Всероссийский мониторинг внедрения административных регламентов^*

Термин «регламент» укоренился в российском административном лексиконе еще со времен Петра I. В обыденном сознании это понятие ассоциируется с жесткими бюрократическими правилами, обязательными для соблюдения. Отчасти это действительно так. Однако в современном понимании идея регламентации связана не только со строгой дисциплиной, но, прежде всего с оптимизацией деятельности.

Идея регламентации, но под другим названием (реинжиниринг, оптимизация бизнес-процессов, упорядочение операций и пр.), давно проникла в современный бизнес, поскольку стала одним из реальных инструментов снижения издержек и повышения конкурентоспособности организации. Применительно к государственной исполнительной власти эта идея основывается, с одной стороны, на модели «идеального» бюрократа М. Вебера, требующей соблюдения определенных правил, с другой – на концепции управления по результатам, ориентирующей на достижение качественных стандартов государственных услуг. В европейских странах в последнее время по отношению к государственным институтам применяются процедуры «административного упрощения» (administrative simplification), которые во многом похожи на то, что в России называют регламентацией.

В современной российской практике регламентация исполнения государственных функций и оказания государственных услуг неразрывно связана с административной реформой, в которой создание административных регламентов занимало центральное место.

По сути, административный регламент – это пошаговое, алгоритмическое описание оптимизированного процесса исполнения функции или оказания услуги, включающее критерии принятия решений и детальную характеристику конечного результата в виде стандарта исполнения. При описании административного процесса на каждом из его этапов указываются обязанности исполнителей, необходимые документы и платежи. Утвержденный административный регламент является нормативным правовым актом, который доступен клиентам государства и может быть ими использован для контроля и оспаривания неправомерных действий чиновников, прежде всего при несоблюдении ими установленных стандартов государственных услуг.

Для стран со сложившейся правовой и административной культурой идея регламентации, возможно, не столь актуальна, как для России, где слабы традиции служения государственных институтов обществу, нет устойчивых механизмов ориентации деятельности государственных организаций на общественные потребности. В этих условиях необходима исчерпывающая и жесткая формулировка государственных обязательств, что собственно и предполагается сделать в форме регламентов.

Благодаря созданию административных регламентов гражданское общество впервые получает возможность заглянуть внутрь бюрократической машины, остававшейся до недавнего времени абсолютно закрытой, которая по своему усмотрению расширяет собственные полномочия, трактует результаты своей деятельности. Открытость регламентов обеспечивает беспрецедентный уровень прозрачности бюрократии. Однако открывающиеся в связи с этим возможности еще недостаточно осознаны и востребованы не только гражданским обществом, но и самой бюрократией.

Административные регламенты исполнения государственных функций и оказания государственных услуг создаются в России органами исполнительной власти с 2005 г. для каждой законодательно установленной функции. При этом регламенты наиболее социально и экономически значимых государственных функций рассматриваются на Правительственной комиссии по проведению административной реформы. Все регламенты проходят экспертизу Минюста России и входят в единую законодательную базу.

Порядок разработки и утверждения, структура и содержание административных регламентов определены постановлением правительства от 11 ноября 2005 г. № 679.1 Органы власти самостоятельно или с привлечением консультантов описывают последовательность административных процедур и их юридических оснований, обращая внимание прежде всего на устранение избыточных действий, упрощение административных процессов, включая уменьшение сроков их исполнения. Степень упрощения административной процедуры в большинстве случаев является критерием качества административного регламента.

Условием утверждения административного регламента является проведение его независимой экспертизы, в которой участвуют научные, отраслевые, консалтинговые организации. Экспертиза должна определить соответствие процедуры и стандарта качества услуги, заложенных в регламенте, потребностям тех общественных групп, на которые действие этого регламента будет распространяться. К сожалению, сам порядок проведения экспертизы до сих пор недостаточно регламентирован, что позволяет проводить ее иногда формально, с привлечением подведомственных, т.е. зависимых, организаций и в минимальном объеме учитывать требования граждан и бизнеса.

Раздел по стандартам качества услуги и комфортности взаимодействия является неотъемлемой частью административного регламента и содержит обязательные требования к информированию, срокам исполнения, перечню и формам необходимых документов, а также к качеству обслуживания, включая оборудование помещений приема граждан.

Стандарты государственных функций и услуг нацелены на снижение всех видов издержек граждан и организаций при их взаимодействии с государственными органами, повышение открытости государственных органов, обеспечение доступности информации о порядке и ходе исполнения функции и предоставления услуги на каждой их стадии. Наличие стандарта создает реальные возможности общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти.

Развитие практики подготовки стандартов и регламентов проходит несколько закономерных этапов. На первом создаются административные регламенты, которые можно назвать регламентами первого поколения. В них стандарт выступает элементом регламента, конкретизирующего сложившиеся процедуры исполнения ведомственных полномочий и предусматривающего лишь их некоторое улучшение. Такой подход «от сложившихся ведомственных процедур» позволяет не только описать, но в ряде случаев существенно улучшить процедуры взаимодействий, устранить «узкие места», в том числе и на межведомственном уровне. Однако зафиксированные на этом этапе стандарты в значительной степени отражают возможности ведомств, а не пожелания граждан.

На следующем этапе возможен переход к созданию регламентов, изначально настроенных на стандарты. Такие оптимизированные регламенты требуют гораздо больше средств и усилий для внедрения. Поэтому в первую очередь их целесообразно создавать применительно к стандартам и регламентам наиболее массовых общественно значимых государственных услуг, непосредственно затрагивающих конституционные права и свободы граждан. Оптимизированные регламенты являются необходимым условием и основой создания элементов электронного правительства.

На данный момент правительственной комиссией по проведению административной реформы рассмотрено 146 проектов административных регламентов общественно значимых государственных функций и услуг, одобрен 131 проект. Всего федеральными органами исполнительной власти разработано более 400 административных регламентов, утверждено и зарегистрировано в Минюсте России – 232. На региональном уровне подготовлено около 2 тыс. административных регламентов.

Работа по регламентации сталкивается со значительными объективными и субъективными препятствиями.

Во-первых, ведомства по своей инициативе не стремятся к регламентации, ограничивающей свободу их действий и делающей их прозрачными как для граждан, так и для вышестоящего руководства. Сроки разработки, согласования и утверждения регламентов постоянно затягиваются.

При подготовке планов регламентации ведомствами зачастую выбираются не самые массовые и востребованные обществом функции. В числе приоритетных регламентов зачастую фиксировались функции (услуги), не относящиеся к категории массовых, проблемных, социально значимых. По значительному количеству регламентов реальный поток заявителей был минимальным, многие функции реально не исполнялись. Ведомства сознательно включали в планы приоритетных регламентов «пустые», заведомо неисполняемые, не массовые функции, оставляя в тени наиболее важные и проблемные.

Во-вторых, качественная оптимизация административных процедур, как правило, требует изменения законодательства и структуры органов. Из-за сложности и длительности внесения законодательных и организационных изменений около четверти запланированных на 2008 г. регламентов не были разработаны.

В планы работы было включено избыточное количество регламентов. В результате на федеральном уровне из-за нехватки административных и экспертных ресурсов требования порядка разработки и утверждения регламентов во многих случаях соблюдались ведомствами не полностью. Прежде всего это касалось сроков согласования проектов регламентов и учета полученных замечаний, проведения полноценной экспертизы, подготовки предложений по совершенствованию нормативной правовой базы.

Следствием низкого качества значительного числа регламентов, обусловленного несоблюдением процедуры разработки, является то, что их внедрение не способствует повышению качества исполнения государственных функций и степени удовлетворенности потребителей государственных услуг.

В-третьих, разработка административных регламентов в 2006–2008 гг. носила в основном ведомственный характер. Несмотря на возможность утверждения совместных регламентов, подобные случаи были единичными. Самые сложные и конфликтные вопросы межведомственного взаимодействия оказались вне рассмотрения во многом потому, что ими мало кому хотелось заниматься. В результате граждане в основном остались один на один с ведомствами, а управление комплексными услугами (функциями) оказалось разделенным на несколько отдельных регламентов, каждый из которых выдвигал свои требования к заявителю о предоставлении документов из иных органов власти (иногда разных уровней). Это означало, что заявитель, как и раньше, вынужден осуществлять часть межведомственного документооборота, балансируя между зачастую противоречивыми требованиями ведомств.

В-четвертых, внедрение регламентов проходит без выделения дополнительного финансирования. Однако для части массовых государственных услуг это означает сохранение прежнего качества обслуживания. Мониторинг показал, что положения стандарта по территориальным подразделениям Федеральной миграционной службы, например, выполняются менее чем на 20% от заявленного в регламенте. Для полноценного обеспечения стандарта в 3500 подразделениях Федеральной миграционной службы России требуется более 2 млрд. руб.

В-пятых, крайне низким оказался уровень информированности о возможностях административных регламентах не только граждан, но и самих государственных служащих (особенно в субъектах РФ). Только 37% граждан читали или знакомились с регламентами, 53% о регламентах ничего не знают.

Тем не менее работа над административными регламентами позволила провести массовую инвентаризацию законодательства и упорядочить множество административных процедур. Почти в каждом случае разработки регламента удавалось улучшить правоприменительную практику, оптимизировать состав процессов, из которых складывается выполнение функции, сократить сроки, рационализировать содержание документов и инфраструктуру взаимодействия с заявителями.

Накопленная информация позволяет перейти к новому этапу оптимизации функционала государства на уровне полномочий федеральных органов власти.

Необходимо отметить антикоррупционный эффект регламентации. Внедрение административного регламента снижает коррупционный потенциал за счет существенного ограничения административного усмотрения и алгоритмизации многих процессов, существенного повышения их прозрачности, лучшего информирования граждан, введения закрытых перечней требующихся от заявителя или проверяемого лица документов, определения механизма обжалования при отказах, персонализации ответственности государственных служащих.

Во многих сферах внедрение административных регламентов позволило существенно повысить наглядность и предсказуемость работы органов исполнительной власти для «клиентов» – граждан, предприятий и общественных организаций, создать основу для контроля снизу.

К концу 2008 г. административными регламентами охвачено около трети основных функций федеральных органов исполнительной власти, а по отдельным органам власти (федеральная антимонопольная служба, федеральная миграционная служба) – около половины функций. Для оценки результативности основных инструментов административной реформы во второй половине 2008 г. был проведен всероссийский мониторинг внедрения административных регламентов.

Значение проведенного мониторинга гораздо шире, чем только собственно оценка внедрения регламентов. По сути, впервые проведена комплексная оценка качества предоставления государственных услуг, исполнения государственных функций, которая может быть использована при анализе государственных функций, эффективности деятельности органов власти и должностных лиц, подготовке проектов улучшения законодательства.

Результаты всероссийского мониторинга

В сферу мониторинга в 53 субъектах РФ вошли 82 АР ФОИВ (30% от утвержденных на федеральном уровне на момент начала проекта) и 91 АР ОИВ субъектов РФ по 21 государственной услуге. В 60 субъектах РФ был проведен массовый опрос граждан по вопросам качества предоставления государственных услуг. Мониторинг проводился по следующим направлениям:

1. Инвентаризация разработанных административных регламентов (АР).
2. Обсуждение АР с государственными служащими.
3. Экспертные обсуждения действующих АР.
4. Обследование точек предоставления государственных услуг (ГУ), опрос заявителей (граждан, представителей организаций).
5. Всероссийский социологический опрос – «Георейтинг».
6. Проверка качества предоставления государственной услуги – «Контрольная закупка».
7. Мониторинг сайтов ФОИВ, ОИВ субъектов РФ.
8. Юридический мониторинг утвержденных АР.

Мониторинг по каждому из перечисленных выше направлений предоставил большой объем информационного материала, требующего тщательного изучения и анализа. В данной статье мы подробно остановимся лишь на некоторых аспектах мониторинга; что касается контрольной закупки, то здесь сюжет настолько богат, что заслуживает отдельного рассмотрения. Результаты юридического мониторинга еще окончательно не проанализированы.

^* Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».