Эффективность деятельности государственных органов по исполнению возложенных на них государственных функций во многом определяется результатами разработки и внедрения административных регламентов исполнения государственных функций или предоставления государственных услуг.

Оценка хода разработки и внедрения административных регламентов государственными служащими, непосредственно участвующими в исполнении государственных функций и предоставлении государственных услуг, а также изучение их мнения об эффективности процесса регламентации стали предметом Мониторинга результатов внедрения административных регламентов, проведенного в 2008 г.¹. Цель мониторинга заключалась в исследовании и анализе результатов внедрения административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг для повышения качества их исполнения².

Одним из инструментов такого анализа был опрос на основе анонимного анкетирования государственных служащих органов исполнительной власти, непосредственно участвующих в исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг. Данный опрос происходил по широкому кругу вопросов, характеризующих осуществление федеральными органами исполнительной власти административных регламентов по определенным государственным функциям, и был нужен для выявления мнения государственных служащих, как центральных аппаратов, так и территориальных органов, о процессе регламентации государственных функций и результатах внедрения административных регламентов по широкому кругу вопросов.

Исследование хода разработки и внедрения административных регламентов проводилось на основе анализа мнения двух целевых групп.

Первой целевой группой являлись государственные служащие подразделений центральных аппаратов, а также привлеченные ими исполнители регламентов из подведомственных территориальных органов, принимавшие непосредственное участие в обсуждениях хода внедрения административных регламентов. Функции подразделений центрального аппарата государственных органов в большинстве случаев носят комплексный характер. Они связаны с исполнением ряда государственных функций, а также с решением большого круга других задач, предусмотренных положениями этих подразделений.

Представительство государственных служащих центральных аппаратов и территориальных органов в этой целевой группе разделилось примерно поровну, что позволяет использовать результаты опросов этой группы в качестве совокупной, обобщенной оценки результатов внедрения административных регламентов всеми государственными служащими.

Второй целевой группой проводимого опроса являлись государственные служащие территориальных органов. Выявление мнения данной группы государственных служащих о результатах внедрения административных регламентов играет важную роль в оценке процесса регламентации. Деятельность территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, как правило, ориентируется на осуществление определенного круга функций. Это объясняется тем, что задачи подразделений данных органов более конкретны и сфокусированы на исполнении возложенных на них государственных услуг или государственных функций. Кроме того, государственные служащие территориальных органов, как правило, не принимали участия в разработке административных регламентов, но являются их непосредственными исполнителями на местах и более объективно оценивают качество внедренных административных регламентов.

Наличие двух целевых групп опрашиваемых государственных служащих потребовало разработки двух типов анкет с единой тематикой, обусловленной целью исследования, но различных по структуре и количеству вопросов по каждой теме. Характер вопросов анкеты для первой целевой группы определялся тем, что опрашиваемые государственные служащие принимали непосредственное участие в обсуждениях хода внедрения административных регламентов и результаты анкетирования дополняли результаты исследования, полученные в ходе обсуждений с государственными служащими.

Для опроса второй целевой группы была разработана анкета с более широким перечнем вопросов, включающим большее количество открытых вопросов, ориентированных на содержательные комментарии опрашиваемых.

В опросах приняли участие 946 государственных служащих подразделений центральных аппаратов 21 федерального органа исполнительной власти и их территориальных органов из 67 субъектов Российской Федерации. Вся совокупность полученных данных была проанализирована с помощью компьютерной программы для обработки статистических данных SPSS.

Результаты опроса государственных служащих представлены по четырем важнейшим направлениям процесса внедрения и исполнения административных регламентов, к которым относятся вопросы:

– касающиеся целей внедрения административных регламентов и приоритетов административной реформы в целом;
– отражающие влияние внедрения административных регламентов на деятельность государственных служащих;
– характеризующие качество разработанных и исполняемых административных регламентов;
– затрагивающие организационные меры исполнения административных регламентов.

Приоритеты и цели внедрения административных регламентов

По мнению государственных служащих, регламентация деятельности органов исполнительной власти является одним из ключевых направлений административной реформы.

Ранжирование приоритетов проведения административной реформы по двум опросам в основном совпадает.

По мнению почти половины государственных служащих подразделений центральных аппаратов государственных органов, важнейшими приоритетами проведения административной реформы являются: разработка системы оплаты труда государственных служащих, ориентированной на результат (данный ответ отметили 46,8% опрошенных государственных служащих);

регламентация государственных функций (43,6%); внедрение и совершенствование использования информационных технологий в органах исполнительной власти (41,5%).

Такие же оценки были сделаны государственными служащими территориальных органов, как по предпочтениям приоритетов, так и по уровню оценок, составивших соответственно 47,9 и 41,2% опрошенных государственных служащих. Некоторым исключением является уровень оценки внедрения информационных технологий в государственное управление, составляющий всего 32,1%, но также отнесенный к важнейшим приоритетам.

Это говорит о том, что цели и задачи, как в целом административной реформы, так и ее важнейших направлений, таких как регламентация государственных функций и разработка административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, внедрение информационных технологий в государственное управление и т.д., воспринимаются государственными служащими на всех уровнях государственного управления и в большинстве случаев успешно реализуются.

Тот факт, что наибольшее число государственных служащих в обоих опросах поставили на первое место среди приоритетов разработку системы оплаты труда государственных служащих, ориентированной на результат, обусловлено рядом важных обстоятельств. Во-первых, существующие уровень и система оплаты труда на государственной службе не в полной мере удовлетворяют ожидания государственных служащих, не являются конкурентоспособными и нуждаются в совершенствовании. Во-вторых, государственные служащие фактически не связывают разработку новой системы оплаты труда с внедрением механизмов управления по результатам в органах исполнительной власти. Их в своей оценке они поставили на последнее место среди приоритетов. В известной мере такая ситуация объясняется тем, что механизмы управления по результатам мало применяются на практике, хотя и имеют правовые и методические обоснования.

Приблизительно 1/3 служащих подразделений центральных аппаратов государственных органов, а также государственных служащих подведомственных территориальных органов, принимавших непосредственное участие в обсуждениях хода внедрения административных регламентов, ко второй группе приоритетов проведения административной реформы относят: прекращение избыточного государственного регулирования (35,1% опрошенных); снижение рисков проявления коррупции в органах исполнительной власти (35,1%); совершенствование системы бюджетного финансирования (28,7%).

Расстановка приоритетов внутри второй группы проведения административной реформы государственными служащими территориальных органов отличается от той, которая была сделана государственными служащими подразделений центральных аппаратов. Отличается как уровень оценки приоритетов, который колеблется от 32,1% государственных служащих, отметивших совершенствование системы бюджетного финансирования, до 20,5% государственных служащих, отметивших прекращение избыточного государственного регулирования, так и ранжирование этих приоритетов. Государственные служащие территориальных органов в данной группе приоритетов предпочтение отдают проблемам совершенствования системы бюджетного финансирования, что в известной степени объясняется недостаточным в ряде случаев финансированием территориальных органов по сравнению с финансированием государственных органов субъектов Российской Федерации, в которых они располагаются.

Существенные различия в предпочтениях, отдаваемых прекращению избыточного государственного регулирования, государственными служащими территориальных органов (20,5% опрошенных) по сравнению с оценками государственных служащих центральных аппаратов (35,1%) объясняются более конкретным и четко определенным перечнем государственных функций, исполняемых территориальными органами, а также отсутствием в работе государственных служащих этих органов избыточных административных процедур и действий общего характера по сравнению с государственными служащими подразделений центральных аппаратов государственных органов.

Свою позицию в оценке регламентации государственных функций как одного из приоритетов административной реформы государственные служащие дополняют ответами на вопрос о пользе внедрения административных регламентов.

Оценка государственными служащими влияния внедрения административных регламентов показала, что подавляющая часть (около 60%) государственных служащих, как подразделений центральных аппаратов, так и территориальных органов, считают, что внедрение административных регламентов в первую очередь приносит пользу гражданам и организациям, являющимся потребителями государственных услуг или функций.

В оценке воздействия регламентации на работу государственных органов и самих государственных служащих мнения работников центрального аппарата и территориальных органов существенно различаются. Примерно 1/3 опрошенных государственных служащих, включая работников центральных аппаратов, считают, что внедрение административных регламентов позитивно повлияло на их работу, тогда как среди служащих территориальных органов таких только 19%, или приблизительно 1/5 часть.

Столь существенные различия в оценках можно объяснить большим числом функций, исполняемых подразделениями центральных аппаратов государственных органов, нуждающихся в систематизации и структуризации, и, как следствие, стремлением работников регламентировать свои должностные обязанности. Напротив, в большей степени конкретизированные функции территориальных органов и их работников, а также многолетняя практика исполнения ограниченного перечня административных действий делают для них процесс регламентации не столь актуальным, что и отражается в оценках государственных служащих этих органов.

В случае с оценкой этими категориями государственных служащих пользы от внедрения административных регламентов в первую очередь для руководителей органов исполнительной власти, контролирующих исполнение государственных функций, ситуация прямо противоположная: соответственно, 20,2% для всех опрошенных государственных служащих и 25,6% для государственных служащих территориальных органов. Это значит, что государственные служащие территориальных органов выше оценивают возможность использования административных регламентов как инструмента контроля за исполнением государственных функций или предоставлением государственных услуг.

Определенная часть государственных служащих по-прежнему сохраняет недоверие к процессу регламентации государственных функций и, как следствие, 7,4% государственных служащих считают, что внедрение административных регламентов никому не приносит пользы.

В оценке целей внедрения административных регламентов государственные служащие подразделений центральных аппаратов и территориальных органов практически единодушны.

Подавляющая часть государственных служащих (соответственно 69,1% и 74,1% по опрошенным группам) видит основную цель внедрения административных регламентов в повышении качества исполнения государственных функций. Далее в качестве целей внедрения административных регламентов государственные служащие определяют: совершенствование деятельности органа исполнительной власти, регламентацию деятельности органа исполнительной власти, упрощение контроля за деятельностью государственных служащих.

Тот факт, что только 1/4 государственных служащих (21,3% подразделений центральных аппаратов и 25,3% территориальных органов) выделили регламентацию деятельности органов власти в качестве одной из основных целей внедрения административных регламентов, указывает на то, что государственные служащие, признавая необходимость систематизации и регламентации исполняемых ими государственных функций, не видят или не полностью воспринимают возможности административных регламентов в качестве инструмента совершенствования деятельности государственных органов.

Незначительное число государственных служащих (соответственно 9,6 и 6,2% опрошенных) в качестве одной из целей внедрения административных регламентов отмечают внедрение информационных систем в деятельность органов исполнительной власти. Причем в числе приоритетов административной реформы те же государственные служащие считают внедрение и совершенствование использования информационных технологий в органах государственной власти, поставив их на третье место. То есть большинство опрошенных, понимая значение и важность этого процесса, не связывают совершенствование своей профессиональной деятельности с использованием информационных технологий и не видят в административных регламентах инструмента для дальнейшего внедрения и совершенствования информационных технологий либо вследствие отсутствия у государственных служащих необходимых знаний и навыков, либо в результате беспокойства за сохранение своих рабочих мест.

ПРИМЕЧАНИЯ