительные региональные различия во мнениях этой группы респондентов относительно направленности деятельности органов контроля. Некоторые респонденты этой группы дали собственные формулировки целей деятельности своих организаций, как, например: “пополнение премиального фонда и повышение зарплаты в контролирующих органах” , “формальное взимание штрафов”.
.gif)
Рис. 2.1.1. Распределение ответов сотрудников органов контроля на вопрос: “На что, по Вашему мнению, в настоящее время в первую очередь направлена деятельность государственных органов, контролирующих малые предприятия?”.
.gif)
Рис. 2.1.2. Распределение ответов предпринимателей на вопрос: “На что, по Вашему мнению, в настоящее время в первую очередь направлена деятельность государственных органов, контролирующих малые предприятия?”
Мнения опрошенных предпринимателей относительно фактической целевой ориентации органов государственного контроля распределились по иному. Подавляющее большинство респондентов этой группы связывают цели проводимого контроля именно с применением различных наказаний (см. Рис.2.1.2).
Вариант ответа “выявление нарушений и наложении санкций” выбрали 81,4% всех опрошенных предпринимателей. Характерно, что мнение предпринимателей на редкость единодушно, в их оценках не выявились заметные отраслевые или региональные различия. Даже их собственные формулировки фактических целей контроля звучали очень похоже: “собрать больше штрафов”, “заработать – это главное”, “обобрать до нитки”, “получение денег”, “личные цели”, “показать свою значимость, необходимость” и т.д.
Интересен тот факт, что мнения предпринимателей о фактической направленности контроля малого бизнеса в обоих регионах практически совпали, в то время, как мнения сотрудников контролирующих органов в двух обследованных регионах различаются. Это, скорее всего, является отражением некоего начавшегося движения к совершенствованию государственного контроля, в том числе и к его “идеальной” целевой направленности, которое в разных регионах находится на разной стадии. В Томском регионе усилия власти по снятию административных барьеров, по созданию более благоприятных условий для малого бизнеса более существенны и целенаправленны. Это создает у сотрудников контролирующих органов иллюзию реальных изменений. В то же время, ощутимых результатов этих действий, заметных для предпринимателей, пока нет, что и подтверждается ответами респондентов-предпринимателей, которые более адекватно видят (или выражают) явно превалирующий пока финансовый интерес контролирующих инстанций.
Такая чисто коммерческая ориентация органов контроля и надзора объясняется, как правило, низкой заработной платой, которую получают их сотрудники, и отсутствием финансовой поддержки со стороны местных органов власти. Так, представитель Комитета по поддержке предпринимательства Администрации Томской области в интервью пояснил эту ситуацию следующим образом: “Мы имеем 38 контролирующих органов на территории области, которые достаточно длительное время находятся в поле зрения комиссии, ...и каждая из них взимает плату. ... у нас есть пример той же Госторгинспекции, которая, занимаясь профилактикой нарушений, помогает, подсказывает, ... у нее существует система, порядок проверок. Она не ставит для себя цель сорвать эти 200-300 МРОТ, в отличие от других контролирующих органов”. Этот респондент считает, что все контролирующие органы в идеале должны получать деньги из бюджета. “Пример – г. Северск, где милиции из муниципального бюджета доплачивают, и там работа милиции явно в лучшую сторону отличается от своих коллег там, где ее держат на мизерной зарплате”. Представитель же упомянутой Госторгинспекции фактически подверждает эту точку зрения: “...у нас чуть ли не соревнования между структурами устраивают – кто больше штрафов навыписывает, и в зависимости от этого оценивают качество работы, полезность данной структуры!. И зарплату ставят в зависимость от количества выписанных штрафов”.
Другая сторона подобной “коммерческой” ориентации – это решение ведомственных финансовых проблем. Материалы комиссии по устранению административных барьеров Томской области показывают, что федеральные государственные органы в лице своих местных отделений фактически ведут хозяйственную деятельность на территории области. Это происходит в виде взимания платы за выполнение некоторых из их функциональных обязанностей с перечислением определенной доли “заработанных” средств в центральные учреждения, Министерства и ведомства.
Не отстают от ведомств и местные органы власти, которые стремятся использовать любые возможности “потрясти” предпринимателей, открывающиеся для них благодаря несовершенству законодательства. Не останавливает их даже явная нелепость некоторых подзаконных нормативных актов и актов органов местного самоуправления, как, например, в случае введения (на основе Постановления Правительства РФ от 06.08.98 “Об утверждении правил оказания платных услуг”) обязательных платных ветеринарных документов для получения права торговли на сезонных рынках продукцией растительного происхождения.
Федеральный уровень создает, со своей стороны, законодательную основу для всех этих поборов. Так, например, вступлением в законную силу Федерального Закона “О качестве и безопасности пищевых продуктов” от 02.01.2000 фактически аннулируется (п.7 ст.12 № 29-ФЗ) норма Федерального Закона “О сертификации продукции и услуг” от 31.07.98 ФЗ-154 о равенстве сертификата и декларации о соответствии ГОСТу. Теперь производитель (исполнитель) вынужден отказаться от предоставленного ему права удостоверять выпускаемую продукцию декларацией о соответствии ГОСТ и пользоваться платной процедурой сертификации.
2.2. НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ МАЛОГО БИЗНЕСА
2.2.1. Основные нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность контролирующих органов
Очень многие из тех, кто имеет отношение к предпринимательству, в том числе и исследователи проблем малого бизнеса, признают, что в настоящее время взаимоотношения государства и бизнеса строятся вне какой-либо продуманной и обоснованной системы норм, правил и процедур. Действует сложный конгломерат нормативных установлений и институтов, в котором перемешаны остатки традиционных советских форм с элементами новых рыночных отношений. Избыточное бюрократическое регулирование одних сторон хозяйственной жизни происходит при практически полном отсутствии влияния государства в других сферах, где этот контроль действительно необходим.
Государственный контроль и инспектирование деятельности хозяйствующих субъектов, включая субъекты малого предпринимательства, регулируются сейчас следующими основными нормативными правовыми актами:
- Гражданский кодекс Российской Федерации;
- Кодекс РСФСР об административных правонарушениях;
- Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации;
- Уголовный кодекс Российской Федерации;
- Налоговый кодекс Российской Федерации;
- Таможенный кодекс Российской Федерации;
- Закон Российской Федерации от 18.04.91 №1026-1 “О милиции” (в редакции законов Российской Федерации от 18.02.93 №4510-1; от 01.07.93 № 5304-1, Федеральных законов от 15.06.96 №73-ФЗ; от 31.03.99 № 68-ФЗ, от 06.12.99 № 209-ФЗ);
- Закон Российской Федерации от 21.03.91 № 943-1 “О налоговых органах Российской Федерации” (в редакции законов Российской Федерации от 24.06.92 № 3119-1; от 02.07.92 № 3181-1; от 25.02.93 № 4549-1; Федеральных законов от 13.06.96 № 67-ФЗ; 16.11.97 № 144-ФЗ; от 08.07.99 № 151-ФЗ);
- Закон Российской Федерации от 24.06.93 № 5238-1 “О федеральных органах налоговой полиции”;
- Федеральный закон от 12.08.95 № 144-ФЗ “Об оперативно-розыскной деятельности” (в редакции Федеральных законов от 18.07.97 №101-ФЗ; от 21.07.98 №117-ФЗ; от 05.01.99 №6-ФЗ; от 30.12.99 №225-ФЗ);
- Федеральный закон от 21.12.94 № 69-ФЗ “О пожарной безопасности” (в редакции от 24.01.98);
- Закон Российской Федерации от 07.02.92 №2300-1 “О защите прав потребителей” (в редакции Федерального закона от 09.01.96 №2-ФЗ);
- Федеральный закон от 30.03.99 №52-ФЗ “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения”;
- Закон Российской Федерации от 04.05.93 №4979-1 “О ветеринарии”;
- Федеральный закон от 22.11.95 №17-ФЗ “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции”;
- Федеральный закон от 08.08.99 №143-ФЗ “Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции”;
- Закон Российской Федерации от 10.06.93 №5151-1 “О сертификации продукции и услуг” (в редакции Федерального закона от 27.12.95 № 211-ФЗ);
- Закон Российской Федерации от 19.04.91 №1032-1 “О занятости населения в Российской Федерации”;
- Закон Российской Федерации от 18.06.93 №5215-1 “О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением”;
- Федеральный Закон от 17.07.99 № 181-ФЗ “Об основах охраны труда в Российской Федерации”;
- Закон Российской Федерации “О качестве и безопасности пищевых продуктов”;
- Закон РСФСР от 19.12.91 №2060-1 “Об охране окружающей природной среды”;
- Закон Российской Федерации от 10.06.93 №5154-1 “О стандартизации” (в редакции Федерального закона от 27.12.95 №211-ФЗ);
- Федеральный закон от 17.11.95 № 169-ФЗ “Об архитектурной деятельности в Российской Федерации”;
- Закон Российской Федерации от 27.04.93 №4871-1 “Об обеспечении единства измерений”;
- Закон Российской Федерации от 28.06.91 №1499-1 “О медицинском страховании граждан в Российской Федерации”;
- Закон Российской Федерации от 21.05.93 “О таможенном тарифе”;
- Федеральный закон от 13.10.95 №157-ФЗ “О государственном регулировании внешнеторговой деятельности”;
- Закон Российской Федерации от 09.10.92 № 3615-1 “О валютном регулировании и валютном контроле”;
- Указ Президента Российской Федерации от 25.09.99 № 1272 “Вопросы Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации”;
- Указ Президента Российской Федерации от 07.08.92 №822 “О Фонде социального страхования Российской Федерации”;
- Указ Президента Российской Федерации от 28.09.93 от №1503 “Об управлении государственным социальным страхованием в Российской Федерации”;
- Указ Президента Российской Федерации от 04.05.94 № 850 “О государственном надзоре и контроле за соблюдением законодательства Российской Федерации о труде и охране труда”;
- Указ Президента Российской Федерации от 20.07.94 № 1504 утвердил Положение о Федеральной инспекции труда при Министерстве труда Российской Федерации;
- Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 №2122-1 “Вопросы Пенсионного фонда Российской Федерации”;
- Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 24.02.93 №4543-1, утвердившее Положение о Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, Положение о Территориальном фонде обязательного медицинского страхования, Положение о порядке уплаты страховых взносов в Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования”;
- Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 08.06.93 №5132-1 “Об утверждении Положения о Государственном фонде занятости населения Российской Федерации”;
- Постановление Совета Министров Российской Федерации от 23.08.93 №849 утвердило Положение о Государственной противопожарной службе МВД России;
- Постановление Правительства Российской Федерации от 19.07.94 №706 “Об утверждении Положения о Государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации”;
- Постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.98 №680 утвердило Положение о Государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации”;
- Постановление Правительства Российской Федерации от 26.10.93 №1094 “Вопросы Фонда социального страхования Российской Федерации”;
- Постановление Правительства Российской Федерации от 12.02.94 №101 “О Фонде социального страхования Российской Федерации”;
- Постановление Правительства Российской Федерации от 19.08.96 №987 утвердило Правила продажи алкогольной продукции (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 13.10.99 №1150);
- Постановление Правительства Российской Федерации от 21.07.97 №918 утвердило Правила продажи товаров по образцам (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 02.10.99 №1104);
- Постановление Правительства Российской Федерации “О государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей министерства торговли Российской Федерации” (№ 501 от 27.05.93);
- Постановление Правительства Российской Федерации от 19.01.98 №55 “Об утверждении правил продажи отдельных видов товаров …”;
- Постановление Правительства Российской Федерации от 27.07.93 №729 “Об утверждении Положения о порядке наложения штрафов за правонарушения в области строительства” (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 19.06.94 №726);
- Постановление Правительства Российской Федерации от 07.03.95 №239 “О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов) (в редакции Закона Российской Федерации от 28.12.98);
- Постановление Правительства Российской Федерации от 12.08.98 №938 “О государственном энергетическом надзоре”;
- Постановление Правительства Российской Федерации от 13.08.96 № 961 “О внесении изменений и дополнений в положения о государственном энергетическом надзоре в Российской Федерации”;
- Постановление Правительства Российской Федерации от 26.09.95 № 965 “Об утверждении Положения о лицензировании в энергетике”;
- Постановление Правительства РСФСР от 26.11.91 №20 утвердило Положение о Российской транспортной инспекции;
- Постановление Правительства Российской Федерации от 26.02.92 №118 “Об утверждении Положения о лицензировании перевозочной, транспортно-экспедиционной и другой деятельности, связанной с осуществлением транспортного процесса, ремонтом и техническим обслуживанием транспортных средств на автомобильном транспорте в Российской Федерации”;
- Постановление Правительства Российской Федерации от 09.09.99 №1035 “О государственном надзоре и контроле за соблюдением законодательства Российской Федерации о труде и охране труда”;
- Постановление Правительства Российской Федерации от 15.11.93 №1157 утвердило Положение о Федеральной службе России по валютному и экспортному контролю”;
В развитие действующих нормативных правовых актов (законов, постановлений, указов), органы исполнительной власти для осуществления контрольно-проверочных функций принимают ведомственные нормативные акты. К ним относятся:
- Постановление Госстандарта России от 08.02.94 №8 “Порядок осуществления Государственного метрологического надзора за количеством фасованных товаров в упаковке любого вида при их расфасовке и продаже”;
- Постановление Госстандарта России от 21.09.94 № 15 “Порядок проведения сертификации продукции в Российской Федерации”;
- Постановление Госстандарта России от 02.09.97 №293 “О принятии и введении в действие правил по стандартизации”;
- Постановление Госстандарта России от 23.02.98 №5 “О номенклатуре продукции и услуг (работ), подлежащих обязательной сертификации”;
- Постановление Госстандарта России от 17.03.98 № 11 “Положения о системе сертификации ГОСТ Р”;
- Постановление Госкомсанэпиднадзора России от 30.12.94 №14 “Санитарные правила для предприятий продовольственной торговли”;
- Приказ МНС России от 08.10.99 № АП-3-16/318 “Об утверждении порядка назначения выездных налоговых проверок”;
- Приказ МВД России от 14.12.93 № 536 “Правила пожарной безопасности в Российской Федерации” (в редакции от 10.12.97);
- Порядок применения экономических санкций за нарушение государственной дисциплины цен, утвержденный 01.12.92 совместным решением Минфина России № 112, Госналогслужбы России № ВЗ-6-05/410, Госкомцена России № 01-17/030-23;
- Приказ Минтранса России от 26.04.93 № 28 “Инструкция по организации в органах Российской транспортной инспекции производства по делам об административных правонарушениях”.
Краткая характеристика нормативных документов по порядку проведения контроля и сути наиболее важных регламентирующих норм, используемых основными контролирующими органами, приведена в Приложении 2.
Кроме федеральных нормативных правовых актов, порядок проведения контроля деятельности хозяйствующих субъектов регулируется на уровне местного законодательства. Как отметил в интервью руководитель одного из контролирующих органов, ими используются много местных законов, которые “разработаны на основе федеральных. Эти федеральные документы разработаны для всей России, она большая, а мы разрабатываем местные, которые привязаны к местным условиям.”
Краткий перечень нормативно-правовых актов, разработанных субъектами Российской Федерации с целью преодоления административных барьеров, в том числе и в сфере контроля, представлен в Приложении 3.
2.2.2. Недостатки нормативно-правового обеспечения государственного контроля деятельности субъектов малого бизнеса
Одной из самых общих, по сути, базовых проблем, является то, что в России фактически отсутствует самостоятельня законодательная и нормативная база, определяющая специфические условия деятельности субъектов малого предпринимательства и их отношения с органами власти и другими хозяйствующими субъектами вообще и в сфере государственного контроля деятельности малого бизнеса, в частности. Фактически крупные и малые предприятия несут разную ответственность за нарушения, поскольку отсутствует дифференцирование размеров штрафов в сторону их уменьшения для последних, а удельный вес издержек от штрафных санкций для малых предприятий несоизмеримо выше, чем для крупных. Так, например, В соответствии с Федеральным Законом “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения” нижняя граница размеров штрафов составляет 200 МРОТ. В то же время, большая часть розничной торговли представлена предприятиями с небольшим оборотом собственных средств (киоски, прилавки на арендуемых торговых площадях и т.д.) и уплата ими даже минимального штрафа в таких размерах приводит часто к закрытию наказанного предприятия.
Очень важно, что регулирование предпринимательской деятельности продолжает традиции социалистических времен и строится на основе предварительного контроля (проверка законности создания юридического лица до его регистрации, лицензирование будущей деятельности предприятия, сертификация еще не выпущенных на рынок товаров). Однако, предварительный контроль по своей сути неэффективен, поскольку ориентирован не на контроль деятельности или качества ее результатов, а на контроль за правильностью оформления документации. Сама природа предварительного контроля не позволяет использовать его как универсальный инструмент государственного регулирования. Он должен быть сохранен в тех случаях, когда применение иных механизмов обеспечения безопасности технологических процессов или продукции не гарантирует достижения должного уровня защиты общественных интересов.
В сложившейся ситуации, в целях обеспечения защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательства в целом, и субъектов малого предпринимательства в частности, Президентом Российской Федерации подписан Указ от 29.06.98 № 730 “О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства".
Постановлением Правительства Российской Федерации от 3.07.98 №697 утверждена Федеральная программа государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 1998-1999 годы, в которой одной из задач являлось преодоление административных барьеров при развитии предпринимательства, в том числе упорядочение деятельности контролирующих органов.
Вместе с тем, на федеральном уровне положения Указа Президента России и Федеральной программы так и не были в достаточсной мере развиты.
Планом действий Правительства Российской Федерации, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 июля 2000 г. N 1072-р, предусмотрена разработка первой части единого пакета законопроектов, направленного на дерегулирование предпринимательской деятельности и обеспечивающего решение следующих проблем:
- ограничение полномочий и пересмотр функций государственных органов по осуществлению контрольных мероприятий при производстве и реализации товаров и оказании услуг, и применению мер административного воздействия;
- переход к уведомительному принципу регистрации юридических лиц “в одном окне” с одновременным установлением правил надзора и введением ответственности учредителей за соответствие заявленных сведений их фактическому состоянию;
- упорядочение и упрощение единого порядка лицензирования на территории Российской Федерации, определение единого предельного перечня лицензируемых видов деятельности и сокращение числа лицензируемых видов деятельности, осуществление единой государственной политики в сфере лицензирования на территории Российской Федерации.
- полномочия органов государственной власти, осуществляющих контрольные и надзорные функции, зачастую пересекаются и дублируются;
- органы государственной власти и управления, осуществляющие контрольные и надзорные функции, как правило, не взаимодействуют между собой, предоставленная им степень автономности режима их функционирования неоправданно высока;
- процедуры проверки остаются неурегулированными;
- права проверяемых законодательно не обеспечены;
- нормативно заложена избыточность контрольных функций;
- уполномоченные органы проводят проверки, осмотры и другие обязательные процедуры на платной для предпринимателей основе;
- отсутствует единый механизм ответственности контролирующих инстанций и должностных лиц за нарушения, допущенные при осуществлении ими контрольных функций, повлекшие потери для деятельности малых предприятий;
- отсутствует механизм дерегуляции, то есть отмены ведомственных и местных актов, препятствующих развитию малого предпринимательства и нарушающих положения существующих законов.
В настоящее время Правительством Российской Федерации подготовлен, в частности, проект закона “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) при производстве товаров, работ, услуг и их реализации". В Постановлении Правительства РФ “Об ограничении полномочий и пересмотре функций федеральных органов исполнительной власти по осуществлению контрольных мероприятий при производстве товаров, работ и услуг и их реализации” предусмотрен ряд конкретных мер по разрешению некоторых из перечисленных выше проблем.
Одновременно в инициативном порядке была начата разработка законопроектов, не предусмотренных Планом действий, но необходимых для обеспечения комплексного подхода к решению проблемы совершенствования системы регулирования рыночных отношений. Речь идет о создании правовой основы механизмов неадминистративного (рыночного) контроля на основе гражданско-правовых институтов. Это, в частности, законопроекты "О стандартизации и подтверждении соответствия"; "Об организациях саморегулирования", "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О защите прав потребителей", "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации". Они направлены на решение следующих проблем:
- повышение безопасности продукции средствами стандартизации;
- создание правовых основ саморегулирования бизнеса для обеспечения функционирования механизмов взаимного контроля профессиональными участниками рынков;
- совершенствование правовых способов защиты прав потребителей;
- усиление уголовной и административной ответственности в случае нанесения существенного вреда правам и законным интересам граждан и организаций в процессе осуществления предпринимательской деятельности.
В то же время в целях реализации положений Указа Президента России и Федеральной программы субъекты Российской Федерации самостоятельно начали разработку механизма преодоления административных барьеров и в определенном смысле опередили федеральный уровень.
В правовом отношении содержание механизма государственного контроля на региональном уровне урегулировано принятыми нормативными правовыми актами, содержащими меры по устранению административных барьеров и упорядочению проведения контролирующими органами проверок деятельности субъектов малого предпринимательства (Приложение 3).
Разрабатывая механизм преодоления административных барьеров основные усилия субъектов Российской Федерации направлены, в том числе, и на упорядочение организации и проведения контролирующими органами проверок деятельности субъектов малого предпринимательства путем создания комиссий, в том числе межведомственных, по устранению административных барьеров, определения их прав, обязанностей, основных направлений деятельности; введения книг (журналов) регистрации проверок (инспекций) для субъектов малого предпринимательства.
Так, в одном из обследованных в рамках проекта регионе – Томской области, по инициативе губернатора еще с 1999 года начата масштабная работа по выявлению и устранению административных барьеров, для чего постановлением Главы Администрации (Губернатором) области была создана постоянно действующая Комиссия. Она не только стремится оптимизировать работу органов, проводящих регистрацию, лицензирование, сертификацию и контроль деятельности субъектов малого бизнеса на своей территории, но и анализирует недостатки существующей федеральной нормативной правовой базы и разрабатывает конкретные предложения по ее совершенствованию, которые направляет в Парламентский центр поддержки предпринимательства Государственной Думы РФ и Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства РФ.
Анализ действующего законодательства в сфере контроля деятельности субъектов предпринимательства позволяет сделать вывод, что оно имеет ряд недостатков.
К наиболее существенным недостаткам, осложняющиим создание эффективного механизма контроля за производством и реализацией товаров, работ и услуг и порождающим многочисленные проблемы при его проведении, относятся следующие:
Следует отметить, что при всей важности инициатив, принятых на региональном уровне, мер по преодолению административных барьеров, в том числе по упорядочению проверок, явно недостаточно, поскольку кардинально изменить ситуацию в правовом отношении способно только пакетное принятие всех взаимосвязанных федеральных законов.
2.2.3. Оценка предпринимателями и сотрудниками контролирующих органов нормативно-правовой базы контроля
Перечисленные выше недостатки нормативно-правовой базы осуществления государственного контроля в сфере малого бизнеса несомненно создают реальные проблемы в работе контролирующих органов и в хозяйственной деятельности субъектов малого бизнеса.
Одна из задач обследования состояла в том, чтобы выявить, как оценивают существующую в настоящее время нормативную правовую базу контроля предприниматели и сотрудники контролирующих органов, то есть, ее непосредственные пользователи; считают ли они ее нынешнее состояние фактором, негативно влияющим на осуществление контроля уполномоченными органами и на работу малых предприятий, и насколько существенно, по их мнению, она должна быть изменена.
В ходе анкетирования респондентам были заданы вопросы о том, нуждаются ли в изменениях объекты контроля в деятельности малых предприятий, а также те правовые нормы, которые регламентируют порядок проведения проверок.
Как и следовало ожидать, подавляющее большинство опрошенных предпринимателей (74,3% по выборке в целом) считают, что нужно сократить перечень того, что подлежит контролю в деятельности малых предприятий. При этом число респондентов, считающих необходимым сильно сократить этот перечень и тех, кто согласен лишь несколько сократить его, примерно одинаково (40,1% и 34,2% соответственно). Каждый пятый из числа опрошенных предпринимателей (20,3% по всей выборке) затруднились с ответом на этот вопрос. Причиной затруднений является, скорее всего, плохая информированность предпринимателей. Так, только 20,7% всех затруднившихся с ответом на этот вопрос, считают, что они хорошо и даже полностью информированы о том, что именно подлежит проверке в их деятельности. Более 73% из числа затруднившихся – это те, кто “недостаточно”, “плохо” или “очень плохо” информированы, по их собственным оценкам.
Позицию опрошенных руководителей и специалистов органов контроля по этому вопросу трудно назвать определенной. С одной стороны, в целом по выборке велика доля тех, кто считает, что изменения в перечне того, что нужно контролировать, вообще не нужны (так ответили 40,4% всех респондентов-“контролеров”). С другой стороны, сторонников изменений набралось больше половины, и преобладают те, кто считает, что нужно сократить этот перечень (27,7% по всей выборке).
Интересно и то, что отмечается значительный региональный разброс в ответах. Так, в Великом Новгороде примерно равное число респондентов из органов контроля выбрали ответы “изменения не нужны” и “нужно сократить перечень” (45,0% и 40,0% соответственно). В Томске эти же позиции выбрали меньшее количество респондентов – 37,0% и 18,5% соответственно.
Что касается возможных изменений в порядке проведения контроля, то здесь респонденты-контролеры из двух обследованных регионов опять существенно разошлись в оценках. Если в Томске 63,0% опрошенных отметили, что необходимы “существенные изменения”, то в Великом Новгороде такую позицию заняли всего лишь 25%. Считают, что необходимы “незначительные изменения” 50% опрошенных –“контролеров” из Великого Новгорода, в то время, как в Томске таких всего лишь 11%. Несомненно, что респонденты-“контролеры” из Томска, где активно работает комиссия по административным барьерам и недостатки процедур проведения проверок и их негативные последствия для всех более явны, занимают более жесткую позицию, чем более благодушно и менее критично настроенные “контролеры” из Новгорода. В целом же, в группе респондентов-“контролеров” с явным перевесом проявилась позиция, отражающая необходимость существенных изменений в правилах проведения проверок (46,8% от всех опрошенных).
Преобладающее мнение предпринимателей по этому вопросу совпадает с мнением “контролеров” - около 60% опрошенных считают, что необходимы существенные изменения в этих порядках, либо менять их надо полностью. Лишь небольшая часть выссказала мнение, что необходимы незначительные изменения (17,3%). Как и в предыдущих случаях, мнения предпринимателей из различных регионов практически совпадают, а вот мнения представителей некоторых видов деятельности отличаются. В такой отрасли, как транспорт, позиция респондентов оказалась достаточно консолидированной – 67,7% выступили за существенные изменения правил проведения контроля. Вместе с теми, кто выбрал вариант ответа “менять надо полностью” их набралось 77,4%. Так же решительно настроены предприниматели из сферы торговли и общественного питания. Здесь сторонники “полного” и “существенного” изменений в совокупности составили 65% от всех опрошенных предпринимателей этой отрасли.
Приведенные данные подтверждают уже неоднократно высказанную оценку нынешнего состояния нормативно-правовой базы контроля как неудовлетворительного, и свидетельствуют о том, что наиболее назрели сейчас изменения в правилах и нормах, регламентирующих порядок проведения проверок.
2.3. РЕСУРСНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РАБОТЫ КОНТРОЛИРУЮЩИХ ОРГАНОВ
Эффективность деятельности органов государственного контроля в существенной мере определяется тем, насколько они обеспечены всеми необходимыми ресурсами. В данном исследовании к числу основных ресурсов были отнесены:
- финансовые
- материально-технические
- кадровые
- информационные
Результаты опроса руководителей и специалистов органов контроля и надзора прежде всего показали, что, во-первых, уровень ресурсной обеспеченности в целом неоднороден и практически по всем видам ресурсов существует значительный разброс оценок, а во-вторых, очень существенно проявились региональные различия в оценке ресурсной обеспеченности.
2.3.1. Обеспеченность контролирующих органов финансовыми ресурсами
Обеспеченность финансовыми ресурсами всегда оценивается любыми респондентами как недостаточная, что вполне понятно. Не составили исключения руководители и специалисты контролирующих органов. В то же время в их ответах отнюдь не преобладала крайняя оценка – “совсем недостаточно”, это было отмечено лишь у 18,6% респондентов. Большинство ответов пришлось на вариант “ощутимо недостаточно” - 44,2 % от всей выборки (см. Рис. 2.3.1.).
.gif)
Рис. 2.3.1. Распределение ответов сотрудников органов контроля на вопрос: “Как Вы оцениваете обеспеченность финансовых условий, необходимых для эффективного контроля предприятий малого и среднего бизнеса?”.
Интересно, что более трети всех респондентов этой группы – 32,6%. считают деятельность своих организаций финансово обеспеченной (“полностью” и “в основном”). Возможно, это объясняется тем, что в качестве необходимого уровня такого обеспечения сотрудники контролирующих органов рассматривают точное финансирование в пределах плановых цифр, заявленных смет расходов, что следует из материалов углубленных интервью. Сам факт отсутствия задолженности со стороны государства воспринимается как финансовая обеспеченность. Вот как, например, поясняет свой ответ представитель Томской Госторгинспекции: “Мы ежегодно составляем смету, которая позволила бы нам работать стабильно, без лихорадки (нет бензина, не на что купить запчасти, ксерокс старый вышел из строя, это все очень лихорадит!). Нам необходимы большие потоки информации, в том числе из СМИ, нужно ее отслеживать. Но на все это нет денег и нужно решить, что выписывать, что наиболее необходимо, без чего вообще нельзя работать. Нужна литература: госты, нормативы – на все нужны финансы. Нет денег, чтобы купить нужные ГОСТы”.
Многие респонденты в ответах на другие вопросы и в процессе интервью многократно ссылались на низкий уровень заработной платы, отсутствие необходимых приборов и оборудования для проведения полноценных проверок, что косвенно свидетельствует о недостаточном уровне финансирования, если иметь в виду реальные потребности функционирования и развития организаций.
Очень существенно проявились региональные различия в оценках финансовой обеспеченности контролирующих органов (см. Рис. 2.3.1.).
В ответах респондентов из Томска наблюдается более плавное распределение. Здесь представлены практически все возможные варианты при небольшом преобладании варианта “ощутимо недостаточно”. Ответы контролеров из Великого Новгорода практически свелись к двум противоположным позициям “в основном обеспечены” и “ощутимо недостаточны” (36,8% и 52,6% соответственно). В отличие от Томска, в Великом Новгороде не нашлось ни одного респондента, который бы посчитал, что его организация полностью обеспечена с финансовой точки зрения. В Томске количество таких ответов составило 12,5%.
Такой разброс мнений вполне объясним, поскольку у контролирующих структур, как следует из материалов интервью, разное финансово-экономическое положение. Так, представитель комитета по поддержке предпринимательства Томской Администрации считает, что существует прямая зависимость: “чем более негативное отношение предпринимателей к данной организации, тем, значит, лучше их финансово-экономическое положение. Во многом это связано с тем, что государственным структурам разрешено заниматься оказанием платных услуг, либо направлять часть доходов от штрафных санкций на улучшение своего финансово-хозяйственного положения. Вполне естественно, что именно здесь начинаются различного рода злоупотребления... Те же структуры, которые не оказывают платных услуг (Госторгинспекция, к примеру), пользуются доверием среди предпринимателей, но их материальное положение, включая заработную плату сотрудников, условия работы, материально-техническую базу для осуществления деятельности находятся на недопустимо низком уровне”.
2.3.2. Обеспеченность контролирующих органов материально-техническими ресурсами
При оценке уровня материально-технического обеспечения своих организаций, мнения респондентов – сотрудников контролирующих органов - распределились примерно так же, как и в предыдущем случае (см. Рис.2.3.2.).
.gif)
Рис. 2.3.2. Распределение ответов сотрудников органов контроля на вопрос: “Как Вы оцениваете обеспеченность материально-технических условий, необходимых для эффективного контроля предприятий малого и среднего бизнеса?”.
В целом по всей выборке наиболее выраженной оказалась оценка “ощутимо недостаточны”. Ее отметили 41,9% всех респондентов. Так же, как и в случае с финансовым обеспечением выявилась весьма значительная группа организаций (32,6%), материально-технические условия у которых в основном или даже полностью обеспечены. Примерно пятая часть респондентов (20,9%) отметили совсем недостаточный уровень имеющихся материально-технических ресурсов.
В ответах на этот вопрос выявились достаточно существенные региональные различия (см. Рис. 2.3.2.). Если в Томске, как и в случае с оценкой финансовой обеспеченности, распределение ответов имеет “пик” на варианте “ощутимо недостаточны”, то в Великом Новгороде – наиболее выраженной является оценка “в основном обеспечены” (41,1%). Ни один из респондентов данной группы из Великого Новгорода не отметил вариант “полностью обеспечены”, в отличие от Томских “контролеров”, 8,3% которых считают, что их организации полностью обеспечены в материально-техническом отношении. При всем этом общее соотношение ответов новгородцев, свидетельствующих об обеспеченности материальными ресурсами и о недостаточной обеспеченности (без подразделения на “ощутимо недостаточны” и “совсем недостаточны”), отличается незначительно - 42,1% и 52,6% соответственно. В Томске это общее соотношение между обеспеченностью и необеспеченностью составляет 25% и 70,8% соответственно.
При оценке уровня кадровой обеспеченности органов контроля и надзора респонденты – “контролеры” наиболее часто выбирали вариант “в основном обеспечены”. Его отметили 38,6% всех опрошенных из данной группы. (см. Рис.2.3.3.). Увеличилась по сравнению с оценкой предыдущих ресурсов и доля тех, кто считает, что их организации полностью обеспечены кадрами – 11.4%. Относительно меньше в этом случае и совокупная доля тех, кто оценивает кадровую обеспеченность как недостаточную – 45,5% (без подразделения по степени недостаточности).
По-прежнему сохраняются региональные различия. В ответах томских респондентов все варианты распределились без явных преимуществ.
Очевидно, что в ситуации этого региона есть разные контролирующие органы, которые по-разному укомплектованы кадрами. Как подчеркнул в интервью один из представителей томских контролирующих органов: “Кадрами обеспечены, но если бы зарплата инспектора была не 1800 руб., а побольше, можно было бы принять специалистов более квалифицированных. Уважающий себя специалист к нам сейчас на эту зарплату не пойдет”. С этим мнением совпадает и оценка председателя Томской Лицензионной Палаты : “Наша структура в прошлом году по смете, которую мы составляли, была профинансирована полностью. Материально-технически – транспорт, оргтехника, мы также обеспечены неплохо. По кадрам – вопрос сложнее. Зарплаты низкие, и специалисты высокого класса на нее не идут, а хотелось бы иметь высокого уровня специалистов. В основном это касается новых специальностей- программист и др.”.
.gif)
Рис. 2.3.3. Распределение ответов сотрудников органов контроля на вопрос: “Как Вы оцениваете обеспеченность кадровых условий, необходимых для эффективного контроля предприятий малого и среднего бизнеса?”.
В Великом Новгороде оценки опять-таки более оптимистичные, чем в Томске. Здесь более половины респондентов (52,6%) считают, что с кадрами у них все в порядке – в основном контрольные органы ими обеспечены.
Таким образом, как следует из развернутых интервью, оценка уровня обеспеченности опять упирается в критерии, которые используются респондентами. Если для выполнения основной части текущих работ кадры в основном есть, то для развития – обеспеченность недостаточная.
2.3.4. Обеспеченность контролирующих органов информационными ресурсами
Уровень обеспеченности информационными ресурсами оценивается всеми респондентами - “контролерами” достаточно положительно (см. Рис. 2.3.4.). Почти половина ответивших признала, что информационные условия “в основном обеспечены” (48,8%). Еще 14, 0% считают, что они обеспечены полностью. Таким образом 62,8% считают ситуацию с обеспеченностью этим видом ресурсов вполне благополучной.
.gif)
Рис.2.3.4. Распределение ответов сотрудников органов контроля на вопрос: “Как Вы оцениваете обеспеченность информационных условий, необходимых для эффективного контроля предприятий малого и среднего бизнеса?”
В ответах на этот вопрос впервые не проявились региональные различия. Как представители томских контрольных органов, так и их новгородские коллеги примерно одинаково оценивают ситуацию, отметив в более, чем в 60% ответов варианты “полностью” и “в основном” обеспечены.
Тем не менее, здесь также, как и в отношении других ресурсов в ходе проведения интервью, были высказаны несколько иные, более глубокие, оценки. Так, представитель департамента государственного регулировангия потребительского рынка Администрации Томской области считает, что “Информационная база – совершенно недостаточна. Нет обмена информацией между контролирующими органами, нет общего информационного поля - кто, кого, с какими результатами проверил и т.д.”. Представитель Томской Госторгинспекции в определенном смысле дополняет сказанное: “Нормативно-правовой базой мы в основном обеспечены, но информационное обеспечение, доступ к информации, в том числе и правовой, так же стоит денег, финансирования недостаточно, как я уже говорила. И на семинары, совещания за последние 4-5 лет ни один инспектор не смог выехать, нет денег. И на Интернет нет денег”. Таким образом, речь, как и в предыдущих ситуациях, идет об оценке с учетом определенного качества ресурсов.
Как видно из предыдущего раздела, по оценкам значительной части сотрудников контролирующих органов, условия для эффективного выполнения своих функций у них “ощутимо недостаточны” или “совсем недостаточны”. Возможно, что в этих оценках сказывается стремление несколько преувеличить трудности, которые приходится преодолевать. Но какие-то возможности у контролирующих органов для выполнения своего назначения есть. В этом разделе мы рассмотрим эффективно ли существующая система государственного контроля малого и среднего бизнеса использует свои возможности и какие ее недостатки наиболее существенно сказываются на результатах ее работы.
Контроль всегда сталкивается с дилеммой: чтобы своевременно выявлять отклонения фактического положения дел от желаемого, нужно контролировать как можно чаще, но чем чаще реализуется процедура контроля и чем она продолжительней, тем больше затрат это требует. Таким образом, эффективность системы контроля существенно зависит от частоты проведения проверок и их продолжительности.
По данным проведенного опроса интенсивность “контактов” каждого отдельного малого предприятия с каждым конкретным контролирующим органом (из перечисленного в анкете списка) невелика. Эти службы отнюдь не проводят тотального контроля. Более того, подавляющее число предпринимателей-респондентов отметили, что тот или иной контролирующий орган проверяет их деятельность “один и менее раза в год”, а часто и “ни разу”.
Так, вариант “ни разу” был отмечен большинством респондентов при оценке таких органов, как:
- экологическая милиция (94,4%)
- ветеринарный надзор (93,9%)
- казначейство (92,5%)
- местная администрация (92%)
- служба валютного контроля (91,4%)
- метрологическая служба (87,7%)
- таможенные органы (87,6%)
- комитет по земельной политике (87,5%)
- контрольно-ревизионное управление (87,0%)
- архитектурно-строительный надзор (79,4%)
- транспортная инспекция (76,7%)
- управление по борьбе с экономическими преступлениями (74,9%)
- государственная инспекция цен (73,3%)
- комитет по охране окружающей среды (71,3%)
- местная милиция (70,2%)
- инспекция труда (70,1%)
- комитет по стандартизации и метрологии (67,3%)
- налоговая полиция (61,8% респондентов)
- инспекция по торговле (58,7%)
- энергетический надзор (58,4%
- государственный фонд занятости (53,1%)
- санитарно-эпидемиологическая служба (47,7%)
Вариант “один и менее раза в год” был отмечен большинством респондентов при оценке таких органов, как:
- налоговая инспекция (51,0%)
- пенсионный фонд (64,7%)
- фонд социального страхования (60,0%)
- фонд медицинского страхования (52,1%)
- противопожарная служба (44,9%)
В таблице 3.1.1 представлены данные о средней частоте проверок одного предприятия различными контролирующими органами по оценкам предпринимателей. Как следует из таблицы основная часть проверок проводится несколькими контролирующими органами: налоговой инспекцией, пенсионным фондом, фондом социального страхования, противопожарной службой, санитарно-эпидемиологической службой, инспекцией по торговле, энергетическим надзором, участковым милиционером.
Таблица 3.1.1
Среднее число проверок в год одного предприятия органами государственного контроля по оценкам предпринимателей
|
Контролирующий орган |
Среднее число проверок в год одного предприятия |
|
Налоговая инспекция |
2,1 |
|
Налоговая полиция |
0,6 |
|
Пенсионный фонд |
1,2 |
|
Фонд социального страхования |
1,0 |
|
Фонд медицинского страхования |
0,8 |
|
Государственный фонд занятости |
0,6 |
|
Таможенные органы |
0,2 |
|
Служба по валютному и экспортному контролю |
0,1 |
|
Противопожарная служба |
1,4 |
|
Санитарно-эпидемслужба |
1,5 |
|
Комитет по охране окружающей среды |
0,4 |
|
Государственная инспекция цен |
0,8 |
|
Инспекция по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей |
2,6 |
|
Транспортная инспекция |
0,4 |
|
Энергетический надзор |
0,9 |
|
Участковый милиционер |
0,9 |
|
Экологическая милиция |
0,1 |
|
Управление по борьбе с экономическими преступлениями |
0,6 |
|
Казначейство |
0,1 |
|
Архитектурно-строительный надзор |
2,0 |
|
Инспекция труда |
0,3 |
|
Ветеринарный надзор |
2,4 |
|
Комитет по стандартизации и метрологии |
0,6 |
|
Департамент по поддержке предпринимательства |
0,1 |
|
Комитет по земельной политике |
0,2 |
|
Метрологическая служба |
0,2 |
|
Контрольно-ревизионное управление |
0,1 |
Из приведенных данных следует, что существование большого количества контролирующих органов вовсе не означает соответствующего количества ежегодных проверок, приходящихся на каждое малое предприятие. Общее распределение групп предприятий по суммарной частоте проверок всеми контролирующими органами (по оценкам предпринимателей) представлено на рис. 3.1.1, а распределение суммарной частоты проверок предприятий разных отраслей – на рис. 3.1.2.
.gif)
Рис.3.1.1. Распределение малых предприятий по суммарному количеству проверок в год.
Примерно половина малых предприятий проверяется различными органами менее 9 раз в год. Но около четверти предприятий проверяются 2 - 4 и более раз в месяц.
Большие вариации в частоте проверок малых предприятий свидетельствует о недостатке в механизме их осуществления, обусловленном отсутствием действенных ограничений для необоснованных проверок. Произвол проверяющих в выборе того, кого и когда контролировать отмечается многими предпринимателями. Это создает почву для злоупотреблений со стороны проверяющих своими полномочиями.
Но в среднем интенсивность проверок малых предприятий контролирующими органами нельзя оценить как чрезмерно высокую.
.gif)
.gif)
.gif)
.gif)
.gif)
.gif)
.gif)
.gif)
.gif)
Рис. 3.1.2. Суммарные частоты проверок предприятия в год всеми органами контроля в различных отраслях (по оценкам предпринимателей)
Из таблицы 3.1.1 следует что, по оценкам предпринимателей, их проверяют:
- один и менее одного раза - 74 % ;
- два - три раза в год - 26 % органов контроля.
Оценки работников контролирующих органов средней частоты проверок ими каждого малого предприятия распределились следующим образом:
- менее одного раза в год – 55,6% (42,3% – в Томске и 73,7% – в Новгороде);
- один – два раза в год – 31,1% (38,5% – в Томске и 21,1% – в Новгороде);
- один раз в квартал – 8,9% (15, 4% – в Томске и ни одного – в Новгороде).
При этом они считают, что проверять нужно чаще:
- менее одного раза в год – 17,8% (15,4% – в Томске и 21,1% – в Новгороде);
- один - два раза в год – 62,2% (57,7% – в Томске и 68,4% – в Новгороде);
- один раз в квартал – 11,1% (19,2% – в Томске и ни одного – в Новгороде).
Остальные затруднились ответить.
Различия в оценках предпринимателей и проверяющих не велики, что позволяет считать их близкими к действительности. Правда обращает на себя внимание, что в отличие от Великого Новгорода, в Томске 15% сотрудников контролирующих органов ответили, что они проверяют каждое предприятие в среднем один раз в квартал. Однако скорее всего эти оценки завышены, так как для обеспечения такой частоты контроля требуются большие штаты проверяющих.
Чтобы выяснить, считают ли проверяющие интенсивность контроля, которую они обеспечивают сегодня, оптимальной, им задавался вопрос: “Как часто, по Вашему мнению, следует проверять каждое малое предприятие?”. Ответы респондентов распределились следующим образом:
- менее одного раза в год - 17, 8 %;
- один - два раза в год - 62,2 % ;
- один раз в квартал - 11, 1% ;
- один раз в месяц - 4,4%.
Остальные затруднились ответить.
Приведенные данные свидетельствуют о явном желании контролирующих органов увеличить частоту проверок. Особенно сильно это стремление проявилось в Томске, где 19% опрошенных сотрудников контролирующих органов сочли необходимым проверять каждое предприятие в среднем один раз в квартал, а почти 8% даже чаще - один раз в месяц. В Великом Новгороде ни один из респондентов не высказал желания проверять подконтрольные предприятия даже с частотой раз в квартал.
Длительность проверок, проводимых различными органами, также как частота, довольно сильно варьирует. В одних случаях проверка может занимать менее часа, а в других - продолжаться более недели. Оценки средней продолжительности проверок различными контролирующими органами приведены в таблице 3.1.2. Как следует из данных таблицы, наиболее длительные в среднем проверки проводят: Налоговая инспекция, Налоговая полиция, Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд медицинского страхования, Управление по борьбе с экономическими преступлениями, Контрольно-ревизионное управление.
.gif)
Рис. 3.1.3. Распределение суммарной длительности проводимых контролирующими органами проверок.
На рис. 3.1.3. приведено распределение суммарной длительности проводимых контролирующими органами проверок в течение года на одном предприятии.
Таблица 3.1.2
Средняя длительность проверки предприятий малого и среднего бизнеса органами государственного контроля по оценкам предпринимателей
|
Контролирующий орган |
Средняя длительность проверок в год одного предприятия |
|
Налоговая инспекция |
2,9 дней |
|
Налоговая полиция |
1,2 дня |
|
Пенсионный фонд |
1,3 дня |
|
Фонд социального страхования |
1,1 дня |
|
Фонд медицинского страхования |
1,1 дня |
|
Государственный фонд занятости |
0,9 дня |
|
Таможенные органы |
0,7 дня |
|
Служба по валютному и экспортному контролю |
0,6 дня |
|
Противопожарная служба |
0,5 дня |
|
Санитарно-эпидемслужба |
0,5 дня |
|
Комитет по охране окружающей среды |
0,5 дня |
|
Государственная инспекция цен |
0,6 дня |
|
Инспекция по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей |
0,6 дня |
|
Транспортная инспекция |
0,5 дня |
|
Энергетический надзор |
0,5 дня |
|
Участковый милиционер |
0,4 дня |
|
Экологическая милиция |
0,4 дня |
|
Управление по борьбе с экономическими преступлениями |
1,3 дня |
|
Казначейство |
0,6 дня |
|
Архитектурно-строительный надзор |
0,8 дня |
|
Инспекция труда |
0,6 дня |
|
Ветеринарный надзор |
0,4 дня |
|
Комитет по стандартизации и метрологии |
0,6 дня |
|
Департамент по поддержке предпринимательства |
0,4 дня |
|
Комитет по земельной политике |
0,4 дня |
|
Метрологическая служба |
0,5 дня |
|
Контрольно-ревизионное управление |
1 день |
Значительные вариации в суммарной длительности проверок малых предприятий контролирующими органами, также как в случае вариации частоты, свидетельствует о неотрегулированности механизма проверок, отсутствии надежной защиты у малых предприятий от произвола проверяющих.
3.2. РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ КОНТРОЛЯ
Чтобы быть эффективной, работа должна быть результативной. Однако понимание того, какие результаты являются “желаемыми”, во многих случаях, в том числе и в случае контроля предпринимательской деятельности, может быть различным. С наиболее распространенной точки зрения, назначение контроля в том, чтобы выявлять нарушения и воздействовать на нарушителей, добиваясь устранения отклонений от установленной нормы. Но возможна и другая точка зрения на назначение контроля. Она состоит в том, что в результате контроля должны устранятся не только нарушения, но и порождающие их причины. Мы рассмотрим результативность контроля с обеих точек зрения.
3.2.1. Оценка сотрудниками контролирующих органов и предпринимателями частоты выявления нарушений в работе малых предприятий
По оценкам работников контролирующих органов результативность их проверок оказывается достаточно высокой.
Отвечая на вопрос о том, как часто в ходе проверок они обнаруживают грубые нарушения, примерно 30% проверяющих выбрали варианты ответа “в каждой проверке” или в “большинстве проверок”, 19,6 % - “примерно в половине проверок”, 47,8 % - “в меньшинстве проверок “ или “очень редко” (см. рис.3.2.1).
.gif)
Рис. 3.2.1. Распределение ответов работников органов контроля на вопрос о том, как часто они находят грубые нарушения в работе малых предприятий.
Нарушения средней тяжести в каждой или большинстве проверок выявляют 34,7% проверяющих, примерно в половине проверок - 30,4%, в меньшинстве проверок или никогда - 32,6 % (см. рис. 3.2.2.).
.gif)
Рис. 3.2.2. Распределение ответов работников органов контроля на вопрос о том, как часто они находят нарушения средней тяжести в работе малых предприятий
Мелкие нарушения выявляют в каждой или большинстве проверок 65,3% проверяющих, примерно в половине проверок - 8,7%, в меньшинстве проверок или никогда - 23,9 % (см. рис. 3.2.3).
Как видно из рисунков 3.2.1 - 3.2.3, есть существенные различия в ответах респондентов, представляющих разные регионы. Контролирующие органы Томской области выявляют нарушений всех типов значительно чаще, чем контролирующие органы Новгородской области.
Вопрос о том, как часто проверяющие находят нарушения в работе их предприятий задавался и предпринимателям. Распределение их ответов представлено на рис. 3.2.4.
.gif)
Рис. 3.2.3. Распределение ответов работников органов контроля на вопрос о том, как часто они находят мелкие нарушения в работе малых предприятий.
Здесь картина существенно отличается от той, которая вырисовывается из ответов работников контролирующих органов. Заявили что проверяющие очень редко или в меньшинстве случаев обнаруживают нарушения на их предприятиях 55,5% опрошенных.
.gif)
Рис.3.2.4. Распределение ответов предпринимателей на вопрос о том, как часто проверяющие находят нарушения в их работе.
Истина, по-видимому, лежит где-то посредине между оценками предпринимателей и оценками проверяющих. Но как бы там ни было можно констатировать, что проверяющие довольно часто обнаруживают в работе предприятий отклонения от действующих норм и правил.
3.2.2. Оценки устраняемости выявляемых в ходе проверок нарушений
Выявление нарушений имеет смысл, если они затем устраняются. Происходит ли это в действительности?
На вопрос: “Устраняют ли руководители предприятий выявленные Вами нарушения?” ответы работников контролирующих органов были в основной массе оптимистичными ( см. рис. 3.2.5 - 3.2.7).
Как следует из приведенных выше данных, по оценкам работников контролирующих органов, выявляемые нарушения в большинстве случаев устраняются. Проверяющие, оценивая, что легче малым предприятиям устранить выявленные нарушения или, понеся наказание, оставить все без изменений, сочли первое более предпочтительным для предпринимателей всегда (24,4% респондентов) или в большинстве случаев (46,7%).
.gif)
Рис.3.2.5. Распределение ответов работников органов контроля на вопрос о том, устраняют ли руководители предприятий выявленные грубые нарушения.
.gif)
Рис.3.2.6. Распределение ответов работников органов контроля на вопрос о том, устраняют ли руководители предприятий выявленные нарушения средней тяжести.
.gif)
Рис.3.2.7. Распределение ответов работников органов контроля на вопрос о том, устраняют ли руководители предприятий выявленные мелкие нарушения.
Точку зрения, что в большинстве случаев или почти всегда малым предприятиям несмотря на наказание легче оставить все без изменений, выбрали только 15,5% проверяющих.
Региональные различия в оценках проверяющих устраняемости нарушений не велики.
Из оценок проверяющих следует, что существуют условия, побуждающие предпринимателей устранять выявляемые в ходе проверок нарушения (хотя и не всегда). Чтобы оценить в какой мере предприниматели ориентированы на устранение обнаруживаемых на их предприятиях нарушений, им было предложено выбрать наиболее предпочитаемый способ действий в подобных ситуациях. В анкете предложено пять вариантов поведения, но респонденты могли назвать собственные. Всего нужно было выбрать два наиболее предпочтительных способа действий. Ответы предпринимателей распределились следующим образом:
- устранить выявленные нарушения предпочли 77, 9% респондентов;
- “договориться” с проверяющими - 29,9%;
- оспаривать результаты проверки - 29,4%;
- заплатить штраф и оставить все как есть - 7,2%;
- игнорировать результаты проверки - 4%;
- другое - 1,5%;
- затруднились с выбором - 1,5%.
Приведенные данные дают основания полагать, что если оценки проверяющих относительно устраняемости нарушений и завышены, то не сильно.
Какие же стимулы побуждают предпринимателей устранять выявленные в ходе проверок нарушения? Это прежде всего боязнь санкций в случае повторного выявления данного нарушения.
Подавляющее большинство проверяющих в ответах на вопрос: “Как часто при существующих условиях Вы можете проконтролировать, устраняют ли предприятия выявленные у них нарушения?” выразили уверенность, что в отношении грубых нарушений и нарушений средней тяжести они почти всегда или по крайней мере в большинстве случаев могут это сделать (см. рис.3.2.8 – 3.2.10).
.gif)
Рис. 3.2.8. Распределение ответов работников органов контроля на вопрос о том, как часто они могут проконтролировать устранение предприятиями ранее выявленных грубых нарушений.
.gif)
Рис. 3.2.9. Распределение ответов работников органов контроля на вопрос о том, как часто они могут проконтролировать устранение предприятиями ранее выявленных нарушений средней тяжести.
.gif)
Рис. 3.2.10. Распределение ответов работников органов контроля на вопрос о том, как часто они могут проконтролировать устранение предприятиями ранее выявленных мелких нарушений.
Как следует из ответов предпринимателей на вопрос: “Как часто проверяющие контролируют устранение выявленных ранее нарушений?”, многие из них ожидают, что при следующей проверке это скорее всего произойдет (см. рис.3.2.11).
.gif)
Рис.3.2.11. Распределение ответов предпринимателей на вопрос о том, как часто проверяющие контролируют устранение выявленных ранее нарушений.
Подавляющее большинство работников контролирующих органов (72,4% см. рис.3.2.12) заявили, что во всех или большинстве случаев выявления неоднократных нарушений у них есть возможность применить к нарушителям действенные санкции. Их предприниматели игнорировать не могут и стремятся избежать.
.gif)
Рис.3.2.12. Распределение ответов работников органов контроля на вопрос о том, есть ли у них возможность применить действенные санкции к предприятиям в случае выявления неоднократных нарушений в их деятельности.
В интервью сотрудники контролирующих органов и органов администрации, занимающиеся поддержкой предпринимательства, отмечали, что “грубые нарушенияТаким образом, существующая система контроля достигает того, что определенная часть нарушений в работе малых и средних предприятий (но далеко не все) выявляются и устраняются, тем самым достигается определенный полезный результат. Но это еще не означает действенности контроля. Действенным его можно признать, если число нарушений постоянно сокращается. предприниматели вынуждены устранять, иначе деятельность фирмы будет приостановлена, или им приходится предпринимать определенные шаги для того, чтобы "утрясти" вопрос. Методы при этом – различны. Нарушения средней тяжести также в основном устраняются, особенно в случаях, когда санкции достаточно серьезны. В любом случае предприниматели вынуждены искать оптимальный для фирмы вариант решения проблемы, принимая во внимание конкретную ситуацию на фирме, "серьезность" как самой контролирующей организации, так и личности проверяющего. Что касается мелких нарушений, то на смену одним, ушедшим, появляются новые”.
“Контроль устранения нарушений ведет как правило сама структура, выявившая нарушения, и если имеет место злостное невыполнение каких-то предписаний, привлекается силовая структура (налоговая инспекция, налоговая полиция или даже подразделение УВД, которое уполномочено это делать). Закрыть малое предприятие не составит труда, если выявлено повторное грубое нарушение Поэтому грубые нарушения буквально всегда устраняются.
В случаях нарушений средней тяжести и мелких могут быть задержки в сроках устранения, и даже повторные требования их устранить. Это связано с тем, что, как правило, не устранение такого нарушения не грозит закрытием предприятия, только штрафом, и руководитель соотносит последствия.
Что касается мелких нарушений, что в связи с противоречивостью нормативно-правовой базы привлечь предпринимателей к ответственности за них нередко достаточно сложно. Структура, которая пытается это сделать, должна ввязаться в судебную волокиту. И малые предприятия прекрасно об этом знают”.
3.2.3. Изменения в числе нарушений на малых предприятиях по оценкам работников контролирующих органов
Работники контролирующих органов, отвечая на вопросы об изменениях в частоте нарушений на подконтрольных предприятиях, были весьма умеренны в своих оценках (см. рис.3.2.13 - 3.2.15). Только четверть из них, считает, что число грубых нарушений на предприятиях малого бизнеса существенно снизилось. При этом региональные различия существенны: в Томске эту точку зрения разделяет более, чем в два раза большее число опрошенных, чем в Новгороде (36,0% и 15,0% соответственно). По оценке трети респондентов число таких нарушений несколько снизилось. Еще менее оптимистична картина по нарушениям средней тяжести - лишь 7% респондентов считают, что число таких нарушений существенно снизилось, и 26,2% - что несколько снизилось.
.gif)
Рис. 3.2.13. Распределение ответов работников органов контроля на вопрос о том, как изменилось число грубых нарушений
на подконтрольных предприятиях за последние 3 – 5 лет.
.gif)
Рис. 3.2.14. Распределение ответов работников органов контроля на вопрос о том, как изменилось число нарушений средней тяжести
на подконтрольных предприятиях за последние 3 – 5 лет.
.gif)
Рис. 3.2.15. Распределение ответов работников органов контроля на вопрос о том, как изменилось число мелких нарушений
на подконтрольных предприятиях за последние 3 – 5 лет.
Однако 14,3% опрошенных считают, что число этих нарушений наоборот, увеличилось. Что касается мелких нарушений, то здесь заметных сдвигов по оценкам работников контролирующих органов обоих регионов не наблюдается.
В интервью, называя причины снижения грубых нарушений, сотрудники контролирующих органов отмечали, что это произошло потому, что:
- предприятия стали подконтрольны, выданная лицензия обязывает лицензиата и он боится потерять ее;
- за прошедшие годы повысилась квалификация многих предпринимателей, они приобрели знания нормативно-правовой базы, накопили опыт;
- стало дешевле работать без нарушений;
- обостряющаяся конкуренция заставляет соблюдать установленные требования и даже стремиться превысить их.
Но здесь возникает вопрос, если выявляемые нарушения в большинстве своем устраняются, почему число нарушений уменьшается медленно? Видимо это означает, что есть существенные причины нарушений, на которые действующая система контроля не влияет? Ведь угроза санкций может быть действенной, если предприниматель знает установленные требования и если он может их выполнить в реальных условиях.
Следует отметить, что в подавляющем большинстве случаев сотрудники контролирующих органов не могли, обосновывая свою оценку изменений частоты нарушений, сослаться на анализ их динамики и анализ причин. С более или менее достаточной степенью обоснованности можно утверждать только, что наличие контроля побуждает предпринимателей избегать грубых нарушений, которые существуют на большом промежутке времени и могут быть выявлены при очередной проверке.
3.2.4. Оценка сотрудниками контролирующих органов результативности своей работы
Большинство участвовавших в опросе сотрудники контролирующих органов уверены в высокой результативности своей работы.
Отвечая на вопрос: “Насколько удовлетворительно контролируемые Вашим органом малые предприятия выполняют предъявляемые к их деятельности требования”, 19,1% респондентов ответили, что ”вполне удовлетворительно”, 59,6% - “скорее удовлетворительно, чем неудовлетворительно”, 19,1% были более критичны и выбрали ответ “скорее неудовлетворительно, чем удовлетворительно”, а 2,1% ответили “очень неудовлетворительно. В том, что требования многими предприятиями выполняются сотрудники контролирующих органов видят немалую свою заслугу.
Две трети из них считают, что если бы не было контроля со стороны их ведомства, то меньшая часть или даже очень малая часть предприятий выполняла бы установленные нормы и правила (см. рис.3.2.16).
В интервью представители контролирующих органов обосновывали свою позицию тем, что в малый бизнес приходит масса недобросовестных людей, готовых ради выгоды идти на серьезные нарушения.
“Не каждый человек дисциплинирован и ответственен, иногда просто затягивает текучка, а когда контролируют, это дисциплину повышает”.
.gif)
Рис. 3.2.16. Распределение ответов работников органов контроля на вопрос о том, какая доля предприятий выполняла бы установленные нормы и правила , если бы не было контроля с их стороны.
Лишь один из всех опрошенных проверяющих выразил точку зрения, что и без контроля все или почти все предприятия вели бы себя в соответствии с требованиями. Хотя еще около 13% проверяющих считают, что таких было бы большинство.
Таким образом, опыт работы сформировал у большинства проверяющих установку, которую можно назвать “презумкция виновности” предпринимателей.
Подавляющее большинство (89,3%) проверяющих уверены, что если бы их ведомство перестало контролировать деятельность предприятий малого и среднего бизнеса, то это имело бы несравнимо или значительно большие потери для государства и потребителей, чем затраты на контроль (см. рис.3.17.).
Однако на предложение обосновать свою оценку какими-то аналитическими данными, никто из опрошенных сотрудников контролирующих органов ответить не мог. Они могли привести примеры предотвращенных или наступивших в результате грубых нарушений негативных последствий, но это только подтверждало, что контроль вообще необходим.
.gif)
Рис. 3.2.17. Распределение ответов работников контролирующих органов на вопрос о том, насколько крупные негативные последствия для государства и потребителей в сопоставлении с затратами на контроль могли бы возникнуть в случае его отмены.
3.2.5. Факторы, препятствующие эффективному контролю (по оценке работников контролирующих органов)
Проверяющие видят смысл своей работы в выявлении нарушений и наказании виновных. Эта позиция отчетливо проявилась в их ответах на вопрос: “Какие из перечисленных факторов в наибольшей степени препятствуют эффективному осуществлению контрольных функций?”. Для выбора предлагалось девять факторов, но респонденты могли вводить и свои альтернативы. Требовалось выбрать три наиболее значимых фактора. Выборы респодентов распределились следующим образом:
- недостоверность представляемой предприятием информации - 46,8%
- перегруженность сотрудников контролирующих органов- 42,6%
- недостаточно суровые санкции за нарушения- 29,8%
- нечеткая регламентация порядка проведения проверок - 27,7%
- низкая оплата труда сотрудников контролирующих органов - 25,5%
- низкая техническая оснащенность контролирующих органов - 23,4%
- угроза безопасности проверяющих - 12,8%
- незаинтересованность сотрудников контролирующих органов в объективности проверки - 8,5%
- недостаточный уровень квалификации проверяющих - 2,1%
- другое - 10,6%
Позиция, которая выражена в выборе большинства проверяющих, это позиция противостояния с проверяемыми. Ее сформулировать можно следующим образом. Недобросовестность проверяемых - главный фактор, порождающий нарушения и препятствующий эффективности контроля. Им есть, что скрывать, и они скрывают это. Но перегруженность контролеров, мешает им выявить все, что скрывается. Если бы санкции были более суровыми, меньше бы нарушали и меньше скрывали.
3.3.1. Мнения проверяющих о причинах нарушений на подконтрольных предприятиях
Работникам контролирующих органов в ходе опроса предлагалось ответить: в чем, на их взгляд, состоят основные причины нарушений, которые они выявляют на предприятиях. В качестве вариантов ответов им было предложено шесть причин, но они могли назвать и другие (см. Приложение 2, вопрос № 53). Выбрать можно было не более трех причин.
В результате мнения респондентов распределились следующим образом:
-
нежелание предпринимателей нести дополнительные расходы, необходимые для соблюдения всех норм – 78,3%;
-
слабое знание предпринимателями нормативно-правовых актов – 52,2%;
-
невнимание предпринимателей к соответствующей стороне деятельности – 34,8% ;
-
избыточность нормативных требований – 33,3% ;
-
несущественность наказания – 31,9%;
-
жесткость норм для малых предприятий - 2,9% ;
-
другое – 2,9%.
Обращает на себя внимание, что несущественность наказания находится на пятом месте среди всех причин. То есть слабость санкций за нарушения не главная причина нарушений.
3.3.2. Сознательное нарушение предпринимателями установленных норм и требований
Проверяющие подавляющим большинством голосов назвали главной причиной нарушений нежелание предпринимателей нести дополнительные расходы, необходимые для соблюдения всех норм. Если их оценка верна, то предприниматели идут на нарушения сознательно. Работники контролирующих органов считают, что во многих случаях это действительно так. На вопрос: “Какая часть нарушений, выявляемых в ходе проверок, оказывается неожиданной для самих предпринимателей?”, их ответы распределились так, как это представлено на рис. 3.3.1.
.gif)
Рис. 3.3.1. Распределение ответов работников контролирующих органов на вопрос о том, какая часть нарушений, выявляемых в ходе
проверок, оказывается неожиданной для предпринимателей.
Примерно половина нарушений не бывает неожиданной для предпринимателей по мнению 23,4% проверяющих, менее половины - по мнению 27,7% , выявленные нарушения неожиданными для предпринимателей не бывают - считают 25,5% проверяющих.
Может быть проверяющие не объективны в своих оценках? Ответы самих предпринимателей на вопрос: : “Какая часть нарушений, выявляемых в ходе проверок, оказывается для Вас неожиданной?”, свидетельствуют, что мнения работников контролирующих органов довольно близки к ним (см. рис. 3.3.2).
Только примерно половина выявляемых проверяющими нарушений оказывается неожиданной для 13,3% респондентов, менее половины - для 39,3% , неожиданностей не бывает для 21,7% предпринимателей.
.gif)
Рис.3.3.2. Распределение ответов предпринимателей на вопрос о том, какая часть нарушений, выявляемых в ходе проверок, оказывается неожиданной.
Таким образом примерно 3/4 предпринимателей во многих случаях или почти всегда идут на нарушения сознательно. Им легче “договориться” с проверяющими или в крайнем случае устранить те нарушения, которые уже выявлены, чем соблюдать многочисленные требования различных органов.
К разряду сознательных нарушений можно отнести и невнимание предпринимателей к соответствующей стороне деятельности их предприятий (эта причина стоит на третьем месте по значимости по оценке проверяющих).
3.3.3 Информированность предпринимателей о требованиях к деятельности их предприятий
Второе место среди наиболее значимых причин нарушений, по оценке проверяющих, занимает “слабое знание предпринимателями нормативно-правовых актов”. Применение санкций не может позитивно повлиять на снижение числа нарушений, если проверяемые не знают какие нормы и правила они должны соблюдать.
Многие проверяющие довольно критично оценили информированность предпринимателей о нормах, выполнение которых ими (проверяющими) контролируется (см. рис.3.3.3.). Несколько больше половины (55%) работников контролирующих органов считают, что предприниматели знают установленные нормы и требования детально или знают их в основном. Но почти 45% проверяющих считают, что предприниматели знают об этих нормах и требованиях лишь кое-что или намного меньше, чем необходимо.
.gif)
Рис.3.3.3. Распределение ответов работников контролирующих органов на вопрос о степени информированности предпринимателей о нормах и требованиях, выполнение которых контролируется в ходе проверок.
Однако (видимо потому, что не ведется анализа причин нарушений) свои оценки проверяющие обосновывали опытом общения с предпринимателями.
Опрос предпринимателей показал что работники контролирующих органов переоценивают степень их информированности.
На вопрос: “Насколько хорошо Вы информированы о том, что именно подлежит проверке со стороны органов госконтроля?” их ответы распределились следующим образом (см. рис. 3.3.4). Считают себя хорошо информированными лишь около 28,5% опрошенных. Зато недостаточно информированными, плохо и очень плохо информированными определили себя 69,2% предпринимателей. Поэтому значительная часть выявляемых проверяющими нарушений оказывается для плохо информированных предпринимателей неожиданной (см. предыдущий параграф).
.gif)
Рис.3.3.4. Распределение ответов предпринимателей на вопрос о том, насколько они информированы о том, что именно подлежит проверке контролирующими органами.
.gif)
Рис.3.3.5. Распределение ответов предпринимателей на вопрос о том, насколько они информированы о правилах проведения проверок.
Также критично оценили предприниматели свою информированность об установленных правилах проведения проверок (см рис 3.3.5). 27,8% из них ответили, что имеют полную информацию или довольно хорошо информированы, и 69% - что информированы недостаточно, плохо или очень плохо.
Кто и как должен доводить до предпринимателей нормативно-правовые акт, определяющие требования к деятельности их предприятий, остается до сих пор нерешенным. Как мы увидим ниже, ведомства, осуществляющие контроль, не хотят брать на себя эту функцию. Самостоятельно предприниматели не могут “добывать” необходимую им информацию. Таким образом, у контролирующих органов остаются большие возможности выявлять нарушения и накладывать санкции, но это не приведет к снижению численности нарушений, поскольку не устраняется их причина.
3.3.4. Избыточность нормативных требований
В п. 3.3.2. уже отмечалось, что предприниматели часто сознательно идут на нарушения, поскольку не в состоянии выполнить все, что им предписывается многочисленными нормативно-правовыми актами. По мнению 40,1% опрошенных предпринимателей необходимо сильно сократить перечень того, что подлежит контролю. Еще 34,2% считают, что нужно несколько сократить этот перечень. Только 4,2% считают, что изменения не нужны. Правда очень небольшая часть респондентов сочла, что этот перечень нужно даже значительно расширить (0,5% предпринимателей) и несколько расширить (0,7% предпринимателей) 20,3 % опрошенных затруднились дать определенный ответ.
Мнения работников контролирующих органов, отвечавших на вопрос: “Нужны ли изменения в перечне того, что подлежит контролю в деятельности малых предприятий?”, разделились следующим образом. Считают, что:
-
нужно расширить этот перечень - 10,6% респондентов (14,8% в Томске и 5,0% в Великом Новгороде);
-
изменения не нужны - 40,4% респондентов (37% в Томске и 45% в Великом Новгороде);
-
нужно сократить этот перечень - 27,7% (18,5% в Томске и 40% в Великом Новгороде);
-
нужно одновременно что-то добавить и что-то убрать - 14,9% (22% в Томске и 5,0% в Великом Новгороде).
-
затруднились с ответом 6,4% опрошенных (7,4% в Томске и 5,0% в Великом Новгороде).
Таким образом, большинство работников контролирующих органов не считают необходимым сокращать перечень нормативных требований к деятельности малых предприятий. Но в тоже время многие из них считают избыточность и жесткость требований одними из главных причин нарушений.
3.3.5. Недостаточная действенность санкций
Пятая по рангу причина нарушений, среди выбранных проверяющими - несущественность наказания. Как мы уже отмечали в п. 3.2.2, подавляющее большинство работников контролирующих органов (72,4%) считают что у них есть возможность применить к нарушителям действенные санкции. Но одновременно 23,4% из них полагают необходимым ужесточить санкции за все нарушения, 17% - за большинство, 34% - за некоторые. Не считают ужесточение каких-либо санкций нужным только 25, 5% респондентов.
В интервью одни сотрудники контролирующих органов утверждали, что “…в ужесточении санкций нет необходимости, так как Закон предоставляет им все необходимые полномочия. У них есть право штрафовать, рассматривать дела на административных комиссиях и передавать материалы в следственные органы”.
Другие говорили, что есть умышленные нарушения, например, бывает, что штрафы оказываются недейственными: “… что такое 25 МРОТ для оптового продавца, привезшего 4-5 вагонов мясных консервов заведомо низкого качества! Поэтому нужны коррективы с точки зрения соответствия наказания тяжести нарушения”.
Третьи добавляли сюда нарушения, угрожающие здоровью и жизни людей, а также повторные нарушения.
Позиция тех, кто считает необходимым ужесточить санкции за некоторые виды нарушений, представляется вполне обоснованной. Но вместе с тем, обращает на себя внимание тот факт, что многие сотрудники контролирующих органов в увеличении числа проверок и ужесточении санкций видят главные пути борьбы с нарушениями.
Одно из наиболее ярких проявлений несовершенства существующей системы государственного контроля деятельности малого и среднего бизнеса - напряженность взаимотношений между проверяющими проверяемыми, нередко переходящая в открытый конфликт.
Опрос предпринимателей и работников контролирующих органов показал, что конфликты между проверяющими и проверяемыми - довольно частое явление.
На рис. 3.4.1 приведено распределение ответов предпринимателей на вопрос о частоте возникновения конфликтов в ходе проверок. 20,5% предпринимателей ответили что конфликты возникают почти всегда или при большинстве проверок. По оценке 15,1% респондентов конфликты возникают примерно при половине проверок.
Ответы проверяющих на аналогичный вопрос также свидетельствуют, что конфликтные ситуации в их работе нередки. 10,6% работников контролирующих органов ответили, что конфликты возникают при большинстве проверок (см. рис.3.4.2), а 23,4% - что примерно при половине проверок.
.gif)
Рис. 3.4.1. Распределение ответов предпринимателей на вопрос о частоте возникновения конфликтов в ходе проверок.
.gif)
Рис. 3.4.2. Распределение ответов работников контролирующих органов на вопрос о частоте конфликтов в ходе проверок
3.4.2. Причины конфликтов по оценке предпринимателей и проверяющих
В ходе опроса и предпринимателям и работникам контролирующих органов предлагалось оценить что чаще всего оказывается причиной конфликтов. В анкете задавался перечень из 11 причин, но респонденты могли предложить и другие причины. Выбрать можно было не более трех позиций.
Распределение ответов проверяющих и проверяемых представлено в таблицах 3.4.1 - 3.4.2.
Таблица 3.4.1.
Причины конфликтов во время проверок деятельности малых предприятий по оценкам сотрудников органов контроля
|
Причины конфликтов |
Число выборов (% от числа опрошенных) |
Число выборов в Томске (%) |
Число выборов в Великом Новгороде (%) |
|
Слабое знание предпринимателями нормативно-правовых актов, устанавливающих требования к их деятельности и правила проведения проверок. |
38 80,9 |
20 74,1 |
18 90,0 |
|
Нечеткость правовых норм. |
24 51,1 |
15 55,0 |
9 45,0 |
|
Превышение проверяющими своих полномочий. |
1 2,1 |
1 3,7 |
0 0 |
|
Суровые санкции за нарушения |
9 19,1 |
2 7,4 |
7 35,0 |
|
Поведение сотрудников контролирующих органов. |
2 4,3 |
2 7,4 |
0 0 |
|
Несогласие предпринимателей с проведением проверки. |
7 14,9 |
6 22,2 |
1 5,0 |
|
Несогласие предпринимателей с результатами проверки. |
17 36,2 |
11 40,7 |
6 30,0 |
|
Низкая техническая оснащенность контролирующих органов. |
8 17,0 |
7 25,9 |
1 5,0 |
|
Недостаточный уровень квалификации проверяющих. |
2 4,3 |
2 7,4 |
0 0 |
|
Отказ проверяющих от предоставления информации о ходе и результатах проверки. |
1 2,1 |
1 3,7 |
0 0 |
Таблица 3.4.2.
Причины конфликтов во время проверок деятельности малых предприятий по оценкам предпринимателей
|
Причины конфликтов |
Число выборов |
Число выборов в Томске (%) |
Число выборов в Великом Новгороде (%) |
|
Недоступность информации о нормативно-правовых актах, устанавливающих требования к деятельности малых предприятий |
106 26,8 |
45 22,3 |
61 31,6 |
|
Слабое знание предпринимателями нормативно-правовых актов, устанавливающих требования к их деятельности и правила проведения проверок. |
116 29,4 |
69 34,2 |
47 24,4 |
|
Нечеткость правовых норм. |
264 66,8 |
125 34,2 |
139 72,0 |
|
Превышение проверяющими своих полномочий. |
67 17,0 |
46 22,8 |
21 10,9 |
|
Суровые санкции за нарушения. |
149 37,7 |
82 40,6 |
67 34,7 |
|
Поведение сотрудников контролирующих органов. |
43 10,9 |
25 12,4 |
18 9,3 |
|
Несогласие предпринимателей с проведением проверки. |
16 4,1 |
10 5,0 |
6 3,1 |
|
Несогласие предпринимателей с результатами проверки. |
51 12,9 |
35 17,3 |
16 8,3 |
|
Низкая техническая оснащенность контролирующих органов |
3 0,8 |
0 0 |
3 1,6 |
|
Недостаточный уровень квалификации проверяющих. |
46 11,6 |
25 12,4 |
21 10,9 |
|
Длительность проверок. |
23 5,6 |
13 6,4 |
10 5,2 |
|
Отказ проверяющих от предоставления информации о ходе и результатах проверки. |
17 4,3 |
15 7,4 |
2 1,0 |
|
Другое |
27 6,8 |
14 6,9 |
13 6,7 |
Хотя между проверяющими и проверяемыми есть значительные различия в доле тех, кто указывает ту или иную причину конфликтов, обе группы респондентов в качестве наиболее важных выделили одни и те же три причины: слабое знание предпринимателями нормативно-правовых актов; нечеткость правовых норм; суровые санкции за нарушения.
Как четвертую по рангу причину, предприниматели определили “превышение проверяющими своих полномочий”. У проверяющих эта причина находится на предпоследнем месте. Но, видимо, с соблюдением проверяющими правил проверки дело обстоит не совсем благополучно. На вопрос: “Как часто проверяющие нарушают установленные для них нормативно-правовыми актами правила проведения проверок?”, 18,6% предпринимателей ответили, что почти всегда или при большинстве проверок (см. Рис.3.4.3). Еще 10% опрошенных ответили. что это происходит примерно при половине проверок.
.gif)
Рис. 3.4.3. Распределение ответов предпринимателей на вопрос о том, как часто проверяющие нарушают установленные для них правила проведения проверок
Как на частую причину конфликтов проверяющие указали “несогласие предпринимателей с результатами проверки”. В их списке эта причина стоит на третьем месте по числу выборов. Оценивая как часто предприниматели не соглашаются с выводами проверяющих относительно имеющихся у них нарушений, 23,4% работников контролирующих органов ответили, что почти всегда или в большинстве случаев, а 10,6% - что примерно в половине случаев (см. Рис.3.4.4).
.gif)
Рис. 3.4.4. Распределение ответов сотрудников органов контроля на вопрос о том, как часто предприниматели не соглашаются с выводами проверяющих относительно имеющихся на предприятии нарушений
.gif)
Рис. 3.4.5. Распределение ответов предпринимателей на вопрос о том, как часто они не соглашаются с выводами проверяющих относительно имеющихся на предприятии нарушений
Ответы предпринимателей на аналогичный вопрос дали несколько иное распределение (см. рис.3.4.5). 24% из них указали, что они не согласны с выводами проверяющих почти всегда или в большинстве случаев, а 30,4% - что не согласны с проверяющими примерно в половине проверок.
48,1% предпринимателей из тех, кто указал причиной конфликтов, возникающих в ходе проверок, “Недоступность информации о нормативно-правовых актах, устанавливающих требования к деятельности малых предприятий и правила проведения проверок”, посчитали себя плохо информированными о порядке ведения проверок; 82% - недостаточно информированными о том, что именно подлежит проверке.
Из тех, кто указал “Слабое знание предпринимателями нормативно-правовых актов, устанавливающих требования к их деятельности и правила проведения проверок” в качестве наиболее часто встречающейся причиной конфликтов, 82% респондентов считают, что недостаточно информированными о том, что именно подлежит проверке, и 51,7% - плохо информированы о порядке проведения проверок.
Кроме того, предприниматели, страдающие отсутствием информации о контроле, чаще называли в качестве наиболее вероятных причин конфликтов “Суровые санкции за нарушения” (40,3% - недостаточно информированы о содержании контроля; 41,6% - недостаточно информированы о порядке проведения проверок); “Несогласие предпринимателей с проведением проверки” (50% - недостаточно информированы о содержании и правилах ведения проверок); “Несогласие предпринимателей с результатами проверки” (43,1% - недостаточно информированы о содержании контроля и 74,6% - недостаточно информированы о порядке ведения проверок); “Поведение сотрудников контролирующих органов” (48,8% - недостаточно информированы о содержании контроля); “Низкая техническая оснащенность контролирующих органов” (100% недостаточно информированы о порядке проведения проверок).
“Нечеткость правовых норм” в качестве причины конфликтов чаще указывают предприниматели, удовлетворенные своей информированностью о содержании и порядке контроля (37,3% респондентов хорошо информированы о содержании контроля и 40,3% - хорошо информированы о порядке ведения проверок).
“Недостаточный уровень квалификации проверяющих” и “Длительность проверок” в качестве наиболее частых причин конфликтов с проверяющими также указали предприниматели, посчитавшие себя достаточно информированными о действиях контролеров (37% и 45% соответственно).
В том, как представители различных структур объясняют несогласие предпринимателей с выводами проверяющих, отчетливо проявились различия в понимании сути и назначения контрольной деятельности, Вот несколько фрагментов из интервью.
Сотрудник санитарно-эпидемиологического надзора “Мы пришли, проверили, допустим, выявили нарушения и составили протокол проверки. Система такая: они расписываются в протоколе, подписывают акт разногласий. Мы затем их приглашаем к себе, разбираем этот случай (нарушение), а затем уже выносится постановление о наказании – либо это штраф, либо это дело будет передано в следственные органы. Как правило, они соглашаются с результатами проверки, но если он не согласен, то имеет десятидневный срок чтобы обратиться в вышестоящую инстанцию. Он как правило соглашается с результатами проверки, но не хочет нести наказание за нарушение и пытается сделать все, чтобы смягчить наказание либо избежать его. Пытается привести тысячи доводов, пояснить проблемы, которые у него имеются, но мы обязаны требовать (так как они имеют дело с людьми, здоровье которых зависит от их работы) выполнения требований СЭН”.
Сотрудник Государственной Инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей: “По логике вещей некоторые наши документы, которые касаются контрольных функций, просто трудно понять здравым умом, и неудивительно, что предприниматели не могут согласиться с некоторыми требованиями. Пример: 9 наименований разных соков, они пишут один ценник, а на нем наименования соков и цены, а, оказывается, нужно выставлять каждый вид сока и писать на него отдельный ценник. Сколько угодно таких примеров...
Предприниматели иногда не соглашаются, но обоснования их на уровне таких: "Ну нет у меня второго холодильника, чтобы отдельно хранить мясо и рыбу, ну что мне, не работать теперь, что ли?" Это ведь не обоснование, а скорее оправдание. Это из опыта работы, это реальная практика. У госпожнадзора другое дело, у них просто очень дорогие требования, они финансово очень дорогие”.
Сотрудник Главной инспекции Госархстройнадзора: “Как правило, всегда с нами соглашаются. Причина, как я уже говорил – незнание нормативов, и когда им пояснишь, почему это должно быть именно так, они соглашаются”.
Сотрудник Госхлебинспекции: “Предприниматели прекрасно осведомлены о предъявляемых к ним требованиях, просто им платить штрафы не хочется, и они не то что бы не соглашаются с результатами проверки, а просто пытаются уговорить не применять к ним санкции”.
Представитель Профсоюза предпринимателей Томской области считает, что несогласие возникает “из-за натянутости фактов (если контролеры не обнаружили каких-то существенных нарущений, они все-таки найдут к чему придраться, и предприниматели естественно будут протестовать, не соглашаться)”.
Представитель регионального Фонда поддержки и развития малого бизнеса: “Могу сказать, что иногда проверяющий идет на структуру с установкой. Что греха таить, есть план: проверок, нарушений, штрафов, и установка дается сверху. Так организована эта система: проверить, найти и какой-то процент от штрафа поступает структуре. Естественно, что это вызывает несогласие у предпринимателя, так как трактовка нарушений и той и другой стороны часто очень разные.
Уровень проверяющих явно недостаточен, я об этом сужу по примеру проверки нашего Фонда (недавно проводилась).
Что касается проверок, которые проводит наша структура, то несогласий практически нет. Причина в том, что мы сразу говорим о тех требованиях, которые предъявляет наш фонд, о тех механизмах, которые будут задействованы при нашей проверке, и о тех нормах, которые предприятие должно выполнять.
Это все регулируется между нами договорами. Но это только наша структура так работает, а в целом такого отношения к малому бизнесу нет пока. Думая, что в ближайшее время ситуация в этом изменится в лучшую сторону”.
Представитель Комитета по поддержке предпринимательства: “Не соглашаются в меньшинстве случаев. Причина в том, что в одних случаях они действительно чего-то не знали, в других случаях (как говорилось выше) внешнее согласие влечет для них меньшие экономические потери. Сужу по тем конкретным случаям, о которых знаю от самих предпринимателей и из общения с представителями контрольных органов”.
Нечеткость правовых норм, на которую указывают как на очень частую причину конфликтов и предприниматели и проверяющие, видимо, позволяет по разному трактовать одно и то же, что ведет к противоположным выводам.
3.4.3. Способы поведения, предпочитаемые предпринимателями в конфликтных ситуациях
Чтобы система контроля могла быть эффективной, необходимо, чтобы проверяемые могли защитится от произвола проверяющих. В ходе исследования ставилась задача выявить какие способы поведения предпочитают предприниматели в случае конфликта с проверяющими. Им предлагалось выбрать два наиболее предпочтительных способа поведения в конфликтной ситуации из шести названных в анкете или предложить свои способы. Распределение выборов респондентов представлено в таблице 3.4.3.
Таблица 3.4.3.
Наиболее предпочтительные действия малых предприятий при обнаружении проверяющими нарушения установленных норм (по оценкам предпринимателей)
|
Возможные действия |
Число выборов в % отношении к общему числу опрошенных |
Число выборов у предпринимателей из г. Томска (%) |
Число выборов у предпринимателей из г. Великий Новгород (%) |
|
Устранить выявленные нарушения |
78,6 |
72,3 |
85,4 |
|
“Договориться” с проверяющими |
30,2 |
35,4 |
24,5 |
|
Оспаривать результаты проверки |
29,6 |
26,7 |
32,8 |
|
Заплатить штраф и оставить все как есть |
7,3 |
9,2 |
5,2 |
|
Игнорировать результаты проверки |
4,0 |
7,3 |
0,5 |
|
Другое |
1,8 |
1,5 |
2,1 |
Из приведенных данных видно, что наибольшее предпочтение отдается нахождению компромисса с проверяющими. Второй по предпочтительности способ действий - обратиться к руководству контролирующего органа. На третьем месте стоит “обратится за защитой своих прав в суд”. Остальные варианты действий были названы как предпочтительные небольшим числом предпринимателей. Приведенные данные опроса свидетельствуют, что в большинстве случаев разрешать конфликтов с проверяющими предприниматели стремятся путем договоренностей с ними или с их руководителями.
На вопрос: “Как часто в среднем обращаются предприниматели с жалобами на действия проверяющих к руководству Вашего ведомства?”, ответы работников контролирующих органов распределились, как это показано на рис. 3.4.6.
.gif)
Рис. 3.4.6. Распределение ответов сотрудников органов контроля на вопрос о том, как часто предприниматели обращаются с жалобами на их действия к руководству ведомства
В судебных разбирательствах, по оценкам работников контролирующих органов, их ведомствам приходится участвовать не часто (см. рис. 3.4.7).
.gif)
Рис. 3.4.7. Распределение ответов сотрудников органов контроля на вопрос о том, как часто их ведомству приходится разрешать конфликтные ситуации с предпринимателями в судебном порядке
Причина того, что предприниматели редко обращаются в суд, хорошо раскрывается в фрагменте интервью представителя комиссии по административным барьерам: “Превалирующая статистика такова, что предприниматель за очень редким исключением обращается в судебные органы, тем более в прокуратуру только лишь по одной причине – ему, его бизнесу, придет конец. Корпоративные интересы контролирующих органов таковы, что по умолчанию они просто поддерживают друг друга. И самые рьяные предприниматели, которые ставят перед контролирующими органами вопросы, они просто уходят и все”.
Из приведенных данных о предпочитаемых предпринимателями способах поведения в конфликтных ситуациях обращает на себя внимание, что такой способ как “искать защиту в ассоциации (союзе) предпринимателей” выбрали лишь 6,7% опрошенных. Это свидетельствует, что сегодня общественные объединения предпринимателей не пользуются авторитетом как защитники интересов своих членов.
Выявляя нарушения в деятельности предприятий малого и среднего бизнеса контроль избавляет государство и потребителей от каких-то потерь. Но одновременно он влияет и на результаты деятельности предприятий малого и среднего бизнеса, а в интересах государства и потребителей, чтобы этот сектор экономики развивался.
3.5.1. Общая оценка предпринимателями благоприятности условий для работы их предприятий и оценка контроля как фактора среды предпринимательской деятельности
По распространенному мнению, сегодня в России условия для малого предпринимательства неблагоприятны. Об этом свидетельствуют результаты различных исследований и многочисленные публикации в СМИ. В проведенном исследовании на вопрос: “ Как Вы оцениваете степень благоприятности существующей ситуации для Вашего бизнеса?”, ответы предпринимателей распределились следующим образом (см. рис. 3.5.1).
Более половины предпринимателей оценивают сегодняшние условия для занятий малым бизнесом как не очень благоприятные или как очень неблагоприятные. Однако почти 45% респондентов дают противоположную оценку.
Если сравнить ответы предпринимателей из разных регионов и разных отраслей деятельности, то получится следующая картина (см. рис. 3.5.2 – 3.5.9).
.gif)
Рис.3.5.1. Распределение ответов предпринимателей на вопрос о степени благоприятности существующей ситуации для бизнеса..gif)
Рис.3.5.2. Распределение ответов руководителей малых предприятий торговли и общественного питания на вопрос
о степени благоприятности существующей ситуации для бизнеса.
.gif)
Рис.3.5.3. Распределение ответов руководителей малых предприятий промышленности на вопрос о степени благоприятности существующей ситуации для бизнеса.
.gif)
Рис.3.5.4. Распределение ответов руководителей строительных малых предприятий на вопрос о степени благоприятности существующей ситуации для бизнеса.
.gif)
Рис.3.5.5. Распределение ответов руководителей малых предприятий науки и научного обслуживания на вопрос
о степени благоприятности существующей ситуации для бизнеса..gif)
Рис.3.5.6. Распределение ответов руководителей малых предприятий, оказывающих услуги населению, на вопрос
о степени благоприятности существующей ситуации для бизнеса.
.gif)
Рис.3.5.7. Распределение ответов руководителей малых предприятий, оказывающих услуги предприятиям, на вопрос
о степени благоприятности существующей ситуации для бизнеса.
.gif)
Рис.3.5.8. Распределение ответов руководителей транспортных малых предприятий на вопрос о степени благоприятности существующей ситуации для бизнеса.
.gif)
Рис.3.5.9. Распределение ответов руководителей малых предприятий, оказывающих посреднические услуги,
на вопрос о степени благоприятности существующей ситуации
Данные опроса свидетельствуют, что ситуация существенно различна в регионах, где проводилось исследование, а также в различных отраслях деятельности предпринимателей. Но все же ситуация не настолько плоха, чтобы предприниматели стремились уйти из сферы малого бизнеса. Отвечая на вопрос: “Хотели бы Вы продолжить занятия предпринимательской деятельностью?”, ответили “да” 89,6% респондентов и только 7% - “нет”. Но благоприятных для развития и функционирования малого и среднего бизнеса в России факторов все-таки достаточно много: это и несовершенство нормативно-правовой базы , налоговое бремя, низкий уровень платежной дисциплины , трудности с кредитами, трудности с обеспечением помещениями, ресурсами, давление криминала и др.
Чтобы определить место контроля в ряду негативных факторов среды предпринимательской деятельности, мы предложили респондентам оценить по 11 - балльной шкале степень негативного влияния на результаты работы их предприятий 12 факторов (см. рис. 3.5.10).
.gif)
Рис. 3.5.10. Диаграммы средних оценок предпринимателей степени негативного влияния различных факторов (в баллах).
Все предложенные для оценки факторы образуют две группы - внутренние и внешние. В целом контроль оказался на втором - третьем месте среди всех 12 негативных факторов. На первом месте со значительным отрывом стоит “налоговое бремя” (средняя оценка негативного влияния 7,9 балла). Далее стоят “несоблюдение налоговой дисциплины” (5,45 балла) и “проверки предприятий контролирующими органами” (5,38 балла). Оценки предпринимателями негативного влияния контроля сильно варьируют но, в среднем его величину можно определить как умеренную.
Это подтверждают и ответы на прямой вопрос: “Насколько сильно работа всех контролирующих органов мешает работе предприятия?”. На него 31,5% опрошенных ответили “очень сильно” и “сильно”; более половины (51%) – “умеренно”, и почти 16% - “слабо” или “практически не мешает” (см рис. 3.5.11).
.gif)
Рис.3.5.11. Распределение ответов предпринимателей на вопрос о том, насколько сильно работа контролирующих органов мешает деятельности предприятия
Проведение проверок означает, что сотрудники малого предприятия должны отрываться от решения своих непосредственных задач и тратить время на взаимодействие с проверяющими. Когда суммарная длительность проверок составляет 30 и более дней, то это ощутимая часть времени, которую сотрудники малого предприятия вынуждены расходовать непроизводительно. Но это потери не только для малых предприятий, а и для всей экономики страны.
Проверки нередко сопровождаются конфликтами между проверяющими и проверяемыми и это тоже мешает работе предприятий, тем более, что разрешение конфликтов может включать хождение по разным инстанциям.
Для многих предпринимателей работа контролирующих органов влечет за собой весьма существенные потери. Так заявили, что следствием проверок контролирующих органов для них становились:
- большие убытки - 41,8%;
- приостановка деятельности - 29, 4%;
- потеря клиентов - 23,7%;
- срыв договорных обязательств - 19%;
- утечка коммерческой информации - 16,8%;
- закрытие предприятия - 9,5% предпринимателей.
Только у 33,8% опрошенных никаких серьезных проблем из-за работы контролирующих органов не возникало.
Конечно проблемы возникают у предприятий чаще всего не потому, что контролеры что-то нарушают. Но верно и то, что не далеко все нарушения, выявляемые в ходе проверок являются следствием недобросовестности предпринимателей. То, что большинство малых и средних предприятий несут значительные потери вследствие проверок, свидетельствует о неблагополучии как в самом малом бизнесе, так и существующей системе его контроля.
Анализ данных, полученных в ходе опроса предпринимателей и сотрудников контролирующих органов, интервью с последними, а также обсуждений на круглых столах, показывает, что действующая система государственного контроля малого и среднего бизнеса имеет много существенных недостатков. Но прежде, чем говорить о них, было бы несправедливо не отметить, что работа контролирующих органов приносит определенные позитивные результаты: выявляются и устраняются нарушения в работе предприятий, угроза возможных санкций удерживает недобросовестных предпринимателей от действий, которые бы могли нанести вред интересам государства и потребителей; в общении с проверяющими предприниматели получают важные для своей деятельности знания.
Однако в целом существующая система контроля малого и среднего бизнеса лишь частично выполняет свое назначение и потому мало эффективна.
Неадекватность целевой ориентации
Контроль - это средство с помощью которого субъект управления (в данном случае государство) стремиться достичь своих целей. В общем виде назначение контроля можно определить как создание условий, стимулирующих такое поведение субъектов малого и среднего предпринимательства, которое в максимальной степени соответствует интересам общества и государства. Чтобы решать эту общую задачу необходимо проводить проверки, выявлять нарушения и наказывать за них, но только этого совершенно недостаточно. Чтобы контроль эффективно выполнял свое назначение, нужно анализировать причины нарушений и вырабатывать воздействия на них. Государственный контроль - это не оперативный , а стратегический контроль. Он не может осуществляться с такой частотой, чтобы достаточно надежно выявлять имеющиеся нарушения. У него другая задача. Однако она фактически сегодня не решается. Систематического анализа причин нарушений и выработки комплексных мер по их устранению в системе государственного контроля не осуществляется.
И по оценке предпринимателей и по оценке работников контролирующих органов деятельность органов государственного контроля в настоящее время направлена в основном на выявление нарушений и наказание за них. Это система “кнута”. Такая ее целевая ориентация не стимулирует законосообразное поведение предпринимателей.
Во-первых, при той частоте проверок, с которой контролирующие органы проверяют каждое предприятие, они могут выявить только длительно существующие нарушения, да и то, при своей технической оснащенности, далеко не все. Однако в промежутках между проверками многочисленные отклонения от установленных норм продолжают существовать и рождаются новые. Кроме того, период жизни многих нарушений значительно меньше интервала между проверками, поэтому они органами госконтроля не выявляются. Их чаще всего обнаруживают потребители.
Во-вторых, предприниматели в большинстве своем слабо информированы об установленных требованиях к деятельности их предприятий. Они узнают о них уже в ходе проверок, поэтому санкции за нарушения не могут здесь быть действенными. Государство обязано, устанавливая нормы, обеспечивать информирование о них. Формально предприниматели могут ознакомиться с действующими нормами. Фактически же это для них проблематично.
В-третьих, предприниматели нередко сознательно идут на нарушения, поскольку выполнение всех установленных требований имело бы для работы предприятия более тяжелые последствия, чем те, которые могут возникнуть, в случае выявления нарушений проверяющими. Им легче “договориться” с проверяющими, вступить с ними в конфликт или каким-либо иным способом минимизировать потери в случае выявления нарушений. Ужесточение санкций здесь в большинстве случаев ничего не даст, поскольку в этом случае их наложение приведет либо к существенному ухудшению финансового положения предприятия и возможно даже к его ликвидации, либо к уходу бизнеса “в тень”.
Многие проверяющие сознают, что контроль прежде всего должен быть ориентирован на профилактику нарушений. Но в своей практике они преследует иные цели. Вместе с тем, значительная часть работников контролирующих органов не видят необходимости выявлять причины нарушений и воздействовать не на следствия, а именно на причины. Когда они говорят о том, что на крупных предприятиях есть системы контроля, а на малых предприятиях таких систем нет и потому эту роль призваны выполнять они, то это свидетельствует о не понимании принципиальных различий между оперативным контролем и стратегическим.
Неадекватность целевой ориентации контролирующих органов проявляется не только в отсутствии систематического анализа причин нарушений и выработки мер по их устранению, а и в том, где контролирующие органы видят возможности для повышения эффективности контроля.
Понимая, что при той частоте проверок, которая сегодня ими обеспечивается, в поле зрения не попадают многие нарушения, период жизни которых значительно меньше интервала между проверками, работники контролирующих органов стремятся к увеличению частоты проверок. Почти 2/3 из них считают необходимым контролировать предприятия не реже одного-двух раз в год, а более 15% высказались за контроль один раз в квартал и даже один раз в месяц. Но этот путь бесперспективный..
Во-первых, уже сегодня сотрудники многих малых и средних предприятий тратят слишком много времени на взаимодействие с многочисленными проверяющими. Если же контролирующие органы станут проверять предприятия с той частотой, на которую претендуют, то число проверок возрастет в два-три раза.
Во-вторых, проверяющие указывают, что испытывают ощутимую нехватку кадровых, финансовых, материально-технических ресурсов. В частности перегруженность сотрудников контролирующих органов они называют вторым по значимости фактором, препятствующим эффективному выполнению функции контроля. Значительное увеличение частоты проверок потребует пропорционального увеличения затрат на их проведение и содержание дополнительных штатов контролеров. Это даже при том условии, что малый и средний бизнес в России не будут развиваться. Если же, как того требуют интересы страны, численность малых и средних предприятий станет возрастать (а требуется минимум четырехкратное ее увеличение), то потребуются неприемлемые затраты на контроль, а штат контролеров в каждом ведомстве должен будет вырасти во много раз.
Принцип действий контролирующих органов, на основе которого они стремятся добиться законосообразного поведения предпринимателей, - мотивация избегания наказания - не реализуем уже сейчас, а при развитии малого бизнеса не реализуем тем более. Нужно принципиально изменить цели проведения проверок. Главное - это не выявление нарушений и наказание за них, а сбор информации, необходимой для анализа причин нарушений, с последующей разработкой мер по устранению этих причин. Поэтому количество выявленных нарушений и суммарный размер наложенных штрафов не должны служить критериями эффективности деятельности контролирующих органов.
Следует особо отметить, что один из основных факторов, определяющих целевую ориентацию проверяющих, - их материальная заинтересованность в наложении штрафов. Такое положение дел нельзя признать удовлетворительным и оно должно быть изменено.
Несовершенство нормативно-правовой базы
Причиной многих негативных явлений в процессах контроля малого и среднего бизнеса являются избыточность, нечеткость, противоречивость установленных требований и критериев.
Нормы и правила, регламентирующие деятельность предприятий малого и среднего бизнеса, порядок осуществления контроля этой деятельности государственными органами, а также определяющие меры воздействий в случаях выявления нарушений, устанавливаются сегодня законами РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативно-правовыми актами ведомств и субъектов федерации. В результате этого не координируемого потока “нормотворчества” создана нормативно-правовая база малого и среднего бизнеса, которую в целом не только предприниматели, но и специалисты обозреть не в состоянии.
На необходимость существенно сократить перечень того, что подлежит контролю, а также полностью или существенно изменить правила, определяющие порядок проведения проверок, указали подавляющее большинство предпринимателей, участвовавших в опросе. Показательно, что почти половина сотрудников контролирующих органов также указали на необходимость существенно изменить правила проведения проверок и более половины высказались за пересмотр того, что подлежит контролю. Большинство проверяемых и проверяющих считают нечеткость правовых норм основной причиной возникновения конфликтов в ходе проверок.
Крупный недостаток существующей нормативно-правовой базы контроля - слабая проработанность норм, ограничивающих произвол контролирующих органов в определении того, когда и кого проверять. Лишь для некоторых из них сегодня установлены нормы, ограничивающие частоту проверок одного предприятия и определяющие условия внеочередных проверок.
Еще одним существенный недостаток нормативно-правовой базы контроля - нечеткое определение ответственности контролирующих органов и персональной ответственности проверяющих за соблюдение установленных норм и правил. Сегодня более или менее четко определена ответственность предпринимателей и предприятий, но не проверяющих.
Во многих случаях нечетко определены размеры штрафов за нарушения. Задается их верхняя и нижняя граница. Это дает возможность недобросовестным проверяющим устанавливать размеры штрафа в зависимости от “договоренности” с проверяемым.
Слабо проработаны в существующем законодательстве способы защиты предпринимателями своих прав.
Требования устанавливаемые различными ведомствами нередко противоречат друг другу. Соблюдая одни предприниматели вступают в конфликт с другими.
Таким образом, существует актуальная необходимость совершенствования существующей нормативно-правовой базы контроля, а также четкой и жесткой регламентации на федеральном уровне “нормотворческой” деятельности в отношении малого и среднего предпринимательства1.
Недостаток ресурсного обеспечения
По оценкам сотрудников контролирующих органов наибольшие трудности в своей работе они испытывают из-за слабой обеспеченности финансовыми и материально-техническими ресурсами. Низкая оплата труда называлась в качестве одного из негативных факторов, существенно влияющих на эффективность работы контролирующих органов. На отсутствие технических средств, необходимых для выявления скрытых нарушений, например, в производстве продуктов питания, строительстве указывали в интервью многие из сотрудников контролирующих органов.
Почти половина из них в качестве значимой проблемы называли также нехватку квалифицированных кадров и недостаточные штаты контролеров. Но потребность в дополнительных штатах контролеров в большинстве случаев связывается с необходимостью увеличить частоту проверок. Однако в этом нет необходимости. В чем объективно существует необходимость, так это в кадрах, способных вести систематическую аналитическую работу.
Несовершенство механизма информирования предпринимателей об установленных требованиях, критериях и правилах
Нормы и правила призваны служить инструментами регулирования действий субъектов малого и среднего бизнеса. Но они могут выполнять это свое назначение, если известны, тем, кто ими должен руководствоваться. Однако половина сотрудников контролирующих органов указали, что предприниматели слабо информированы о требованиях к деятельности их предприятий и порядке проведения проверок2. Этот фактор, занял второе место по значимости среди причин нарушений и первое место (с большим отрывом) среди причин конфликтов между проверяемыми и проверяющими. Сами предприниматели были еще более критичны в оценке своего знания существующей нормативно-правовой базы. Нынешняя ситуация характеризуется малой доступностью установленных норм и правил для тех, кто их должен выполнять. Главная причина этого состоит в невыстроенности механизма доведения до субъектов малого и среднего бизнеса нормативно-правовых актов, касающихся их деятельности особенно тех, которые разрабатываются ведомствами.
Обязанность знать установленные нормы и правила лежит на предпринимателях, но государство, осуществляя поддержку малого и среднего бизнеса, должно заботится о том, чтобы создать предпринимателям благоприятные условия для выполнения этой обязанности. Однако сегодня инфраструктура поддержки малого и среднего бизнеса крайне не развита. Многие важные для себя знания предприниматели получают уже в ходе проверок. Такие “университеты” дорого обходятся и предпринимателям и государству.
Как будет видно из следующего раздела, основная масса сотрудников контролирующих органов полностью или частично поддерживает предложение о том, чтобы возложить на них ответственность за доведение до субъектов малого бизнеса информации о предметах контроля и порядке проведения проверок. Но только возложить ответственность мало, нужно выстроить весь механизм движения информации, включая и специальное обучение предпринимателей.
Неотрегулированность механизма проведения проверок
Большие вариации в частоте проверок разных предприятий и их продолжительности, свидетельствуют о неотрегулированности процедуры определения кто, кого, и когда контролирует, а также слабой защищенности проверяемых от произвола проверяющих. Подавляющее большинство проверяющих убеждены, что без контроля с их стороны лишь небольшая часть предприятий выполняла бы установленные требования. Проверяющие идут на проверку, исходя из презумпции виновности. Они убеждены, что у проверяемых нет достаточно сильных средств противодействия проверкам. И это действительно так. Предпринимаемые попытки ограничить произвол проверяющих путем введения журналов регистрации проверок - это полезная но, как показывает практика применения, слабая мера. Здесь необходимо более четкое законодательное определение частоты проверок в год различными ведомствами и условий, при которых допускается превышение этой нормы.
В последние годы все более широко распространяется практика взимания платы за проверки. Предпринимателям приходится вести значительные дополнительные расходы. Такого рода практику необходимо ограничить. Если предприниматели и должны платить за разного рода экспертизы, испытания и т. п., то лишь при четко определенных условиях (например, если обнаруживаются нарушения).
В ходе процедуры проверки и при ознакомлении предпринимателей с ее результатами нередко возникают конфликты. Основные их причины: психологическая установка, с которой многие сотрудники контролирующих органов приходят с проверкой на предприятие; слабое знание предпринимателями нормативно-правовых актов; нечеткость правовых норм, регламентирующих порядок проверок; суровые санкции за нарушения; превышение проверяющими своих полномочий. В этих конфликтах, независимо от того, кто в действительности прав, проверяемые выступают как заведомо слабейшая сторона.
Несовершенство механизма государственной и общественной защиты субъектов малого и среднего бизнеса
Крупные, а также давно и успешно работающие малые и средние предприятия защищены от произвола проверяющих благодаря неформальным связям во властных структурах. Но подавляющее большинство предпринимателей защищены слабо. Поэтому в конфликтных ситуациях они чаще всего предпочитают постараться уменьшить негативные последствия для предприятия, найдя компромисс с проверяющими. Только небольшая часть предпринимателей видят в качестве реального способа отстаивания своей позиции обращение в суд. Но на практике к этому способу действий они прибегают редко. Суд требует денег, а степень “совершенства” российской судебной системы хорошо известна. Редко предприниматели обращаются с жалобами и к руководству контролирующих ведомств. Структуры, которые призваны осуществлять общественную защиту предпринимателей, эту функцию выполняют плохо. Поэтому предприниматели не рассматривают свои общественные объединения как силу, способную защитить их права. Слабость союзов, ассоциаций предпринимателей, занятых в малом и среднем бизнесе, - фактор, негативно сказывающийся на ситуации в этом секторе экономики. При таких условиях контролеры имеют заведомо более выгодную позицию в отношениях с предпринимателями.
Ограниченность мер воздействий и их нескоординированность
Контроль включает в себя не только оценку соответствия реального положения дел, установленным требованиям, но и выработку воздействий. В существующей системе контроля основное воздействие - применение санкций разной степени тяжести и предписание устранить выявленные нарушения. По этой схеме работает запаздывающий контроль. Он реагирует на то, что уже произошло. Но выявление нарушение и наложение санкций не ведет к желаемому сокращению нарушений. Многие сотрудники контролирующих органов полагают, что это происходит по причине недостаточной жесткости санкций за многие нарушения. Действительно, существуют такие нарушения, на которые предприниматели идут с риском, потому, что возможный “выигрыш” намного больше и вероятнее возможного “проигрыша”. И для таких нарушений нужно изменять санкции в сторону ужесточения. Но причины основной массы нарушений таковы, что угрозы наказаний их не устраняют.
Как отмечают сами проверяющие, многие нарушения возникают от незнания. Но и тогда, когда предприниматели сознают, что нарушают установленные требования, далеко не всегда эти нарушения являются следствием их недобросовестности. Чтобы быть эффективным, контроль должен быть опережающим, он должен воздействовать на причины, порождающие нарушения. Но, для выработки таких воздействий, нужно, во-первых, собирать информацию, для последующего анализа причин, во-вторых, делать такой анализ и выявлять наиболее актуальные проблемы, в-третьих, вырабатывать способы решения проблем. В существующей системе контроля механизмы реализации всех этих функций практически отсутствуют.
Особо следует отметить, что причины, порождающие нарушения, которые обнаруживают разные ведомства, нередко оказываются одними и теми же. Чтобы воздействовать на эти причины, нужны согласованные и скоординированные действия разных ведомств. Это значит, что планирование мер воздействия не может осуществляться в рамках какого-либо одного ведомства и должен существовать механизм интеграции усилий. Выработке таких усилий сегодня мешают межведомственные барьеры.
4. РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ПОВЫШЕНИЮ ЭФФЕКТИВНОСТИ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ МАЛОГО И СРЕДНЕГО БИЗНЕСА
Исходя из результатов анализа существующей системы государственного контроля малого и среднего бизнеса, авторы настоящего доклада полагают, что основные возможности повышения ее эффективности лежат не на пути увеличения частоты проверок, ужесточения санкций за нарушения, увеличения штатов контролирующих органов и реализации т. п. экстенсивных мер, а на пути ее переориентации на профилактику нарушений, разработку и реализацию согласованных и скоординированных действий разных ведомств по устранению их причин.
Но одновременно с этим необходимо принять меры к тому, чтобы повысить эффективность проверок, сделать их не способом “охоты” за нарушениями, а способом оказания помощи предпринимателям, не исключая применения жестких мер к недобросовестным субъектам.
Что можно и нужно сделать, чтобы улучшить систему государственного контроля в секторе малого и среднего бизнеса? На этот счет на конференциях, семинарах, круглых столах, посвященных проблемам развития малого и среднего бизнеса в России, в специальной литературе и в СМИ высказывались различные предложения. В ходе исследования мы обобщили их, а также дополнили рядом своих предложений и попросили предпринимателей и контролеров высказать свое отношение к ним. После обработки исходных данных опроса, его результаты были обсуждены на круглых столах с участием обеих сторон. Ниже представлены оценки предложенных мер по результатам опроса и дискуссий.
В анкеты для предпринимателей и сотрудников контролирующих органов были включены пятнадцать мер.
- Значительно сократить число контролирующих органов.
- Законодательно установить, что каждый контролирующий орган имеет право проводить не более одной, а в особых случаях - двух проверок в год одного предприятия.
- Ввести норму, обязывающую все контролирующие органы заблаговременно извещать предприятия о предстоящей проверке.
- Отменить все нормы, определяющие требования к деятельности предприятий малого и среднего бизнеса, и правила проведения проверок, введенные ведомствами. Установить, что соответствующие нормы и правила могут вводится только законодательными актами РФ, постановлениями Правительства РФ, а также законодательных органов и правительств субъектов РФ в пределах их компетенции.
- Установить, что проверяющие должны получать документ на право проведения проверок (направление, ордер, предписание).
- Установить, что документ на право проведения внеплановых проверок должен быть подписан уполномоченным руководителем, соответствующего контролирующего органа.
- Установить, что документ на право проведения внеплановых проверок должен быть согласован с представителем регионального (муниципального) органа, ответственного за поддержку малого бизнеса или комиссией по снятию административных барьеров.
- Ввести норму, что в случае выявления контролирующими органами нарушений в деятельности предприятия, руководство предприятия (при согласии с актом) должно разработать план-график устранения нарушений и согласовать его с проверяющими.
- Обязать предприятие по окончании установленного планом-графиком срока устранения нарушений направлять в контролирующий орган отчет о его выполнении.
- Создать третейские суды для рассмотрения споров между субъектами предпринимательства и органами государственного контроля.
- Ввести прогрессивную шкалу штрафов в случае не устранения предприятием в установленные сроки выявленных в ходе проверок нарушений.
- Ввести дифференцированную систему ответственности субъектов малого бизнеса за нарушения различной степени тяжести.
- Ввести законодательное закрепление порядка проведения проверок (право доступа в помещение малого предприятия; ознакомление с документацией; обязательное вручение ордера или предписания на проверку).
- Возложить ответственность на контролирующие органы за доведение информации о предметах контроля и о порядке его проведения до субъектов малого бизнеса.
- Разделить функции сбора информации (контроля) и принятия санкций (внесудебного порядка и передачи в суд).
- разделением функций сбора информации и принятия санкций (16,7%);
- созданием третейских судов (16,3%);
- отменой норм и правил проверок, введенных ведомствами (12,6%);
- введением прогрессивной шкалы штрафов (11,9%);
- дифференцированной системы ответственности за нарушения разной степени тяжести (10,0%).
- получение проверяющими документа на право проведения проверок (62,2%);
- необходимость его подписания руководителем соответствующего контролирующего органа (60,0%);
- законодательное закрепление порядка проведения проверок (57,8%);
- направление предприятием в контролирующие органы по истечению установленного планом-графиком срока отчета об устранении нарушений (55,6%);
- в случае выявления нарушений, разработка руководством предприятия плана-графика устранения нарушений и согласование его с проверяющими (53,3%).
- с введением нормы, обязывающей все контролирующие органы заблаговременно извещать предприятия о предстоящей проверке (55,6%);
- с созданием третейских судов для рассмотрения споров между субъектами предпринимательства и органами государственного контроля (54,5%);
- со значительным сокращением числа контролирующих органов (47,7%);
- с законодательным установлением для каждого контролирующего органа права проводить не более одной, а в особых случаях – двух проверок в год одного предприятия (44,4%).
- наложение штрафа – это ко всему прочему еще и моральные нагрузки;
- по исполнению штрафов, органы контроля проверяет и налоговая инспекция, и прокуратура, хотя эти штрафы идут не через ЦСМ, а через банк. Было бы проще отдать материалы проверки, и дальше не рассматривать;
- контролирующий орган от штрафов ничего не получает и материальной заинтересованности в этой работе у него нет.
- Управление “Росгосхлебинспекция” по Астраханской области;
- Астраханское областное отделение “Ространсинспекция”;
- Управление Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации по Астраханской области;
- Центр Госсанэпиднадзора в Астраханской области;
- Управление государственной противопожарной службы;
- Лицензионная палата Администрации области;
- Астраханский центр стандартизации, метрологии и сертификации;
- Управление министерства по налогам и сборам Российской Федерации по Астраханской области;
- Управление внутренних дел Астраханской области;
- Управление государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей по Астраханской области;
- Комитет по развитию потребительского рынка Администрации г.Астрахани;
- Департамент торговли, общественного питания и бытового обслуживания;
- Астраханская таможня;
- Государственный комитет по охране окружающей среды Астраханской области.
- Управление Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Воронежской области;
- Управление государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей;
- Комитет по защите прав потребителей администрации г.Воронежа;
- Центр государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Воронежской области;
- Центр государственного санитарно-эпидемиологического надзора г.Воронежа;
- Воронежский центр стандартизации, метрологии и сертификации;
- Лицензионная палата администрации Воронежской области;
- Управление лицензирования строительной деятельности “Воронежстройлицензия”;
- Центрально-Черноземный региональный филиал Федерального лицензионного центра;
- Главное управление архитектуры и градостроительства администрации Воронежской области;
- Областная инспекция Госархстройнадзора;
- Муниципальное унитарное предприятие “Управление главного архитектора”;
- Территориальное управление Минимущества России по Воронежской области;
- Главное управление государственного имущества администрации Воронежской области;
- Департамент управления городской недвижимостью Комитета по управлению муниципальным имуществом;
- Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Воронежской области;
- Отделение пенсионного фонда Российской Федерации по Воронежской области;
- Воронежское региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации;
- Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Воронежской области;
- Воронежское территориальное управление Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства;
- Главное финансовое управление администрации Воронежской области;
- Федеральная служба по валютному и экспортному контролю;
- Российская транспортная инспекция Воронежского областного отделения;
- Государственная инспекция труда в Воронежской области;
- Управление государственного энергетического надзора по Воронежской области “Воронежэнергонадзор”;
- Управление Верхне-Донского округа Госгортехнадзора России;
- Управление государственной хлебной инспекции при Правительстве Российской Федерации по Воронежской области;
- Главное управление сельского хозяйства и продовольствия администрации Воронежской области. Государственная ветеринарная служба.
- Министерство внутренних дел Республики Коми;
- Управление Федеральной службы налоговой полиции России по Республике Коми;
- Управление Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Республике Коми;
- Государственная инспекция труда Российской Федерации по Республике Коми;
- Управление государственной торговой инспекции Минэкономразвития России по Республике Коми;
- Управление Росгосхлебинспекции по Республике Коми;
- Коми центр стандартизации, метрологии и сертификации Госстандарта России;
- Коми республиканский центр государственного санитарно-эпидемиологического надзора Республики Коми;
- Коми территориальное управление МАП России.
- Управление государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей по Курганской области;
- Центр Госсанэпиднадзора в Курганской области;
- Управление государственной противопожарной службы;
- Государственная налоговая инспекция по Курганской области;
- Управление внутренних дел Курганской области.
- Департамент потребительского рынка и услуг;
- Департамент продовольственных ресурсов;
- Департамент государственного и муниципального имущества г.Москвы;
- Департамент науки и промышленной политики;
- Префектуры административных округов;
- Комитет по телекоммуникациям и средствам массовой информации;
- Комитет труда и занятости;
- Комитет здравоохранения;
- Московский комитет образования;
- Московский земельный комитет;
- Московский комитет по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ними;
- Государственный комитет по охране окружающей среды г.Москвы;
- Москомархитектура;
- Московская комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку;
- Управление государственной противопожарной службы ГУВД г.Москвы;
- Московская лицензионная палата;
- Московская регистрационная палата;
- Управление транспорта и связи;
- Управление жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства;
- Управление по делам наружной рекламы, информации и оформления города;
- Управление Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по г.Москве;
- Территориальное управление Москвы и Московской области Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства Российской Федерации;
- Московский городской комитет по статистике;
- Ростест-Москва;
- Управление государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей по г.Москве;
- Единая московская государственная инспекция по качеству сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия;
- Центр Госсанэпиднадзора в г.Москве;
- Объединение административно-технических инспекций Правительства Москвы;
- Районные управы;
- Территориальное управление государственного энергетического надзора;
- Московская транспортная инспекция;
- Государственная инспекция по надзору за самоходными машинами и другими транспортными средствами в г.Москве;
- Главное архитектурно-планировочное управление;
- Главное управление охраны памятников г.Москвы;
- Инспекция государственного архитектурно-строительного надзора г.Москвы и ЛПЗП;
- Государственная земельная инспекция;
- Государственная городская инспекция по контролю за использованием объектов недвижимости в г.Москве;
- Центр лицензирования в сфере потребительского рынка и услуг;
- Центр лицензирования в социальной сфере;
- Центр лицензирования в сфере городского хозяйства;
- Центр лицензирования в сфере игорного бизнеса и туризма;
- Государственная инспекция цен г.Москвы;
- Центр “Мосмедлицензия”;
- Городская служба лицензирования и аттистации образовательных учреждений, педагогических кадров;
- Региональное предприятий “Центрэнерготехнадзор”;
- Управление Росгосхлебинспекции по г.Москве;
- Главное управление “Мосстройлицензия”.
- Управление Западно-Сибирского округа госгортехнадзора России;
- Западно-Сибирская инспекция приборного надзора;
- Верхнеобское бассейновое управление по охране и воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства;
- Государственная противопожарная служба УВД Новосибирской области;
- Центр государственного санитарно-эпидемиологического надзора Новосибирской области;
- Государственный комитет по охране окружающей среды Новосибирской области;
- ОАО энергетики и электрификации “Новосибирскэнерго”;
- Территориальное управление государственного энергетического надзора Новосибирской области “Новосибирскэнергонадзор”;
- Новосибирский центр стандартизации, метрологии и сертификации;
- Комитет по лицензированию и аккредитации медицинской, фармацевтической и медико-технической деятельности;
- Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Новосибирской области.
- Управление Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Ярославской области;
- Управление внутренних дел Ярославской области;
- Управление Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации по Ярославской области;
- Ярославская таможня;
- Государственный комитет по охране окружающей среды Ярославской области;
- Ярославское территориальное управление Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства;
- Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Ярославской области;
- Центр государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Ярославской области;
- Управление госторгинспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей по Ярославской области;
- Управление государственной противопожарной службы УВД по Ярославской области.
Выразить свое отношение к перечисленным мерам респондентам предлагалось, выбрав один из следующих вариантов ответа: а) поддерживаю полностью; б) поддерживаю частично; в) не поддерживаю; г) затрудняюсь ответить.
Полученные в ходе опроса оценки приведены в таблицах 4.1.1 и 4.1.2.
Из таблицы 4.1.1 видно, что подавляющее большинство предпринимателей полностью и частично поддержали предложенные меры по совершенствованию контроля.
Наименьшую поддержку среди них получило предложение ввести прогрессивную шкалу штрафов в случае не устранения предприятием в установленные сроки выявленных нарушений (его не поддержали 29,4% от общего числа опрошенных предпринимателей)
Таблица 4.1.1
Отношение предпринимателей к мерам по совершенствованию государственного контроля малого предпринимательства
|
Предложения по совершенствованию государственного контроля малого бизнеса |
Поддерживаю |
Не поддерживаю |
Затрудняюсь |
|
|
полностью |
частично |
|||
|
Значительно сократить число контролирующих органов |
77,6 |
16,6 |
2,0 |
3,8 |
|
Законодательно установить, что каждый контролирующий орган имеет право проводить не более одной, а в особых случаях - двух проверок в год одного предприятия |
75,0 |
15,0 |
5,8 |
4,3 |
|
Ввести норму, обязывающую все контролирующие органы заблаговременно извещать предприятия о предстоящей проверке. |
74,8 |
16,1 |
4,3 |
4,8 |
|
Отменить все нормы, определяющие требования к деятельности предприятий малого и среднего бизнеса, и правила проведения проверок, введенные ведомствами. Установить, что соответствующие нормы и правила могут вводиться только законодательными актами РФ, постановлениями Правительства РФ, а также законодательных органов и правительств субъектов РФ в пределах их компетенции. |
70,0 |
14,9 |
2,5 |
12,6 |
|
Установить, что проверяющие должны получать документ на право проведения проверок (направление, ордер, предписание) |
85,9 |
10,3 |
0,5 |
3,3 |
|
Установить, что документ на право проведения внеплановых проверок должен быть подписан уполномоченным руководителем, соответствующего контролирующего органа |
79,6 |
12,8 |
3,6 |
4,1 |
|
Установить, что документ на право проведения внеплановых проверок должен быть согласован с представителем регионального (муниципального) органа, ответственного за поддержку малого бизнеса или комиссией по снятию административных барьеров. |
67,3 |
19,7 |
4,8 |
8,1 |
|
Ввести норму, что в случае выявления контролирующими органами нарушений в деятельности предприятия, руководство предприятия (при согласии с актом) должно разработать план-график устранения нарушений и согласовать его с проверяющими. |
66,9 |
19,8 |
7,3 |
6,0 |
|
Обязать предприятие по окончании установленного планом-графиком срока устранения нарушений направлять в контролирующий орган отчет о его выполнении. |
42,9 |
27,2 |
22,8 |
7,1 |
|
Создать третейские суды для рассмотрения споров между субъектами предпринимательства и органами государственного контроля. |
63,0 |
13,0 |
7,7 |
16,3 |
|
Ввести прогрессивную шкалу штрафов в случае не устранения предприятием в установленные сроки выявленных нарушений. |
35,4 |
23,3 |
29,4 |
11,9 |
|
Ввести дифференцированную систему ответственности субъектов малого бизнеса за нарушения различной степени тяжести. |
59,1 |
25,3 |
5,6 |
10,0 |
|
Ввести законодательное закрепление порядка проведения проверок (право доступа в помещение малого предприятия; ознакомление с документацией; обязательное вручение ордера или предписания на проверку). |
80,2 |
11,7 |
2,0 |
6,1 |
|
Возложить ответственность на контролирующие органы за доведение информации о предметах контроля и о порядке его проведения до субъектов малого бизнеса. |
82,6 |
9,1 |
3,5 |
4,8 |
|
Разделить функции сбора информации (контроля) и принятия санкций (внесудебного порядка и передачи в суд). |
64,1 |
14,4 |
4,8 |
16,7 |
Таблица 4.1.2
Отношение служащих органов госконтроля к мерам по совершенствованию контроля малого предпринимательства
|
Предложения по совершенствованию государственного контроля малого бизнеса |
Поддерживаю |
Не поддерживаю |
Затрудняюсь |
|
|
полностью |
частично |
|||
|
Значительно сократить число контролирующих органов |
13,6 |
25,0 |
47,7 |
13,6 |
|
Законодательно установить, что каждый контролирующий орган имеет право проводить не более одной, а в особых случаях - двух проверок в год одного предприятия |
35,6 |
20,0 |
44,4 |
- |
|
Ввести норму, обязывающую все контролирующие органы заблаговременно извещать предприятия о предстоящей проверке. |
20,0 |
22,2 |
55,6 |
2,2 |
|
Отменить все нормы, определяющие требования к деятельности предприятий малого и среднего бизнеса, и правила проведения проверок, введенные ведомствами. Установить, что соответствующие нормы и правила могут вводиться только законодательными актами РФ, постановлениями Правительства РФ, а также законодательных органов и правительств субъектов РФ в пределах их компетенции. |
32,6 |
32,6 |
30,4 |
4,3 |
|
Установить, что проверяющие должны получать документ на право проведения проверок (направление, ордер, предписание) |
62,2 |
13,3 |
24,4 |
- |
|
Установить, что документ на право проведения внеплановых проверок должен быть подписан уполномоченным руководителем, соответствующего контролирующего органа |
60,0 |
10,0 |
30,0 |
- |
|
Установить, что документ на право проведения внеплановых проверок должен быть согласован с представителем регионального (муниципального) органа, ответственного за поддержку малого бизнеса или комиссией по снятию административных барьеров. |
13,3 |
11,1 |
71,1 |
4,4 |
|
Ввести норму, что в случае выявления контролирующими органами нарушений в деятельности предприятия, руководство предприятия (при согласии с актом) должно разработать план-график устранения нарушений и согласовать его с проверяющими. |
53,3 |
28,9 |
15,6 |
2,2 |
|
Обязать предприятие по окончании установленного планом-графиком срока устранения нарушений направлять в контролирующий орган отчет о его выполнении. |
55,6 |
24,4 |
20,0 |
- |
|
Создать третейские суды для рассмотрения споров между субъектами предпринимательства и органами государственного контроля. |
20,5 |
13,6 |
54,5 |
11,4 |
|
Ввести прогрессивную шкалу штрафов в случае не устранения предприятием в установленные сроки выявленных нарушений. |
43,2 |
20,5 |
29,5 |
6,8 |
|
Ввести дифференцированную систему ответственности субъектов малого бизнеса за нарушения различной степени тяжести. |
48,8 |
23,3 |
16,6 |
9,3 |
|
Ввести законодательное закрепление порядка проведения проверок (право доступа в помещение малого предприятия; ознакомление с документацией; обязательное вручение ордера или предписания на проверку). |
57,8 |
17,8 |
22,2 |
2,2 |
|
Возложить ответственность на контролирующие органы за доведение информации о предметах контроля и о порядке его проведения до субъектов малого бизнеса. |
38,6 |
29,5 |
29,5 |
2,3 |
|
Разделить функции сбора информации (контроля) и принятия санкций (внесудебного порядка и передачи в суд). |
18,2 |
34,1 |
31,8 |
15,9 |
Второе место по количеству не поддержавших ее предпринимателей (22,8%) занимает идея о направлении предприятием в контролирующие органы по истечению установленного планом-графиком срока отчета об устранении нарушений, хотя с необходимостью разрабатывать такой план-график и согласовывать его с проверяющими согласились 86,7% ответивших (66,9% полностью и 19,8 частично).
У всех остальных предложений число “противников” колеблется от 7,7% (создание третейских судов) до 2,0% от общего числа опрошенных предпринимателей.
Больше всего сомнений у представителей малого бизнеса связано с пятью мерами:
Представители контролирующих органов отнеслись к предложениям по совершенствованию государственного контроля значительно более сдержано. Только третья часть предложений получила полную поддержку у более, чем половины ответивших. Это:
Большое число противников оказалось у идеи о необходимости согласования документа на право проведения внеплановых проверок с представителем регионального (муниципального) органа, ответственного за поддержку малого бизнеса или комиссией по снятию административных барьеров – 71,1% ответивших.
Около половины опрошенных экспертов не согласны:
Затруднились представители контролирующих органов, как и предприниматели, более всего с оценкой предложения, связанного с разделением функций сбора информации (контроля) и принятия санкций (внесудебного порядка и передачи в суд) – 15,9% респондентов. Кроме того, 13,6% респондентов этой группы не смогли высказать определенного отношения к идее значительно сократить число контролирующих органов, а 11,4% - к созданию третейских судов.
4.1.3. Меры, пользующиеся наибольшей поддержкой у предпринимателей
Как видно из данных опроса, наибольшую поддержку у предпринимателей получило предложение “Установить, что проверяющие должны получать документ на право проведения проверок (направление, ордер, предписание)”. Его поддержали полностью 85,9% и частично – еще 10,5% опрошенных.
Среди представителей органов государственного контроля сторонниками этой меры оказались 62,2% опрошенных, кроме того, 13,3% высказали в ее адрес частичную поддержку, а противников оказалось около четверти (24,4%). Обнаружились заметные региональные различия. Полностью поддержали предложение 70,0% опрошенных в Великом Новгороде и только 56,0% – в Томске. Не являются сторонниками идеи – 36,0% представителей из Томска и 20% новгородцев.
При обсуждении предложений по повышению эффективности государственного контроля малого и среднего бизнеса на круглых столах в Томске и Новгороде все присутствующие одобрили данную меру как необходимую для контролирующих структур всех уровней. Выступавшие даже усилили ее за счет добавления к ней законодательного введения Журнала проверок и документа на право проверки, что в результате, по мнению авторов, автоматически сократит количество проверок.
Не менее популярной среди предпринимателей оказалась идея “Возложить ответственность на контролирующие органы за доведение информации о предметах контроля и о порядке его проведения до субъектов малого бизнеса”. Ее разделяет полностью 82,6% опрошенных представителей малого бизнеса и еще 9,2% – частично. Причем региональные и отраслевые различия практически отсутствовали.
Однако среди служащих контролирующих органов полностью эту идею поддержали всего 38,6% (она нашла 50,0% сторонников среди представителей Томска и только четверть – среди новгородцев). Частичной поддержкой она пользовалась у 29,5% всех представителей контролирующих органов. При этом региональные различия практически отсутствовали. Ровно столько же оказалось у этого предложения и противников. Причем больше их в Великом Новгороде (45,0%). В Томске идею не поддержали только 16,7% служащих.
Однако при обсуждении данного предложения на Круглых столах оно было поддержано и большинством участвовавших сотрудников контролирующих органов. Они признавали необходимость того, чтобы проверяющие разъясняли, что они проверяют, и как будет проходить проверка. Отмечалось, что поскольку предприниматели слабо информированы по этому вопросу, необходимо, чтобы контролирующие органы выполняли еще и образовательную функцию.
Отрицательное отношение (в опросе), части представителей контролирующих служб к этой мере, по мнению ряда участников круглых столов, объясняется тем, что контролирующие органы не заинтересованы в прозрачности процедуры, так как при этом будет определен четкий регламент проверки, в связи с чем они лишатся возможности зарабатывать на незнании части предпринимателей порядка проведения проверки и предмете проверки.
Предложение “Ввести законодательное закрепление порядка проведения проверок (право доступа в помещение малого предприятия; ознакомление с документацией; обязательное вручение ордера или предписания на проверку)” полностью поддержало также подавляющее большинство предпринимателей – 80,2% и еще 11,7% поддержали частично.
Среди представителей контролирующих служб у этого предложения 57,8% полных сторонников и 17,8% – частичных. Региональные различия небольшие: полную поддержку оказывают 64,0% опрошенных в Томске и 50,0% - в Великом Новгороде. Не поддержали идею 22,2% служащих – из них большинство из Томска (28,0% от их общего количества) и 15,0% - из Новгорода.
Предложение было поддержано почти всеми сторонами участниками круглых столов в Томске и Великом Новгороде. Причем разницу во мнениях при проведении опроса по данному предложению участники обсуждений объясняли бесконтрольностью и значительной степенью коррумпированности контролирующих органов.
Полную поддержку подавляющего большинства предпринимателей (79,6%) и большинства сотрудников контролирующих органов (60%) получила идея “Установить, что документ на право проведения внеплановых проверок должен быть подписан уполномоченным руководителем соответствующего контролирующего органа”. Частично эту идею поддержали 12,8% предпринимателей и 10 % контролеров.
Противников у этой идеи среди контролеров около трети - 30,0%, причем в Томске – 36,0%, в Великом Новгороде – 20,0%.
Но на круглых столах эта мера получила общую поддержку и представители обеих сторон согласились с необходимостью ее введения.
Идею “Значительно сократить число контролирующих органов” при опросе полностью поддержали 77,6% предпринимателей и еще 16,% - поддержали частично. Противников, как и у всех предыдущих предложений, очень мало (2,0%).
Как и следовало ожидать, у этого предложения нашлось мало сторонников среди работников контролирующих служб. Причем все 13,6% поддерживающих ее полностью – из Томска, где число структур такого рода приближается к семидесяти (см. Приложение 1). Среди новгородцев в полной поддержке этой идее отказали все и лишь 20% поддержали ее частично. В Томске же к частичной поддержке готовы 29,2% служащих. Противников сокращения контролирующих органов среди контролеров 43,9%. Основную часть противников составили новгородцы – 70% от их общего числа. Томских служащих, не поддержавших идею, почти в 2,5 раза меньше, чем новгородских (29,2%). Значительная часть опрошенных этой группы (13,6%) затруднились дать определенный ответ.
При обсуждении идеи сокращения числа контролирующих служб на круглых столах было высказано достаточно много точек зрения и предложений со стороны представителей контролирующих служб, предпринимателей и общественных организаций.
Контролирующие службы обосновывали свою важность и необходимость. Они говорили о необходимости учета отраслевых различий. Например, Начальник Главной инспекции Госархстройнадзора по Томской области высказался так: “Усредненные данные, определяющие отношение к данному предложению, не будут соответствовать мнению, выражаемому представителями отдельных отраслей и сфер деятельности.
К примеру, в строительной отрасли ни один предприниматель не скажет, что контролирующий орган не нужен, потому что мы работаем им в помощь. Наша цель – не наказать, а помочь, во время предупредить о нарушении. В целом по России за 2000г. было всего 12 жалоб в суды об отмене штрафов по строительной области при 57 миллионов рублей наложенных штрафов. Таким образом в денежном выражении всего жалоб было по отмене штрафов на 64 тысячи рублей из 57 миллионов! По области было наложено нами штрафов на 400 тысяч рублей, и не было ни одной жалобы от наказанных!
С торговлей, наверное, ситуация совсем иная…”.
Главный врач Государственного санитарно-эпидемиологического надзора по Томской области : “Весь сыр бор из-за того, что проверяющих много, и каждый проверяет в том числе и то, в чем ничего не понимает. Контрольные органы были и должны быть, но они должны быть разделены и узаконены не по кратности (здесь у всех контролирующих органов свои задачи и требования), а по организации работы, т.е. по своим функциональным обязанностям. И тогда каждый проверяющий должен сказать, зачем он пришел, что хочет проверить и на основании какого документа.
Для проверок должен быть обязательно:
- документ, удостоверяющий личность, причем – обязательно типовой для всех КО;
- разрешение руководства (требование, приказ) на проверку;
- каждый должен проверять подконтрольные ему требования и нормы”.
Представитель профсоюза предпринимателей следующим образом объяснил серьезную поддержку ими рассматриваемого предложения: “Я думаю, люди отвечали на это таким образом, просто потому, что инстинктивно протестовали против существующей системы контроля… Главная причина – платность услуг. Почему-то это все услуги у контролирующих органов сейчас можно получить только за плату. Бумаги для открытия предприятий - нужны, для продолжения деятельности - нужны (ведь предприятия все время возникают), и все время нужно платить. При том, что вообще на все цены повышаются (в том числе за воду, энергию, железнодорожные тарифы и т.д.), и за все нужно платить, это вызывает чувство протеста. На самом деле предприниматели понимают, что контроль нужен, но он не должен быть связан с постоянными финансовыми затратами на услуги контролирующих органов. Люди уже просто пугаются все новых и новых проверок, которые раньше были бесплатны, а теперь стоят немалые деньги. Раньше приходил контроль, проверял, подписывал акт проверки и все. А теперь за все нужно постоянно платить”.
Предприниматели, выступая на круглых столах уже не так однозначно высказывались за сокращение контролирующих служб. Скорее они искали варианты сокращения числа проверок и высказывались за отраслевую дифференциацию в этом вопросе.
Ряд интересных суждений высказал представитель Партнерства промышленников и предпринимателей: “Мы проводили небольшое исследование, где представители торговли отмечали просто огромное количество проверок, и количество проверяющих – также большое. В области на сегодня уже больше 30-40 различных контролирующих органов. Больше всего проверок предприятий, торгующих продовольствием, проводит милиция. Главная цель в большинстве проверок не контроль соблюдения технических, санитарных норм, а просто проверка наличия сертификата, документа. Наше предложение:
- нужно законодательно определить конечный список организаций, уполномоченных осуществлять государственный контроль за предпринимательской деятельностью;
- должен быть план проверок;
- обязательно для проведения проверки должен быть соответствующий документ, а органы милиции вообще не должны иметь права выходить на проверку без обоснования (либо это жалоба на предпринимателя должна быть, либо утвержденный руководством план проверок)”.
4.1.4. Предложения, которые поддержали более половины предпринимателей
При проведении опроса полностью были согласны “Законодательно установить, что каждый контролирующий орган имеет право проводить не более одной, а в особых случаях – двух проверок в год одного предприятия” 75% предпринимателей (71,7% – из Томска и 78,5% – из Новгорода). Еще 15,0% выразили частичное согласие. Не поддержали идею всего 5,8% представителей этой группы респондентов.
Идею также полностью поддержали более трети представителей служб контроля - 35,6%. В Томске ее приверженцев больше – 44,0 %, а в Новгороде – только 25,0%. Еще 20,0% ответивших (30% – в Новгороде и 12,0% – в Томске) были согласны с ней частично. Не поддержали законодательного ограничения числа проверок 44,4% представителей контролирующих органов.
При обсуждении на круглых столах со стороны предпринимателей высказывалась точка зрения, что одной проверки в год одним органом достаточно, а внеплановые должны обосновываться. Если предприниматель сочтет проверку необоснованной, он должен иметь возможность опротестовать ее.
Контролирующие службы стояли за жесткую дифференциацию в этом вопросе, продемонстрировав высокое единство мнений. Их представители отмечали, что нельзя создать единые правила на все виды деятельности. Число проверок нужно дифференцировать по видам деятельности.
Меру “Ввести норму, обязывающую все контролирующие органы заблаговременно извещать предприятия о предстоящей проверке” в ходе опроса полностью поддержали 74,8% предпринимателей. С ними частично согласны еще 16,1% опрошенных. Не поддержали идею 5,8% представителей малого бизнеса.
Среди представителей контролирующих органов всего 20,0% опрошенных поддерживают ее полностью (24,0% – в Томске и 15,0% – в Новгороде и еще 22,2% служащих (12,0% в Томске и 35,0% - в Великом Новгороде) - частично. Но большинство ответивших (55,6%) не поддержали это предложение. Среди тех, кто относится к нему отрицательно 60,0% – из Томска и половина – из Новгорода.
На круглых столах в этом вопросе представители контролирующих служб выступили сторонниками дифференцированного подхода. По их мнению, эта мера подходит не для всех контролирующих органов. Например, если Госторгинспекция будет предупреждать о том, что она идет делать контрольную покупку, то там, куда она идет, на время проверки будет идеальный порядок, но это пока не уйдут инспектора. Если же предстоит проверка документов, то целесообразно предприятие извещать заранее, чтобы подготовили соответствующую документацию. Приводились примеры из практики, свидетельствующие, что при предварительном уведомлении о проверке нередки случаи, когда документы, подлежащие проверке, исчезали по разным причинам. За не восстановление документов предприниматель ответственности никакой не несет.
Было предложено контролирующим службам самим определять, стоит ли оповещать предприятия о проверке, учитывая их “честность”.
С идеей “Отменить все нормы, определяющие требования к деятельности предприятий малого и среднего бизнеса, и правила проведения проверок, введенные ведомствами. Установить, что соответствующие нормы и правила могут вводиться только законодательными актами РФ, постановлениями Правительства РФ, а также законодательных органов и правительств субъектов РФ в пределах их компетенции” полностью согласны 70,0% предпринимателей (67,3% - в Томске и 75% - в Новгороде). Еще 14,9% поддерживают предложение частично. Достаточно много предпринимателей (12,%) в этом случае затруднились сделать свой выбор.
Больше всего сторонников предложение встретило среди строителей (84,6%), а меньше – в сфере оказания услуг населению (58,2%). Причину поддержки данной меры предпринимателями четко сформулировал заместитель Председателя правления профсоюза предпринимателей Томской области: “Мы обсуждали материалы этих исследований с предпринимателями, и они все поддерживают этот пункт. Дело в том, что у нас по ведомствам такое количество документов введено, что от Закона ничего не остается, теряется сам смысл Закона. И в этом плане этот вопрос уже не просто назрел, а перезрел – правовое поле надо приводить в порядок”.
Предприниматели на круглых столах при обсуждении изменений нормативных документов контролирующих органов высказывали предложение дифференцировать нормы “по видам и объёмам бизнеса”, так как, например, предприятие при численности около десяти человек не в состоянии (по существующим нормам) иметь двух ответственных за электрохозяйство, двух ответственных по линии Госгортехнадзора, ответственных по пожарной безопасности и охране труда… и приходится “либо писать фикцию, либо платить штрафы”.
Согласны полностью с отменой ведомственных норм и требований 32,6% представителей контролирующих органов (46,2% – в Томске и 15,0% – в Великом Новгороде). Еще приблизительно треть (32,6%) частично поддерживает эту идею (26,9% – в Томске и 40,0% – в Великом Новгороде). И почти треть (30,4%) относится к идее отрицательно.
Идею “Установить, что документ на право проведения внеплановых проверок должен быть согласован с представителем регионального (муниципального) органа, ответственного за поддержку малого бизнеса, или комиссией по снятию административных барьеров” полностью поддержали 67,3% представителей предпринимательского сообщества (70,8% новгородцев и 64,0% – из Томска), частично – еще 19,7%.
Отрицательное отношение к предложению высказали всего 4,8% предпринимателей.
Среди представителей контролирующих органов в ходе опроса идею согласования полностью поддержали только 13,3% представителей контролирующих органов. Причем, полностью поддерживают эту идею только 4,0% служащих из Томска, где уже существует и активно действует комиссия по снятию административных барьеров. В Новгороде, где такой комиссии нет, готовность к согласованию продемонстрировало значительно большее число ответивших – 25,0%. Аналогично распределились ответы частично согласных с идеей согласования: только 4,0% – в Томске и 20% – в Великом Новгороде. Не поддержали предложение 71,1% ответивших.
При обсуждении предложения на круглых столах большинство участников сошлись во мнении, что это реализация этой меры приведет к смешению уровней власти. Контрольные органы - это федеральный уровень власти, который (на основании этого предложения) должен будет идти, в муниципалитет и спрашивать разрешение на проверку. Высказывалось также мнение, что большая поддержка этой меры предпринимателями говорит только об одном – предприниматель просто ищет защиту, которой у него сегодня нет .
Предприниматели согласились с представителями контролирующих органов, что эту меру вводить не следует.
Предложение “Ввести норму: в случае выявления контролирующими органами нарушений в деятельности предприятия, руководство предприятия (при согласии с актом) должно разработать план-график устранения нарушений и согласовать его с проверяющими”, по данным опроса, поддержали 66,9% предпринимателей. Частично согласны с этим 19,8% всех предпринимателей. Отрицательно относится к идее 7,3% представителей малого бизнеса.
Это же предложение поддержали полностью более половины (53,3%) “проверяющих”. При этом обнаружились большие региональные различия. В Томске его полностью поддержали 72,0% респондентов, в Великом Новгороде только 30,0% . Частично это предложение поддержали 28,9% представителей контролирующих органов ( 16,0% в Томске и 45,0% – в Новгороде). Отрицательно к идее отнеслись 15,6% работников контролирующих служб.
Обсуждения на круглых столах показали, что данную меру нужно вводить. Выявилось, что Лицензионная палата и Госархстройнадзор в Томской области так работают уже сейчас.
С еще одним предложением “Разделить функции сбора информации (контроля) и принятия санкций (внесудебного порядка и передачи в суд)” полностью согласны 64,1% предпринимателей. 14,4% от числа ответивших согласны с этим частично.
Среди представителей контролирующих служб, поддержавших эту меру полностью и частично соответственно 18,2% и 34,1% . Не согласны с такой идеей 31,8% всех опрошенных: несколько больше (35,0%) новгородцев и меньше (29,2%) работников контролирующих служб Томска. Определиться по отношению к этому предложению не смогли 15,9% работников контролирующих органов (Томск – 16,7%, Новгород – 15,0%).
Участники круглых столов не пришли к единому мнению в отношении данной меры. Один из них выступил за разделение функций сбора информации (контроля) и принятия санкций, считая, что в этом случае у проверяющего исчезает материальный стимул в нахождении нарушений. И тогда взаимодействие предпринимателя и контролирующих органов будет строиться так, чтобы решать вопросы по существу. Это предложение делает проверяющего представителем государственных органов, выполняющим свои служебные обязанности, а не "карающим мечом", выискивающим повод для того, чтобы наложить штраф и получить материальную выгоду для себя.
Другие считали, что нужно изменить систему работы судебных органов. Если суды будут принимать решения по спорным вопросам между предпринимателями и проверяющими в течение нескольких дней, а “не волокитить” их месяцами, особых проблем возникать не будет. Представители контролирующих служб выступавшие за разделение функций контроля и наказания приводили следующие аргументы:
Другие говорили, что подавляющее большинство штрафов предприниматели не оспаривают. А при предлагаемом разделении (если будет создана какая-то новая организация для наложения санкций), штат чиновников еще больше разрастется. А суды просто захлебнутся.
Третьи считали, что контролирующие органы должны только налагать взыскание, но не должны заставлять предпринимателя платить. Поскольку же судебная система несовершенна, возникает необходимость в создании третейских судов, наделенных полномочиями рассмотрения и урегулирования споров. Если контролирующий орган будет не согласен с решением третейского суда, то тогда он может настаивать на рассмотрении дела в арбитражном суде.
Четвертые не соглашались с разделением функций потому, если решения будут приниматься одной структурой по материалам всех контролирующих органов, то значит, там сотрудники должны быть профессионалами по всем вопросам во всех сферах деятельности. На практике это невозможно.
Представители предпринимателей возражали оспаривали эту точку зрения, полагая, что в органе по принятию санкций и не должно быть профессионалов по всем направлениям, ведь они будут обязаны накладывать взыскания только на основании выявленных (специалистами контрольных органов) нарушений в соответствии с существующими законами. Но зато тот, кто выявляет нарушения, лишается при таком подходе материальной заинтересованности.
Высказывалось предложение поручить органу, который будет создан для принятия санкция публиковать в специальном разделе какого -либо СМИ информацию обо всех нарушителях.
Идею “Создать третейские суды для рассмотрения споров между субъектами предпринимательства и органами государственного контроля” поддержали полностью 63,0% предпринимателей (в Томске их число больше – 67,8%, в Новгороде несколько меньше – 57,9%).
Только 20,5% полностью и 13,6% частично поддерживающих идею создания третейских судов среди работников контролирующих служб. Региональные различия в этом случае существенны: в Томске полностью поддерживающих предложение 33,3% и еще 12,5% поддерживающих частично; в Великом Новгороде таких 5,0% и 15,0% соответственно. Отрицательно относятся к созданию третейских судов 54,5% ответивших (их меньше в Томске – 45,8%, и больше в Новгороде – 65,0%).
Обсуждение вопроса создания третейских судов на круглых столах вызвало горячие споры.
Предприниматели говорили о необходимости такого органа для рассмотрения спорных дел с контролирующими структурами. Их поддерживали некоторые представители контролирующих служб. Однако другие выражали несогласие с этой мерой, считая, что третейские суды станут какой-то дополнительной структурой, в которой соберутся некомпетентные люди. Третейские суды не будут иметь достаточной квалификации для решений вопросов по проверкам контролирующих органов.
Но предприниматели возражали, что третейские суды будут опираться на мнения экспертов, которые смогут квалифицированно разобрать суть спора и если необходимо указать контрольному органу на его ошибки. Третейский суд дает возможность предпринимателю привлечь независимого эксперта и доказать свою правоту. А контролирующие органы вынуждены будут быть вести проверки высоко квалифицированно, не нарушая порядка проверок.
Высказывалась точка зрения, что третейские суды создаются для решения споров между равноправными хозяйствующими субъектами. Предприниматели и контролирующие органы не равноправные хозяйствующие субъекты. Административные же споры может решить только суд, и больше никто.
Еще одно предложение, поддержанное более половины предпринимателей - “Ввести дифференцированную систему ответственности субъектов малого бизнеса за нарушения различной степени тяжести”. Полностью с этим согласны 59,1% предпринимателей. Частично идею поддержали четверть (25,3%) предпринимателей, а не поддержали только 5,6%.
Приблизительно половина представителей контролирующих органов (48,8%) также готовы полностью поддержать эту меру. Сторонников у идеи больше в Томске (62,5%) и меньше – в Великом Новгороде (31,6%). Кроме того, частично поддержали предложение еще 23,3% служащих при небольших региональных различиях. Отрицательно к нему отнеслось 18,6% респондентов этой группы ( в Новгороде 31,6%, а в Томске – 8,3%.)
Представители контролирующих органов, выступавшие за это предложение, отмечали, что сегодня при вынесении наказания существует возможность применения минимального и максимального наказания за одно и то же нарушение, т. е. возможность люфта в определении ответственности за конкретное нарушение. Законодательно должна быть определена планка штрафа, и люфта не должно быть. Дифференциация должна вводиться законом. В ходе обсуждения данного предложения его противниками не было высказано веских аргументов в пользу своей позиции.
4.1.5. Предложения, получившие наименьшую поддержку предпринимателей
С предложением “Обязать предприятие по окончании установленного планом-графиком срока устранения нарушений направлять в контролирующий орган отчет о его выполнении” полностью согласны 42,9% предпринимателей. Ровно половина новгородцев и 36,1% - из Томска. Частично поддерживают идею 27,2% предпринимателей и не поддерживают – 22,8%.
Более половины работников контролирующих органов (55,6%) полностью поддержали эту идею, несмотря на дополнительный объем работ, который придется выполнять при условии ее реализации. В Великом Новгороде оказавших поддержку меньше (35,0%), а в Томске – существенно больше (72,0%). Частично поддержать предложение готовы 24,4% контролеров (12,0% в Томске и 40% в Новгороде). Не поддерживающих предложение 20,0% (16,0% и 25,0% соответственно).
В результате обсуждения на круглых столах это предложение было поддержано и предпринимателями и сотрудниками контролирующих органов. Аргументы “за”: Если предприятие напишет отчет об устранении нарушений, это и ему будет на пользу, в том числе и контрольным органам при наличии официального документа фирмы об устранении нарушений можно будет не проверять его повторно.
Предложение “Ввести прогрессивную шкалу штрафов в случае не устранения предприятием в установленные сроки выявленных в ходе проверок нарушений” полностью поддерживают 35,4% предпринимателей. Меньше всего сторонников у него среди представителей промышленности – 26,6%, а больше всего – в сфере услуг – 62,3%. О частичной поддержке заявили 23,3% опрошенных, причем минимум голосов в этом вопросе дали строители (9,6%), а сфера посреднических услуг – максимум (36,0%).
За прогрессивную шкалу штрафов выступили 63,7% представителей контролирующих служб (43,2% ответивших поддержали ее полностью и 20,5% - частично). Причем в Томске это соотношение соответственно 62,5% и 12,5%, а в Великом Новгороде – 20,0% и 30,0%. Противников у предложения – 29,5% всех ответивших (в Томске 20,8% респондентов, а в Великом Новгороде 40,0%).
Противники введения прогрессивной шкалы штрафов аргументировали свою позицию тем, что не надо здесь никакой самодеятельности. Поскольку государством введена шкала штрафов, ее и надо придерживаться. Сторонники же считали, что при четком определении “за что” и “сколько” санкции будут более действенными и меньше будет волюнтаризма.
При проведении круглого стола в г. Томске областной Профсоюз предпринимателей дал свои предложения по совершенствованию государственного контроля в сфере малого и среднего бизнеса.
“В целях повышения эффективности государственного контроля деятельности субъектов малого предпринимательства Профессиональный союз предпринимателей Томской области считает необходимым:
1. Вменить в обязанность контролирующих органов проведение мероприятий, способствующих повышению правовой грамотности предпринимателей и предотвращающих вероятность неумышленных нарушений законодательства.
2. Распространить практику отдельных контролирующих структур, выносящих предписание об устранении нарушения при первом его выявлении и налагающих штрафные санкции лишь в случае, если нарушение не устранено в определенный срок, на деятельность всех государственных контролирующих органов.
3. Запретить так называемые "плановые проверки" деятельности хозяйствующих субъектов, поскольку они вызываются необходимостью выполнять планы по штрафам и не имеют никакого отношения к реальному положению дел на потребительском рынке. Предприниматель должен подвергаться проверке лишь в случае поступления информации о нарушениях в его деятельности.
4. Запретить проведение проверок без предписания.
5. Установить, что собираемые суммы штрафов напрямую перечисляются в бюджет и не имеют никакого отношения к объемам финансирования соответствующих контролирующих органов.
6. Обязать контролирующие органы в первую очередь проверять качество продукции у производителей и оптовиков, а не в рознице, как сейчас, поскольку это резко повысит эффективность работы по защите потребителей и снизит возможности контролирующих органов по зарабатыванию денег на проверках.
7. Сократить количество контролирующих органов и разграничить их полномочия во избежание дублирования функций.
8. Запретить проверяющим требовать от предпринимателя документы, не относящиеся к предмету проверки.
9. Обязать всех проверяющих независимо от ведомственной принадлежности делать записи в журнале проверок предпринимателя.
10. Обязать всех проверяющих по результатам любой проверки (даже если не выявлено нарушений) составлять документ, удостоверяющий факт проведения проверки с обязательным предоставлением одного экземпляра проверяемому”.
Предложения Профсоюза предпринимателей по своей направленности и содержанию во многом совпадает с теми предложениями, которые обсуждались и были одобрены на круглых столах.
* * *
Проведенное исследование показало, что большинство предложений по совершенствованию системы государственного контроля в сфере малого и среднего предпринимательства получило поддержку предпринимателей и сотрудников контролирующих органов. Хотя в данных опроса отчетливо проявляются различия интересов обеих сторон и напряженность отношений между ними, но обсуждение разных позиций в ходе круглых столов позволило снять влияние многих второстепенных факторов и сблизить оценки проверяющих и проверяемых, сделав их более объективными.
4.2. ПРЕДЛАГАЕМЫЕ МЕРЫ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ МАЛОГО И СРЕДНЕГО БИЗНЕСА
Исходя из анализа недостатков действующей системы государственного контроля малого и среднего бизнеса, а также оценок и обсуждений предпринимателями и сотрудниками контролирующих органов мер по ее изменению, авторы настоящего доклада считают целесообразным рекомендовать следующее:
1. Установить, что основными задачами государственного контроля является не только проверка соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований, установленных законами РФ и актами Правительства РФ, но и профилактика нарушений, предусматривающая выявление причин нарушений, их анализ, разработку и реализацию мер по их устранению. Обязать контролирующие органы ежегодно подготавливать аналитические доклады о тенденциях изменений в нарушениях установленных требований и причинах нарушений.
2. Отменить все нормы, определяющие требования к деятельности предприятий малого и среднего бизнеса, и правила проведения проверок, введенные ведомствами. Установить, что соответствующие нормы и правила могут вводится только законодательными актами РФ, постановлениями Правительства РФ, а также законодательных органов и правительств субъектов РФ в пределах их компетенции.
3. Законодательно ограничить число проверок каждым контролирующим органом одного предприятия, ограничив частоту проверок не более одной в год1. Четко определить условия повторных и внеплановых проверок.
4. Установить, что проверяющие должны получать документ на право проведения всякой проверки (направление, ордер, предписание).
5. Законодательно установить обязанность и ответственность предпринимателей вести Журнал учета проверок и проверяющих регистрировать в Журнале факт проверки2. Также законодательно установить, что каждая проверка должна завершаться составление акта о ее проведении, один экземпляр которого остается у проверяемого.
4. Провести ревизию и сократить число требований, выполнение которых проверяется каждым органом государственного контроля. Установить эти перечни актами Правительства.
5. Определить дифференцированную систему санкций за нарушения разной степени тяжести по принципу “одно нарушение - одно наказание”. Не допускать возможности произвольного назначения контролирующими органами характера и размера наказаний при одном и том же нарушении.
6. Ввести прогрессивную шкалу штрафов в случае не устранения предприятием в установленные сроки выявленных в ходе проверок нарушений.
7. Установить, что собираемые суммы штрафов должны напрямую перечисляться в федеральный бюджет и не должно допускаться их перечисление на счета ведомств.
9. Определить порядок разрешения конфликтов между проверяемыми и проверяющими. Установить, что в случае несогласия руководства предприятия с актом проверки, оплата штрафа производится либо после прошествия срока подачи искового заявления в суд (если таковое не будет подано), либо после решения суда.
8. Запретить взимание платы за проведение проверок. Установить, что плата за экспертизы, измерения и т. п. действия взимаются с предприятия только при выявлении нарушений. 9. Запретить проверяющим требовать от предпринимателя документы, не относящиеся к предмету проверки.
10. Ввести норму, что в случае выявления контролирующими органами нарушений в деятельности предприятия, руководство предприятия (при согласии с актом) должно разработать план-график устранения нарушений и согласовать его с проверяющими. Обязать предприятие по окончании установленного планом-графиком срока устранения нарушений направлять в контролирующий орган отчет о его выполнении.
11. Ввести законодательное закрепление порядка проведения проверок (право доступа в помещение малого предприятия; ознакомление с документацией; обязательное вручение ордера или предписания на проверку).
12. Возложить ответственность на контролирующие органы за доведение информации о предметах контроля и о порядке его проведения до субъектов малого бизнеса.
13. Разделить функции сбора информации (контроля) и принятия санкций (внесудебного порядка и передачи в суд).
14. Законодательно определить права общественных объединений (союзов, ассоциаций) предпринимателей в защите интересов их членов во взаимоотношениях с органами государственного контроля, а также их ответственность за не выполнение своих обязанностей перед их членами.
15. Создать Орган (Совет, Комиссию) по государственному контролю малого и среднего бизнеса для общего анализа ситуации с выполнением предприятиями малого и среднего бизнеса установленных требований, выработки согласованных и скоординированных действий различных ведомств по устранению причин нарушений и оценки деятельности контролирующих органов.
16.Учитывая слабую подготовленность служащих ведомств к аналитической работе, разработать и распространить методические рекомендации по анализу причин нарушений в сфере малого и среднего бизнеса. Организовать обучение сотрудников контролирующих органов.
Перечень организаций, допущенных к осуществлению контрольных функций
и осуществляющих плановые и другие виды проверок
деятельности субъектов малого предпринимательства
Основные контролирующие организации Астраханской области
(Постановление Главы Администрации Астраханской области от 24.11.99 № 422 “О мерах по упорядочению проведения контролирующими органами проверок деятельности субъектов малого предпринимательства области”)
Перечень структур, осуществляющих государственный контроль малого предпринимательства в Новгородской области
1. Управление Министерства РФ по налогам и сборам по Новгородской области
2. Управление Федеральной службы налоговой полиции РФ по Новгородской области (УФСНП России)
3. Отделение пенсионного фонда РФ по Новгородской области
4.Новгородское региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации
5. Новгородский Территориальный Фонд обязательного медицинского страхования (НТФОМС)
6. Департамент Федеральной государственной службы занятости населения по Новгородской области
7. Новгородская таможня
8. Управление государственной противопожарной службы УВД Новгородской области
9. Центр Госсанэпиднадзора в Новгородской области
10. Комитет природных ресурсов по Новгородской области
11. Комитет по политике цен Администрации Новгородской области
12. Управление государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей по Новгородской области (Госторгинспекция)
13. Новгородское областное отделение Российской транспортной инспекции Министерства транспорта РФ
14. Госэнергонадзор
15.Управление внутренних дел Новгородской области (УВД ТО)
16. Территориальное управление федерального казначейства
17. Инспекция Архитектурно-строительного надзора
18. Управление ветеринарии Администрации Новгородской области
19. Новгородский Центр стандартизаци, метрологии и сертификации
20. Отдел по поддержке предпринимательства экономического комитета Администрации Новгородской области
21. Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Новгородской области
22. Контрольно-ревизионное управление Министерства финансов РФ в Новгородской области
23. Управление Российской Государственной хлебной инспекции по Новгородской области
24. Бюро технической инвентаризации
25. Новгородское отделение Государственной Регистрационной Палаты при Министерстве юстиции РФ
26. Государственная жилищная инспекция Новгородской области
27. Государственная инспекция труда по Новгородской области
28. Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Новгородской области
29. ГП "Госсвязьнадзор"
30. Управление государственного надзора за связью по Новгородской области
31. Карантинная служба
32. Новгородский отдел управления Северо-Западного округа Госгортехнадзора России
33. Государственная инспекция по маломерным судам Новгородской области
34. Государственная инспекция по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники
35. Департамент по управлению госсобственностью Новгородской области
36. Новгородское представительство Управления Минторга РФ по Северо-Западному району
37. Прокуратура Новгородской области
38. Управление юстиции Новгородской области
39. Управление судебного департамента при Верховном суде РФ в Новгородской области
40. Аппарат полномочного представителя Президента РФ
41. Управление Федеральной службы безопасности РФ по Новгородской области (УФСБ)
42. Управление Федеральной почтовой связи Новгородской области
43. Новгородское территориальное управление министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства
44. Управление государственного надзора за связью по Новгородской области
45. Миграционная служба Новгородской области
46. Главное управление по делам ГО и ЧС Новгородской области
47. Новгородский областной комитет Государственной статистики
48. Инспекция ГИБДД
49. Региональная энергетическая комиссия
50. Новгородский Центр стандартизации, метрологии и сертификации (НЦСМ)
51. Госхлебинспекция
52.Облветбаклаборатория
Государственные органы контроля и надзора, имеющие право проводить
проверки субъектов предпринимательской деятельности на территории Воронежской области
(Постановление Администрации Воронежской области от 15.11.2000 № 1089
“О мерах по совершенствованию взаимоотношений контролирующих органов
и субъектов предпринимательской деятельности в Воронежской области”)
Органы, контролирующие деятельность малых предприятий в Республике Коми
Органы, осуществляющие контроль и надзор в Курганской области
(Постановление Администрации Курганской области
“Об упорядочении деятельности органов, осуществляющих контроль
и надзор за субъектами малого предпринимательства на территории Курганской области”)
Органы, осуществляющих контрольно-надзорные действия в отношении хозяйствующих субъектов в г.Москве
(Приложение к Распоряжению Мэра г.Москвы от 15.03.2000
“О мерах по совершенствованию взаимоотношения контролирующих органов
и субъектов предпринимательской деятельности на территории города Москвы”)
Организации, оказывающие платные услуги и выдающие экспертные заключения при создании нового предприятия в Новосибирской области
(Постановление Главы Администрации Новосибирской области от 24.08.99 № 539
“О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства в Новосибирской области”)
Органы, осуществляющие государственный контроль малого предпринимательства в Томской области
1. Управление Министерства РФ по налогам и сборам по Томской области
2. Управление Федеральной службы налоговой полиции РФ по Томской области (УФСНП России)
3. Отделение пенсионного фонда РФ по Томской области
4. Томское региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации
5. Томский Территориальный Фонд обязательного медицинского страхования (ТТФОМС)
6. Департамент Федеральной государственной службы занятости населения по Томской области
7. Томская таможня
8. Управление государственной противопожарной службы УВ Томской области
9. Центр Госсанэпиднадзора в Томской области
10. Комитет природных ресурсов по Томской области (включает службы: экологии, водную, охраны окружающей природной среды, лесную, геологии, госконтроля, радиационной безопасности)
11. Комитет по политике цен Администрации Томской области
12. Управление государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей по Томской области (Госторгинспекция)
13. Томское областное отделение Российской транспортной инспекции Министерства транспорта РФ
14. Госэнергонадзор
15. Управление внутренних дел Томской области (УВД ТО)
16. Милиция общественной безопасности
17. Отдел лицензионно-разрешительной работы
18. Управление по борьбе с организованной преступностью
19. Санитарная милиция (УВД ТО)
20. Отдел по борьбе с экономическими преступлениями (УВД ТО)
21. Территориальное управление федерального казначейства
22. Инспекция Архитектурно-строительного надзора
23. Государственная инспекция труда в Томской области
24. Управление ветеринарии Администрации Томской области
25. Томский Центр стандартизаци, метрологии и сертификации
26. Комитет по поддержке предпринимательства Администрации Томской области
27. Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Томской области
28. Комитет по земельным ресурсам и землеустройству
29. Контрольно-ревизионное управление Министерства финансов РФ в Томской области
30. Управление Российской Государственной хлебной инспекции по Томской области
31. Учреждение юстиции "Томский областной регистрационный центр"
32. Лицензионная палата
33. Бюро технической инвентаризации
34. Томское отделение Государственной Регистрационной Палаты при Министерстве юстиции РФ
35. Государственная жилищная инспекция Томской области
36. Государственная инспекция труда по Томской области
37. Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Томской области
38. Томская областная горно-техническая инспекция
39. ГП "Госсвязьнадзор"
40. Управление государственного надзора за связью по Томской области
41. Карантинная служба
42. Томская областная дирекция дорожного фонда и автомобильных дорог
43. Томский отдел управления Западно-Сибирского округа Госгортехнадзора России
44. Государственная инспекция по маломерным судам Томской области
45. Государственная инспекция по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники
46. Департамент по управлению госсобственностью Томской области
47. Томское представительство Управления Минторга РФ по Западно-Сибирскому району
48. Прокуратура Томской области
49. Управление юстиции Томской области
50. Управление судебного департамента при Верховном суде РФ в Томской области
51. Аппарат полномочного представителя Президента РФ
52. Управление Федеральной службы безопасности РФ по Томской области (УФСБ)
53. Управление Федеральной почтовой связи Томской области
54. Территориальный орган Госкомсевера России в Томской области
55. Томское территориальное управление министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства
56. Управление государственного надзора за связью по Томской области
57. Агентство Сибирского Межрегионального территориального органа федеральной службы России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению по Томской области
58. Миграционная служба Томской области
59. Главное управление по делам ГО и ЧС Томской области
60. Томский областной комитет Государственной статистики
61. Томский территориальный центр Госкомсевера России
62. Управление социально-трудовых отношений
63. Инспекция ГИБДД
64. Региональная энергетическая комиссия
65. Томский Центр стандартизации, метрологии и сертификации (ТЦСМ) (Орган сертификации промышленной продукции. Орган сертификации пищевой продукции и услуг. Орган сертификации пожарной безопасности)
66. Госхлебинспекция
67. Облветбаклаборатория
68. ТСЦ "Томскстройсертификация"
Основные организации, контролирующие деятельность хозяйствующих субъектов в Ярославской области
Краткая характеристика нормативно-правовой базы контроля в сфере малого бизнеса
|
Проверяющие органы |
Нормативные документы, регламентирующие процедуру контроля |
Порядок применения внесудебных санкций |
Потребители информации, выявленной в ходе проверок |
Обжалование результатов проверки |
|
Правоохранительне органы (милиция) |
Федеральный закон “О милиции” Кодекс РСФСР об административных правонарушениях Федеральный закон “Об оперативно-розыскной деятельности” |
По результатам проверки составляется протокол об административных правонарушениях, налагаются взыскания (в том числе. штрафы). Правоохранительные органы могут осуществлять административное задержание. |
Отдельные материалы проверки передаются в компетентные органы для принятия соответствующих мер |
Неправомерные действия можно обжаловать в суде по месту нахождения предприятия. Можно подать жалобу в вышестоящий правоохранительный орган или в прокуратуру, вплоть до Генеральной прокуратуры России |
|
Государственная противопожарная служба |
Федеральный закон “О пожарной безопасности”, Кодекс РСФСР об административных правонарушениях; Правила противопожарной безопасности в Российской Федерации |
По итогам детальной проверки инспектор оставляет предписание с описанием нарушений Правил пожарной безопасности. При проведении контрольной проверки инспектор делает отметки в предписании о выполнении или невыполнении мероприятия. За несоблюдение требований пожарной безопасности органы пожарного надзора вправе наложить на хозяйствующий субъект штраф. |
Материалы проверки остаются внутри ведомства. |
Обжаловать действия и решения инспектора государственной противопожарной службы можно, обратившись в вышестоящий орган, суд, органы прокуратуры. |
|
Государственная налоговая служба |
Налоговый Кодекс Российской Федерации; Указ Президента Российской Федерации “О государственной налоговой службе Российской Федерации”; Закон Российской Федерации “О налоговых органах Российской Федерации”
|
По результатам проверки инспектор составляет справку о проведенной проверке и выявленных нарушениях. На основании справки не позднее 2-х месяцев уполномоченными должностными лицами налоговых органов составляется акт налоговой проверки, который направляется хозяйстсвующему субъекту. На основании акта руководитель налогового органа выносит решение о привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности или об отказе в привлечении, о проведении дополнительных мероприятий налогового контроля. В случае неисполнения требований об уплате налогов и пени в добровольном порядке, налоговый орган выносит решение о взыскании, но не позднее 60 дней после истечении срока исполнения требований об уплате налога. |
Материалы проверки остаются внутри ведомства |
Обжаловать действия и решения инспектора налогового органа можно, обратившись в вышестоящий орган судебной охраны прокуратуры. |
|
Налоговая полиция |
Закон Российской Федерации “О Федеральных органах налоговой позиции”, Налоговый Кодекс Российской Федерации, Указ президента Российской Федерации “Вопросы федеральной службы налоговой полиции”, Федеральный закон “Об оперативно-розыскной деятельности” |
По результатам проверки составляется акт, на основании которого налоговая полиция в случае обнаружения налоговых правонарушений, содержащих признаки состава преступления, принимает решение о возбуждении уголовного дела. Налоговая полиция не наделена полномочиями вынесения решения и привлечения проверяемых субъектов к налоговой ответственности, материалы проверки направляются в компетентные органы для принятия соответствующих мер. |
Налоговая полиция в случае обнаружения налоговых правонарушений, не содержащих состава преступления – материалы проверки направляет в компетентные органы для принятия соответствующих мер. |
Обжаловать действия и решения проверяющего можно, обратившись в вышестоящий орган, суд, органы прокуратуры. |
|
Государственные органы по стандартизации, метрологии и сертификации |
Законы Российской Федерации “О стандартизации”, “О сертификации продукции и услуг”, “Об обеспечении единства измерений”, “О защите прав потребителей”, распоряжения и постановления Госстандарта России. |
По результатам проверки составляются акты проверки, на основании которых должностные лица Госстандарта России и его территориальные органы выдают Предписания и выносят постановления о наложении штрафов за нарушения обязательных требований государственных стандартов, требований к безопасности, правил обязательной сертификации |
Акты проверок, предписания и постановления о применении мер воздействия остаются внутри ведомства |
Обжаловать действия и решения проверяющего можно, обратившись в вышестоящий орган, суд, органы прокуратуры.
|
|
Государственный санитарно-эпидемиологический контроль |
Закон Российской Федерации “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения”, Постановление Правительства российской Федерации “Вопросы Министерства здравоохранения Российской Федерации”, “Об утверждении Положения о государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской федерации и Положения о государственном санитарно-пидемиоло-гическом нормировании” |
Результаты проверки оформляются протоколом, являющимся единственной формой документа, в котором фиксируется факт совершения санитарного правонарушения. Дело о санитарном правонарушении рассматривается главным государственным санитарным врачом или его заместителем по месту его совершения, который дает гражданам и юридическим лицам предписания, в том числе о наложении предупреждения, штрафа, обязательные для исполнения в установленные сроки. |
Результаты проверки оформляются протоколом, который остается внутри ведомства и является единственной формой документа, в котором фиксируется факт совершения санитарного правонарушения. |
Обжаловать действия и решения проверяющего можно, обратившись в вышестоящий орган, суд, органы прокуратуры. |
|
Государственный экологический контроль |
Закон российской Федерации “Об охране окружающей среды” |
При обнаружении экологического правонарушения составляется протокол. Государственный инспектор, не уполномоченный принимать решения о привлечении к ответственности нарушителей, представляет протокол вышестоящему государственному инспектору для принятия решения. |
Результаты проверки остаются внутри ведомства |
Решения инспектора могут быть обжалованы вышестоящему должностному лицу, либо в арбитражном суде. Постановление о наложении административного взыскания в виде штрафа обжалуется вышестоящему органу, суд. охраны прокуратуры
|
|
Антимонопольное регулирование |
Законы Российской Федерации “О защите прав потребителей”, “О Конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках”
|
При наличии нарушений составляется акт, на основании которого выдается или направляется нарушителю предписание по устранению нарушения. За неисполнение или несвоевременное исполнение предписаний антимонопольный орган вправе налагать штраф |
Результаты проверки остаются внутри ведомства |
Обжаловать действия и решения антимонопольного органа можно, обратившись в вышестоящий орган, суд, органы прокуратуры |
|
Федеральная инспекция труда |
Закон Российской Федерации “Об основах охраны труда в Российской Федерации”, Указ Президента Российской Федерации “О государственном надзоре и контроле за соблюдением законодательства Российской Федерации о труде и охране труда”, Постановление Правительства Российской Федерации “О государственном надзоре и контроле за соблюдением законодательства Российской Федерации о труде и охране труда” |
По результатам проверки оформляются протоколы об административных нарушениях и выписывается предписание об их устранении и восстановлении нарушенных трудовых прав граждан |
Результаты проверки остаются внутри ведомства. В отдельных случаях материалы проверок направляются в правоохранительные органы для привлечения лиц, виновных в нарушении трудовых прав к уголовной ответственности. |
Обжаловать действия и решения инспектора можно, обратившись в вышестоящий орган, суд, органы прокуратуры. |
|
Государственная инспекция по торговле |
Законы Российской Федерации “О стандартизации”, “О сертификации продукции и услуг”, “О защите прав потребителей”. Постановление Правительства Российской Федерации “О государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей”. Более 50 нормативных правовых актов, регламентирующих правила торговли.
|
По результатам проверки составляются акты, на основании которых даются обязательные к исполнению продавцом, изготовителем предписания об устранении выявленных нарушений, или наложении штрафных санкций. |
Результаты проверки остаются внутри ведомства |
Обжаловать действия и решения инспектора можно, обратившись в вышестоящий орган, суд, органы прокуратуры |
|
Российская транспортная инспекция
|
Постановление правительства РСФСР от 26.11.91 № 20 утвердило Положение о Российской транспортной инспекции; Постановление Правительства Российской Федерации от 26.02.92 № 118 “Об утверждении Положения о лицензировании перевозочной, транспортно-экспедиционной и другой деятельности, связанной с осуществлением транспортного процесса, ремонтом и техническим обслуживанием транспортных средств на автомобильном транспорте В Российской Федерации”
|
По результатам проверки составляется акт и дается предписание об устранении выявленных нарушений. |
Результаты проверки остаются внутри ведомства |
Обжаловать действия и решения инспектора можно, обратившись в вышестоящий орган, суд, органы прокуратуры |
|
Государственный энергетический надзор |
Перечень нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, направленных
на преодоление административных барьеров при развитии предпринимательства
- Указ Президента Республики Адыгея от 26.11.97 № 268 “О мерах по координации деятельности органов исполнительной власти Республики Адыгея в части осуществления государственных надзорных и контролирующих функций” (в редакции Указа от 01.03.2000 №44)
- Указ Президента Республики Адыгея от 01.06.98 № 62 “О мерах по упорядочению работы органов государственной власти и организаций Республики Адыгея, осуществляющих контрольные и надзорные функции” (в редакции Указа от 08.06.99 №113)
- Постановление Кабинета Министров Республики Адыгея от 16.03.98 № 81 “О Межведомственной комиссии по координации деятельности органов исполнительной власти Республики Адыгея, осуществляющих государственные надзорные и контрольные функции” (в редакции постановлений от 07.09.98 №295, от 27.03.2000 № 96, от 22.05.2000 № 178)
- Постановление Администрации Алтайского края от 14.06.2000 № 475 “О совершенствовании системы государственного контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов в Алтайском крае” (в редакции Постановления от 28.06.2000 № 521)
- Постановление Главы Администрации Амурской области от 25.09.2000 № 588 “О мерах по устранению административных барьеров”
- Постановление Главы Администрации Архангельской области от 29.08.2000 № 245 “О создании Общественного совета по малому предпринимательству при Главе Администрации области”
- Постановление Главы Администрации Астраханской области от 24.11.99 № 422 “О мерах по упорядочению проведения контролирующими органами проверок деятельности субъектов малого предпринимательства”
- Постановление Главы Администрации Астраханской области от 31.12.99 № 479 “О дополнительных мерах по упорядочению торговли на рынках в Астраханской области”
- Решение Региональной коллегии федеральных органов исполнительной власти от 7.10.99 (г. Астрахань)
- Указ Президента Республики Башкортостан от 09.09.99 № УП-593 “О создании Межведомственного Совета по координации деятельности государственных контролирующих органов, действующих на территории Республики Башкортостан”
- Постановление Администрации Брянской области от 12.04.2000 № 156 “Об устранении административных барьеров при развитии предпринимательства”
- Указ Президента Республики Бурятия от 12.07.99 № 157 “Об упорядочении контроля за деятельностью субъектов малого предпринимательства на территории Республики Бурятия”
- Постановление Администрации Воронежской области от 04.02.2000 № 89 “О мерах по преодолению административных барьеров при развитии предпринимательства и упорядочению проведения контролирующими органами проверок деятельности субъектов предпринимательства Воронежской области”
- Постановление Администрации Воронежской области от 15.11.2000 № 1089 “О мерах по совершенствованию взаимоотношений контролирующих органов и субъектов предпринимательской деятельности в Воронежской области”
- Постановление Государственного Совета Республики Дагестан от 26.05.99 № 74 “О мерах по совершенствованию координации и повышению эффективности работы контролирующих и правоохранительных органов по обеспечению экономической безопасности Республики Дагестан”
- Решение Коллегии федеральных органов исполнительной власти в Еврейском национальном округе от 29.05.2000 “О мерах государственной поддержки малого предпринимательства и ходе выполнения Указа Президента Российской Федерации от 29.06.98 № 730”
- Указ Президента Кабардино-Балкарской Республики от 01.08.98 № 51 “Об упорядочении организации и проведения проверок финансово-экономической деятельности хозяйствующих субъектов (в редакции Указов Президента от 12.07.99 № 45, от 29.09.99 № 64)
- Постановление Администрации Камчатской области от 09.04.99 № 77 “О мерах по устранению барьеров при развитии предпринимательства в Камчатской области”
- Постановление Администрации Кемеровской области от 16.03.2000 № 17 “О создании областной межведомственной комиссии по преодолению административных барьеров при развитии предпринимательства”
- Указ Главы Республики Коми от 28.01.99 № 23 “О создании благоприятных условий для развития малого предпринимательства в Республике Коми” ( в редакции Указа от 30.06.99 № 241)
- Распоряжение Главы Республики Коми от 5.07.99 № 791
- Постановление Администрации Курганской области “Об упорядочении деятельности органов, осуществляющих контроль и надзор за субъектами малого предпринимательства на территории Курганской области”
- Распоряжение Главы Администрации Липецкой области от 13.04.2000 № 527-р “О мерах по упорядочению проведения контролирующими органами проверок деятельности субъектов малого предпринимательства”
- Постановление Правительства Республики Марий Эл от 12.03.2000 № 93 “О форме книги учета проверок контролирующими органами субъектов малого предпринимательства”
- Распоряжение Мэра Москвы от 16.02.99 № 116-РМ “О мерах по упорядочению проведения контролирующими органами проверок деятельности субъектов малого предпринимательства Москвы”
- Распоряжение Мэра Москвы от 24.06.99 № 670-РМ “О первоочередных мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства” (в редакции Распоряжения от 11.02.2000 № 162-РМ)
- Распоряжение Мэра Москвы от 15.03.2000 № 271-РМ “О мерах по совершенствованию взаимодействий контролирующих органов и субъектов предпринимательской деятельности на территории города Москвы”
- Распоряжение Комитета по управлению имуществом Московской области от 17.11.99 № 146 “Об утверждении Порядка регистрации и ведения Книги инспекторских проверок субъекта малого предпринимательства Московской области”
- Распоряжение Губернатора Нижегородской области от 17.06.99 №1051-р “О мерах по преодолению административных барьеров при развитии предпринимательства и упорядочению проведения контролирующими органами проверок деятельности субъектов предпринимательства Нижегородской области”
- Постановление Главы Администрации Новосибирской области от 24.08.99 № 539 “О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства в Новосибирской области”
- Постановление Главы Администрации Новосибирской области от 28.01.2000 № 36 “О мерах по упорядочению проведения контролирующими организациями проверок деятельности субъектов малого предпринимательства на территории Новосибирской области”
- Распоряжение Главы Администрации Оренбургской области от 31.07.2000 № 881-р “О создании межведомственного совета инспектирующих и лицензирующих организаций Оренбургской области по содействию предпринимательской деятельности”
- Постановление Главы Администрации Орловской области от 05.05.99 № 26 “О выполнении Указа Президента Российской Федерации от 29.06.98 № 730”
- Распоряжение Главы Администрации Орловской области от 06.05.99 № 210-р
- Постановление Правительства Пензенской области от 30.12.99 № 968-пП “О мерах по преодолению административных барьеров при развитии предпринимательства и упорядочению проведения контролирующими и правоохранительными органами проверок деятельности субъектов малого предпринимательства Пензенской области”
- Областной закон Ростовской области от 10.05.2000 № 73-ЗС “О проверках хозяйствующих субъектов на территории Ростовской области”
- Постановление Главы Администрации Рязанской области от 26.04.99 № 213 “О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательской деятельности”
- Постановление Главы Администрации Рязанской области от 24.05.99 № 267 “О мерах по повышению эффективности и упорядочению проведения контролирующими органами проверок физических и юридических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения”
- Постановление Правительства Саратовской области от 15.03.2000 № 26-П “О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства и упорядочению проведения контролирующими организациями проверок деятельности субъектов малого предпринимательства Саратовской области”
- Распоряжение Правительства Республики Саха (Якутия) от 15.06.99 № 726-Р “О книге регистрации проверок (инспекций) для субъектов малого предпринимательства”
- Постановление Главы города Твери от 04.12.2000 № 2800 “О введении в практику работы субъектов предпринимательской деятельности применения “Журнала проверок”
- Постановление Администрации Томской области от 20.07.99 №279 “О постоянно действующей комиссии по устранению административных барьеров” (в редакции Постановления от 19.11.99 №392)
- Постановление Правительства Удмуртской Республики от 10.03.2000 № 256 “О создании Совета по поддержке малого предпринимательства при Правительстве Удмуртской Республики”
- Постановление Администрации Ульяновской области от 07.08.2000 “ 128 “О форме книги учета проверок контролирующими организациями субъектов малого предпринимательства”
- Постановление Главы Администрации Хабаровского края от 03.10.2000 № 342 “О мерах по устранению административных барьеров при развитии малого предпринимательства Хабаровского края”
- Постановление Губернатора Челябинской области от 27.03.2000 № 131 “О мерах по упорядочению проверок субъектов малого предпринимательства контролирующими органами”
- Постановление Губернатора Ярославской области от 27.06.2000 № 456 “О мерах по созданию дополнительных условий для развития предпринимательства в Ярославской области”
- Постановление Губернатора Ярославской области от 01.10.98 № 628 “О некоторых мерах по поддержке предпринимательства в Ярославской области”