В рамках мониторинга хода внедрения административных регламентов исполнения государственных функций или предоставления государственных услуг¹, проводимого в соответствии с Порядком разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 679 (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 813), исследовались мнения граждан и предпринимателей, общественных организаций и представителей гражданского общества, государственных служащих, непосредственно участвующих в исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг.

В статье рассматривается одно из направлений исследования – оценка государственными служащими, непосредственно участвующими в исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг, результатов внедрения и исполнения административных регламентов по широкому кругу вопросов, характеризующих применение в федеральных органах исполнительной власти административных регламентов по осуществляемым этими органами государственным функциям.

В центре внимания авторов статьи – оценка государственными служащими результатов осуществляемой в рамках административной реформы регламентации исполнения федеральными органами исполнительной власти возложенных на них государственных функций и проблем внедрения административных регламентов; анализ их мнения о влиянии применения регламентов на процессы предоставления государственных услуг или исполнения государственных функций, о воздействии регламентации осуществляемых административных действий на эффективность работы как органа власти в целом, так и самих государственных служащих при исполнении ими административных регламентов; обобщение высказанных государственными служащими в процессе обсуждения предложений по совершенствованию исполняемых ими административных регламентов и нормативных правовых актов, регулирующих разработку и утверждение административных регламентов.

Наряду с общей оценкой результатов внедрения административных регламентов в процессе исследования изучалось влияние их исполнения на результативность и характер профессиональной служебной деятельности государственных служащих, на эффективность их работы по предоставлению государственных услуг или исполнению государственных функций, на организацию и эффективность процесса взаимодействия исполнителей с заявителями и заинтересованными соисполнителями при реализации возложенных на них функций.

Важным представлялось выяснить то, как государственные служащие оценивают процесс внедрения и исполнения административных регламентов, включая уровень практической реализации содержащихся в административных регламентах мер по совершенствованию организации исполнения государственных функций или предоставления государственных услуг, состояние ресурсного обеспечения исполняемых административных регламентов финансовыми, кадровыми и материально-техническими средствами, оборудование мест приема посетителей, доступность получения требуемой услуги или информации о ее предоставлении, организацию и осуществление контроля за ходом внедрения административных регламентов и другие вопросы их исполнения.

Организация проведения обсуждений с государственными служащими

Анализу результатов внедрения административных регламентов предшествовал подготовительный этап, который должен был обеспечить необходимую эффективность и результативность проведения обсуждения с государственными служащими, непосредственно участвующими в исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг.

Подготовительный этап включил в себя комплекс мероприятий:

– отбор административных регламентов для анализа хода их внедрения;
– разработку графика обсуждений с государственными служащими;
– согласование с федеральными органами исполнительной власти списков работников центрального аппарата и территориальных органов, участвующих в обсуждении административных регламентов;
– определение формы проведения и организации обсуждения.

Для обсуждения с государственными служащими, непосредственно исполненяющими государственные функции или предоставляющими государственные услуги, хода внедрения административных регламентов были отобраны 65 административных регламентов 27 федеральных органов исполнительной власти, в том числе 46 административных регламентов исполнения государственных функций и 19 административных регламентов предоставления государственных услуг.

Отобранные административные регламенты охватывают широкий спектр исполняемых государственных функций и предоставляемых государственных услуг – от массовых, востребованных значительным числом граждан, до узкоспециализированных, востребованных ограниченным числом заявителей, включая граждан, предпринимателей, организации.

К первой группе, в частности, относятся административные регламенты по предоставлению государственных услуг по выдаче, замене паспортов гражданина Российской Федерации, по содействию гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям – в подборе необходимых работников или по исполнению государственных функций по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Во вторую группу входят административные регламенты по исполнению государственных функций по лицензированию деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, по лицензированию перевозок пассажиров и багажа железнодорожным транспортом и пассажиров автомобильным транспортом.

В мониторинге также исследовались административные регламенты по исполнению контрольно-надзорных государственных функций в таких сферах, как здравоохранение и социальная защита населения, санитарноэпидемиологическая, промышленная и пожарная безопасность, защита прав потребителей и трудовых прав граждан, а также государственные функции, связанные с обеспечением имущественных и земельных прав граждан и организаций.

В результате такого отбора федеральные государственные органы были представлены в обсуждении следующим числом исполняемых ими административных регламентов:

– Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития и Федеральная миграционная служба – 8;
– Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости – 7;
– Федеральная служба по труду и занятости – 5;
– Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и Федеральная налоговая служба – 4;
– Федеральная антимонопольная служба – 3;
– Федеральная регистрационная служба, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия, Федеральная служба по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций, Федеральная служба по тарифам – 2;
- 15 федеральных органов исполнительной власти, в том числе 4 федеральных министерства, 6 федеральных агентств и 5 федеральных служб – 1.

Столь существенные различия в представительстве административных регламентов различных федеральных органов исполнительной власти, отобранных для исследования, наряду с характером и важностью исполняемых ими государственных функций обусловлены также развитием процесса регламентации государственных функций и услуг, исполняемых этими органами.

Весьма показательным является разделение административных регламентов, отобранных для обсуждения, на административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг по органам власти в соответствии с возложенными на эти органы функциями и полномочиями.

Распределение отобранных административных регламентов по органам власти показывает, что федеральными службами исполняются 48 регламентов, или 74% от всех рассматриваемых в данном исследовании административных регламентов, и федеральными агентствами исполняются соответственно только 13 регламентов, или 20%. Административные регламенты федеральных министерств представлены в анализе всего четырьмя регламентами. Столь значительная дифференциация распределения рассматриваемых регламентов по государственным органам объясняется тем, что среди отобранных для мониторинга административных регламентов количество регламентов по исполнению государственных функций оказалось в 2,4 раза больше, чем административных регламентов предоставления государственных услуг.

Распределение государственных функций и государственных услуг между министерствами, федеральными агентствами и службами не всегда соответствует их организационному статусу. Из 46 административных регламентов исполнения государственных функций 36 регламентов, или 78%, исполняются федеральными службами, 7 регламентов, или 15%, исполняются федеральными агентствами, и федеральными министерствами исполняется 3 административных регламента. Такое распределение между органами власти административных регламентов по исполнению государственных функций в полной мере соответствует характеру функций, которые органы власти каждого уровня призваны осуществлять.

Из 19 административных регламентов предоставления государственных услуг 6 регламентов (32%) приходится на федеральные агентства, 12 регламентов (63%) исполняют федеральные службы и один регламент осуществляется федеральным министерством. Таким образом, и в этом случае подавляющая часть административных регламентов по предоставлению государственных услуг приходится на федеральные службы, а не на федеральные агентства, что в большей степени должно соответствовать их функциональной роли в управлении.

Тот факт, что в числе отобранных для мониторинга административных регламентов федеральные службы исполняют больше регламентов по предоставлению государственных услуг (12), чем федеральные агентства (6), а сами федеральные агентства исполняют больше административных регламентов по исполнению государственных функций (7), нежели по предоставлению государственных услуг (6), объясняется целым рядом факторов. Прежде всего, случайными результатами отбора административных регламентов для мониторинга и состоянием регламентации в государственных органах, а также тем, что функции ряда государственных органов не в полной мере соответствуют их организационному статусу, но возложены на них действующими нормативными правовыми актами. И, наконец, отсутствием четких методических принципов отнесения тех или иных осуществляемых государственными органами функций к государственным услугам либо к государственным функциям, на что в ходе обсуждения обращали внимание исполнители административных регламентов из ряда федеральных органов исполнительной власти.

В целом же распределение регламентов исполнения административных функций и предоставления государственных услуг по различным государственным органам определяется действующим законодательством, положениями о соответствующих органах, а также полномочиями органов власти каждого уровня в ходе административной реформы.

Мониторинг показал, что федеральными органами исполнительной власти накоплен различный опыт реализации административных регламентов. Из 65 регламентов, рассмотренных в ходе мониторинга, только 9 вступили в действие в 2006 г., а 13 регламентов – в первой половине 2007 г. Таким образом, только по третьей части всех рассмотренных в процессе мониторинга административных регламентов можно говорить о годичном или более продолжительном опыте их реализации.

Большая часть административных регламентов вступила в действие во второй половине 2007 г. или в 2008 г., соответственно 27 и 16 административных регламентов. Это значит, что на момент мониторинга у государственных служащих, исполняющих почти 70% отобранных административных регламентов, опыт их реализации не превышал 6–9 месяцев, в том числе по 1/4 рассмотренных административных регламентов он составил лишь 3–4 месяца. По оценке принявших участие в обсуждении служащих, за столь короткий срок не удается не только приобрести необходимые навыки исполнения административных регламентов, но и в ряде случаев выполнить весь объем положенных административных действий.

Для получения более полной и объективной картины результатов применения регламентов необходимо накопить более продолжительный опыт исполнения административных регламентов, а затем целесообразно вернуться к анализу результатов их применения.

В рамках мониторинга было проведено 47 обсуждений административных регламентов с теми, кто непосредственно участвуют в исполнении государственных функций и предоставлении государственных услуг, в том числе 9 обсуждений – с участием исполнителей из территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Всего в обсуждениях административных регламентов приняло участие 253 государственных служащих. Из них 93 исполнителя – из центрального аппарата государственных органов и 160 исполнителей – из их территориальных органов, в том числе руководители структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти и их заместители, руководители территориальных органов и их заместители, а также государственные служащие, непосредственно исполняющие административные регламенты этих структурных подразделений.

Наибольший интерес для анализа представляет обсуждение хода внедрения административных регламентов с государственными служащими территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Это объясняется, во-первых, тем, что они являются «чистыми исполнителями», т.е. так как участия в разработке административных регламентов они не принимали, то и стремление «сохранить лицо» или «честь мундира» у них отсутствует; а во-вторых, в процессе исполнения административных регламентов они сталкивались со всеми проблемами, как организационными, так и возникающими вследствие различного уровня развития регионов.

В обсуждениях принимали участие от 2 до 31 представителя государственных служащих территориальных органов исполнительной власти в зависимости от характера исполняемых ими государственных функций или предоставляемых государственных услуг, административные регламенты которых были отобраны для мониторинга, а также в зависимости от их возможностей (включая финансовые) организовать приглашения государственных служащих для участия в обсуждении (см. таблицу 2).