Кислова В.В., Жулин А.Б.
(По материалам семинара ИПГМУ ГУ-ВШЭ «Организационное
регулирование в органах исполнительной власти»,
состоявшегося 15 февраля 2009 г. в ГУ-ВШЭ)
В работе использованы результаты НИОКР «Моделирование деятельности органов власти, государственных и муниципальных организаций», выполненной компанией АНО КМЦ «Бизнесинжиниринг» по заказу Министерства экономического развития и торговли в 2006 г.
Административное моделирование является средством описания организационного устройства и порядка функционирования органов государственной власти и местного самоуправления (ОГВМС), предназначенным для совершенствования организационного управления, повышения исполнительской дисциплины, развития информационной архитектуры, накопления и обмена знаниями, стандартизации деятельности, поддержки коммуникаций.
В настоящее время в области административного моделирования происходят следующие перемены:
– расширяется спектр областей применения административных моделей;
– увеличивается число пользователей административных моделей;
– изменяется объект моделирования: на смену административным процессам приходит архитектура организации.
Вследствие таких перемен происходит стихийное увеличение числа языков и методов организационного (в том числе административного) моделирования, которое напоминает строительство Вавилонской башни [Vernadat, 2002]. Для интеграции информации, создаваемой с использованием разных языков организационного моделирования, стали использоваться специальные универсальные языки, например UEML [Vernadat, 2002], и онтологии* [Гаврилова, 2002; Тельнов, 2002; Uschold, Jasper, 1999; Gruninger, 2000]. Интеграция элементов модели повышает сложность управления административной моделью. В результате возникают очень высокие требования к квалификации специалистов, поддерживающих модель и обеспечивающих интеграцию информации, что, в свою очередь, сдерживает применение административного моделирования. Для преодоления указанных проблем предлагается метод административного моделирования на основе онтологий.
Онтология: анализ понятия
Онтология – формальная спецификация разделяемой концептуальной модели [Studer,1998], где:
- под «концептуальной» моделью подразумевается абстрактная модель предметной области, описывающая систему понятий предметной области;
- под «разделяемой» подразумевается согласованное понимание концептуальной модели определенным сообществом (группой людей);
- «спецификация» подразумевает описание системы понятий в явном виде;
- «формальная» подразумевает, что концептуальная модель является машиночитаемой.
Онтология состоит из классов сущностей предметной области, свойств этих классов, связей между этими классами и утверждений, построенных из этих классов, их свойств и связей между ними.
В рамках [Эталонные модели, 2006] было проведено детальное исследование понятия «онтология» и особенно областей применения онтологий. В результате систематизация знаний в области онтологий, предложенная в [Гаврилова, 2002], была расширена (см. рисунок 1).
Метод административного моделирования
на основе онтологий
Административное моделирование может быть представлено в виде процесса преобразования знаний, который для метода административного моделирования на основе онтологии выглядит следующим образом (см. рисунок 2):
- Получение знаний, подразумевающее извлечение существующих или генерацию новых знаний и их концептуализацию. На этапе получения знаний формируются отдельные частные административные модели, представляющие собой будущие фрагменты полной административной модели. Примерами частных моделей являются модель административного процесса, описывающая процедуру его реализации, описание бюджетной целевой программы или описание распределения полномочий какого-либо подразделения или органа власти.
- Формализация знаний, состоящая в представлении частных административных моделей на едином языке административного моделирования и их интеграции в общую административную модель. Структуру административной модели задает административная онтология.
- Распределение знаний, обеспечивающее предоставление нужных знаний (семантика), в нужном виде (синтаксис и оформление), в нужное место, в нужное время. На данном этапе из общей административной модели генерируются выходные частные административные модели с заданным содержанием и в заданной форме, которые потом доставляются потребителям.
- Использование знаний при решении государственных задач.
Важной особенностью предлагаемого метода административного моде лирования является наличие этапа формализации знаний в отличие от традиционных подходов к моделированию, в которых накопление знаний происходит в формате их получения.
В основе единого языка административного моделирования лежат:
- Единый формат представления данных административной модели, который обеспечивает формализованную запись знаний, представленных в административной модели.
- Основными компонентами формата представления данных являются классификаторы и проекции. Классификаторы позволяют описать поэлементный состав понятий, их атрибуты и иерархически упорядочить входящие в них элементы. Проекции устанавливают связи между понятиями, зафиксированными в классификаторах, и перечисляют поэлементные связи понятий модели.
- Административная онтология – онтология системы органов государственной власти и местного самоуправления, определяющая структуру содержания общей административной модели. Использование онтологии в языке моделирования позволяет подстраивать его под специфику моделируемой организации и методы решения задач.
Преимущества использования административной онтологии и единого формального языка административного моделирования:
– интеграция разнородной информации, распределенной в организации;
– непротиворечивость и согласованность административной модели и, соответственно, всей ее исходящей документации – регламентирующей и аналитической;
– возможность автоматического формирования частных административных моделей. При этом спецификацию содержания и формы представления частных моделей с помощью единого языка могут задавать пользователи, не являющиеся специалистами в информационных технологиях;
– повышение эффективности коммуникаций.
Внедрение административного моделирования
на основе онтологий
В рамках НИОКР [Моделирование ОВГМО, 2006] представленный метод административного моделирования на основе онтологий был адаптирован для поддержки задач административной реформы органов государственной власти. Ключевыми направлениями использования административного моделирования в рамках реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг. являются оптимизации структуры и функций органов власти, регламентация деятельности органов власти, внедрение механизмов управления по результатам. В результате НИОКР под каждое из указанных направлений использования административного моделирования были разработаны соответствующие проблемноориентированные решения, компоненты которых представлены в таблице 1.
Для методической поддержки административного моделирования разработаны:
– проект стандарта общей административной модели, который включает административную онтологию, являющуюся семантической основой административного моделирования, и формат представления данных общей организационной модели;
– проект стандарта представления частных административных моделей, который содержит спецификации содержания и формы представления частных административных моделей;
– методика по административному моделированию, описывающая основ ные типы административных моделей (организационно-функциональная модель, модель административных процессов, модель результативности), а также предлагаемый подход к моделированию;
– руководство по жизненному циклу моделирования, которое описывает роль программных средств в реализации предлагаемого подхода, а также уточняет практические аспекты реализации жизненного цикла моделирования;
– методики по созданию и использованию основных типов административных моделей (организационно-функциональная модель, модель административных процессов, модель результативности);
– справочники, представляющие собой существующие способы классификации и образцы заполнения отдельных частей административной модели. Использование справочников повышает качество создаваемых моделей, повышает скорость создания моделей, облегчает интеграцию моделей, позволяет передавать опыт и лучшую практику государственного и муниципального управления;
– опорные административные модели, определяющие структуру административных моделей для решения различных задач и уровней государственного управления;
– референтные административные модели, являющиеся примерами наполнения административных моделей для решения различных задач и уровней управления. Референтные модели были получены в результате выполнения пилотных проектов с Минэкономразвития (уровень ФОИВ) и с Ямало-Ненецким АО (уровень субъектов РФ).
Для программной поддержки административного моделирования разработано программное средство ГОС-Мастер версия 2.0, поддерживающее предложенную административную онтологию и стандарты моделирования, которое предназначено для специалистов органов государственной власти Российской Федерации, занимающихся вопросами проведения административной реформы. ГОС-Мастер используется для моделирования органов государственной власти с 2005 г. и первоначально (версия 1.0) был ориентирован на поддержку формирования стандартов представления АУП – административно-управленческих процессов.
Для обучения административному моделированию разработан учебный курс для государственных служащих «Моделирование деятельности органов исполнительной власти как инструмент административной реформы».
Для нормативно-правового обеспечения внедрения административного моделирования разработан комплект проектов нормативно-правовых актов и распорядительной документации.
для органов государственной власти
| Решение 1: оптимизация структуры и функций органов власти | Решение 2: разработка административ- ных регламентов | Решение 3: управление результативностью |
|
|---|---|---|---|
| О б щ и е к о м п о н е н т ы | Инструменты / Программные продукты ГОС-Мастер Методические материалы Проект стандарта представления полной организационной модели, который включает административную онтологию, являющуюся семантической основой административ ного моделирования, и формат представления данных общей организационной модели. Проект стандарта частных организационных моделей (человекочитаемых и машино читаемых) для различных ролей с методиками их использования, который содержит спецификации содержания и формы представления частных административных моделей. Методические рекомендации по административному моделированию, описывающие основные типы административных моделей (модель результативности, организационно-функциональная модель, модель административных процессов), а также предлагаемый подход к моделированию. Руководство по жизненному циклу моделирования, которое описывает роль программ ных средств в реализации предлагаемого подхода, а также уточняет практические аспекты реализации жизненного цикла моделирования. Справочники Справочные классификаторы Обучение Тема 1. Система современных взглядов и идей организационного менеджмента. Тема 2. Моделирование деятельности органов власти в контексте административной реформы |
||
| Ч а с т н ы е к о м п о н е н т ы | Методические материалы Методика построения организационно- функциональной модели Референтные и опорные модели • Сводная организационно- функциональная модель (ОФМ) для органов исполнительной власти (ОИВ) государства в целом • Опорная ОФМ для Федерального ОИВ • Опорная ОФМ для субъекта РФ • Референтная ОФМ для Федерального ОИВ (Минэкономразвития) • Референтная ОФМ для субъекта РФ (Ямало-Ненецкий АО) Обучение Тема 3. Построение организационно- функциональной модели органа исполнительной власти |
Инструменты / Программные продукты ГОС-Мастер ГРАФИКС Мастер административных регламентов Методические материалы • Методика создания моделей административных процессов в ГОС-Мастер ГРАФИКС • Методика построения модели административного процесса с помощью Мастера административных регламентов Референтные и опорные модели • Опорная процессная модель для Федерального ОИВ • Опорная процессная модель для субъекта РФ • Референтная процессная модель для Федерального ОИВ (Минэкономразвития, Минсвязь) • Референтная процессная модель для субъекта РФ (Ямало-Ненецкий АО) Обучение Тема 4. Построение модели процессов органа исполнительной власти |
Методические материалы Методика построения модели результатив- ности Референтные и опорные модели • Сводная модель результативности (для государства в целом) • Опорная модель результативности для Федерального ОИВ • Опорная модель результативности для субъекта РФ • Референтная модель результативности для Федерального ОИВ (Минэкономразвития) • Референтная модель результативности для субъекта РФ (Ямало- Ненецкий АО) Обучение Тема 5. Построение модели результативности деятельности |
Реализация представленного выше метода административного моделирования в бизнесе осуществлена с помощью программного средства ОРГ-Мастер, которое имеет семилетнюю историю применения в проектах по организационному развитию и совершенствованию бизнес-процессов. ОРГ-Мастер используется в коммерческих организациях России и стран СНГ, при этом клиентами-пользователями ОРГ-Мастера являются как небольшие компании, так и холдинговые структуры с количеством работников до 10 тыс. человек [Методология компании БИГ-СПб.; Кудрявцев, Григорьев, 2005; Kudryavtsev, Grigoriev, 2006].
* Онтология – формальная спецификация разделяемой концептуальной модели.