Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» от 1 декабря 2007г. №315-ФЗ, является общим (базовым) законом, определяющим права, обязанности и функции некоммерческих партнерств (объединяющих регламентированное количество субъектов одновидовой предпринимательской или профессиональной деятельности) и получивших государственный статус саморегулируемой организации (СРО).Кроме того, существует еще не менее 15 федеральных законов, определяющих положение т.н. «отраслевых СРО», существенным образом нивелирующих действие базового закона и даже противоречащих ему. Сам закон №315-ФЗ также имеет целый ряд существенных недоработок и противоречий.

Итог деятельности некоммерческих организаций (партнерств) зарегистрированных в качестве СРО за последние 1,5-2 года подвело в декабре 2010 года Минэкономразвития в своем докладе «Об итогах анализа практики применения законодательства Российской Федерации в саморегулируемых организациях в отдельных сферах и отраслях экономической деятельности». При этом значимость базового закона в объединении субъектов промышленной отрасли (видов экономической деятельности) в докладе сведена к минимуму. В результате чего обойден вниманием очевидный факт отсутствия в Росреестре СРО, занятых в материальном производстве. Последнее материализует провал постсоветской промышленной политики, тем более не поддержанный за 20 лет ни одним отраслевым законом. Вместо этого, взаимодействие государства с промышленными производствами осуществляется лишь малопрофессиональными действиями надзорных (контрольных) органов, законодательно наделенных соответствующими полномочиями контролировать деятельность производителя, но не результаты его труда.

В основу анализа практики применения Российского законодательства в области СРО авторами доклада положена некая «отраслевая» концепция, определяющая саморегулирование по так называемому «обязательному» и «добровольному» членству в СРО, что противоречит части 1 статьи 5 базового закона: «Членство субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемых организациях является добровольным». Нет упоминания об «обязательности членства в СРО» и в редакции Федерального закона «О внесении изменений в градостроительный кодекс…» от 22 июля 2008 г. №148-ФЗ.

Всего в докладе рассмотрена деятельность 17 отраслей «(видов деятельности), которые сгруппированы в два ряда различно привилегированных «сфер», для которых» в отдельных отраслевых законах описаны некие специфические требования к СРО:

1. Сферы, в которых предусмотрено «обязательное членство» участников профессиональной и предпринимательской деятельности в СРО, в том числе:

- деятельность арбитражных управляющих – 43 СРО;
- аудиторская деятельность – 6;
- кредитная кооперация – 0;
- оценочная деятельность – 10;
- деятельность ревизионных союзов сельхозкооперативов -2;
- инженерные изыскания – 28;
- архитектурно-строительное проектирование – 162;
- строительство – 231;
- деятельность в области энергетического обследования – 43;
- теплоснабжение – 0;


2. Сферы, в которых специальными законами предусмотрена возможность создания СРО, но членство в таких организациях не является обязательным, в том числе:

- профессиональная деятельность участников рынка ценных бумаг – 5 СРО;
- деятельность негосударственных пенсионных фондов – 1;
- кадастровая деятельность – 4;
- рекламная деятельность – 0;
- деятельность жилищных накопительных кооперативов – 0;
- деятельность патентных поверенных – 0;
- посредническая деятельность по урегулирования споров (медиация) – 0;
- любая другая деятельность (?) – 138».

Таким образом, на конец 2010 года в России насчитывалось 673 СРО, из них 525 действуют в отраслях, в которых введено «обязательное» членство участников рынка СРО, в свою очередь, 421 из указанных СРО «обязательной сферы» приходится на строительный комплекс (№148-ФЗ), деятельность которого до 1 января 2010 года строго регламентировалась государством путем лицензирования. В связи с этим под «обязательным» членством авторы доклада имеют ввиду оговоренную законом (например, №148-ФЗ) полномочность СРО выдавать своим членам свидетельства о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, а также деятельность некоторых других СРО (арбитражных, аудиторских), где обязательств членства регламентирована «отраслевыми» законами.

Именно этим определяется, очевидно, сегодняшняя «непопулярность» СРО, в которых членство «необязательно». Имеется ввиду, отрасль промышленности (или ее подотрасли), занятых в производстве материальных ценностей – основы экономики любого государства. Не может не вызвать тревоги, что из 138 СРО, зарегистрированных в Реестре с июля 2009 по декабрь 2010 года, можно выделить не более 2-4 организаций, в той или иной степени занятых производством товаров. Все остальные СРО, анализ деятельности которых и посвящен доклад Минэкономразвития, заняты в сфере производства услуг. И этот очевидный факт, иллюстрирующий ужасное состояние экономики и промышленности постсоветского государства остался вне интересов авторов доклада, вне пределов оценки или обсуждения законодательного феномена, вне выводов и предложений по выходу из этой взрывоопасной ситуации.

Здесь необходимо коснуться других смысловых и статистических несоответствий определяющих «нелюбовь» или забывчивость Минэкономразвития и ряда других исполнительных и законодательных структур к проблемам современной экономики промышленных производств. Согласно статистическим данным (взято из www.gks.ru/skripts/free/ic.exe/... по состоянию на 2003г.), численность занятого населения в экономике (тыс. человек) по видам деятельности (ОКВЭД) составляет:

- всего – 65435 (100%);
- сельское хозяйство – 7305 (11,2%);
- добыча полезных ископаемых – 1338 (2,0%);
- обрабатывающее производство 12628 (19,3%), из них, химическое производство – 764 (1,2%), производство резиновых и пластмассовых изделий – 262 (0,4%), производство машин и оборудования – 1723 (2,6%), производство электрического, электронного и оптического оборудования – 1723 (2,1%);
- строительство – 3945 (6,0%);
- финансовая деятельность – 765 (1,2%);
- операция с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг – 3609 (5,5%);
- предоставление прочих коммунальных, социальных и профессиональных услуг – 2031 (3,3%).

Примерно такие же данные получены в кодах ОКОНХ (Общесоюзный классификатор отраслей народного хозяйства).

- всего – 65435 (100%);
- промышленность – 16176 (24,7%);
- сельское хозяйство – 6796 (24,7%);
- строительство – 4100 (6,3%);
- финансы, кредиты, страхование, пенсионное обеспечение – 839 (1,3%);
- управление – 4538 (6,9%).

Ранее в экономической науке, статистике и практике (в Германии, России до 1917 года, в СССР) использовался термин «народное хозяйство», отрасли и подотрасли народного хозяйства. Существовали многочисленные отрасли промышленности. Например, интересующая нас отрасль химической (химической и нефтехимической) промышленности включала до 40 подотраслей в том числе подотрасль химических реактивов, состоящая из 5 НИИ, 16 специализированных заводов, более 80 цехов и участков на промышленных предприятиях других отраслей, 52 торгово-сбытовые фирмы. Выпускалось до 20 тыс. наименований химических реактивов и особо чистых веществ без которых не мыслимо развитие как химических отраслей, так и всех без исключения других отраслей науки и промышленности, сельского хозяйства, здравоохранения, оборонных производств. За последние 20 лет отрасль полностью разрушена. Выпускается не более 800 наименований реактивов. Как и закупаемые, производимые и используемые в стране реактивы не проходят необходимый контроль качества. Зато осуществляется (через лицензирование), жесткий контроль их производства, хранения, транспортировки и оборота.

С начала 1990 годов термин «народное хозяйство» или «отрасль» был заменен понятием «экономика страны». В СССР в 1976г. был внедрен Общесоюзный классификатор отраслей народного хозяйства (ОКОНХ). В 2003г. введен Общероссийский классификатор видов экономической деятельности (ОКВЭД). Можно проследить трансформацию общепринятой терминологии: народное хозяйство – отрасль – вид экономической деятельности – комплекс – производство. Например, химические и нефтехимические производства. Ничего не объединяющий химический и нефтехимический комплекс.

Неудивительно, что в рассматриваемом докладе нет ни единого упоминания о промышленных отраслях СРО, занятых в сфере материальных производств, зато появились «многочисленные отрасли сферы обязательных и добровольных СРО», например, отрасли субъектов арбитражной, аудиторской, кредитной, оценочной, рекламной и другой «нетоварной» деятельности. Исходя из приведенных выше статистических данных (ОКВЭД и ОКОНХ), доля населения, занятого в экономике России населения по указанным отраслям составляет не более ~ 10%, когда как промышленность около 25%, сельское хозяйство – около 25%, строительство – около 10%. При этом на 10% населения, занятого в сфере услуг, создано и рассмотрено в докладе 104 СРО, на 10% строительной отрасли – 421 СРО, а на долю отрасли промышленности – ни одного (!?). Таким образом, авторы доклада уделив внимание «двум сферам и 17 отраслям» нетоварной деятельности, охваченных саморегулированием, полностью игнорировали отрасль (отрасли) промышленности, в которых сегодня заняты более 213 занятого в экономике населения.

На первый взгляд, причины сегодняшнего невступления производственных (промышленных) предприятий в СРО объясняются в первую очередь, отсутствием преференций, разрешающих промышленным СРО выдавать свидетельства на тот или иной вид производственной (лицензионной) деятельности, в отличие, например, от строительных СРО, что в принципе не является обоснованным, и что вызывает, «плохо скрываемое недовольство МЭР строительными лоббистами, которые в 2008 г. переписали законодательство СРО в свою пользу» [Коммерсант.ру 19.01.2011г.]. На самом деле, причины кроятся не в статусе «обязательности» или «добровольности» участия в СРО, а в законодательстве, избыточно регламентирующем лицензируемость видов деятельности – как меры жесткого государственного контроля производственной деятельности предприятий, тем не менее, постепенно и неуклонно переходящих от государства к СРО.

Правовой институт лицензирования предпринимательской деятельности стал активно внедряться в российскую экономическую жизнь в период с 1994 по 1998 годов. Тогда получила распространение практика регулирования лицензионных отношений постановлениями Федерального правительства и даже прямыми указами Президента Российской Федерации. В этот период органы исполнительной власти осуществляли лицензирование свыше 900 видов предпринимательской деятельности. Принятый 25 сентября 1998г. за № 158-ФЗ Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» предусматривал уже 212 видов деятельности, требующих обязательного лицензирования, а следующий за ним и действующий сегодня Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ уменьшил их число практически вдвое. За девять лет действия этого закона перечень видов деятельности, путем принятия еще 36-ти федеральных законов, сократился сначала до 104, а к середине 2010 г. - до 94 видов. Внесенный в Госдуму законопроект № 414451-5 «О лицензировании отдельных видов деятельности» предлагает к лицензированию еще меньше - 49 видов деятельности. Практика 16-ти лет применения института лицензирования привела к негативным последствия для экономики России – к остановке промышленного производства и торможению инновационного развития страны. На примере отрасли химических реактивов, ассортимент производства упал в 25 раз. Отсутствует промышленная утилизация миллиардов тонн накопленных химических отходов, свернута деятельность ряда других перерабатывающих химических отраслей. Кроме этого беспредельное лицензирование привело к необоснованному уголовному преследованию законопослушных участников рынка химической продукции, которая должна являться сферой деятельности саморегулируемой организации, а не госнаркоконтроля.

Наличие у производителя лицензионного разрешения не дает никакой гарантии качества и безопасности продукции, поскольку государственный орган, выдающий лицензию на производство, не несет перед потребителем никакой материальной ответственности. Такая лицензия юридически ничтожна. Поэтому должно быть минимальное число видов деятельности, за результаты которой государственный надзорный аппарат должен нести вместе с получателем лицензии солидарную имущественную и уголовную ответственность за её использование. Число 49 тоже слишком велико и его целесообразно сократить.

В этой связи особенно важной в экономике России становится роль саморегулируемых организаций, устанавливающих правила игры на рынке, которые дают гарантию качества и безопасности продукции потребителю, свободу предпринимательства производителю, социальную безопасность государству. Без кардинального сокращения числа лицензируемых видов деятельности не может быть речи об инновационном пути развития экономики России. С введением института саморегулирования государственное лицензирование должно быть сведено только к жизненно важным государственным и общественным интересам.

Появление коммерческой формы тайны (взамен и дополнительно к государственной) потребовало изменения в контрольных функциях государственного аппарата. Надзорные функции должны были быть приведены к новым конституционным требованиям, а именно, исключения необоснованного вмешательства государственного аппарата, являющегося корпоративным субъектом рынка, в предпринимательскую деятельность акционерных и частных субъектов рынка.

Это конституционное право акционерных и частных предпринимателей было зафиксировано в федеральном законе №184-ФЗ «О техническом регулировании» 2002 года. Его суть заключается в разделении компетенции ответственности по техническому контролю между государственным аппаратом и предпринимателями. За государственным аппаратом закреплен контроль за соблюдением технических регламентов, требования которых обязательны для исполнения. За предпринимателями закреплен контроль соблюдения стандартов различных уровней, исполнение которых желательно.

Согласно закону №184-ФЗ уже через 7 лет к концу 2009 года должно было быть отменено любое лицензирование, кроме контроля в соответствии с техническими регламентами. А для организации контроля за исполнением стандартов был издан закон №315-ФЗ «О саморегулировании». Таким образом, над разбухшим в переходный период контрольно-надзорным государственным аппаратом нависла угроза оказаться без работы. Но этой причине началось вполне объяснимые мероприятия надзорных чиновников по противодействию принятым законам. К сожалению, анализу возникшей ситуации в докладе не оказалось места.

Можно условно назвать 4 мероприятия по противодействию закону. Первое противодействие реализовано в форме задержки вступлению в силу закона «О саморегулировании». В результате этот закон вступил в силу только 1 июля 2009 года, то есть через 1,5 года.

Такая задержка продемонстрировала решимость надзорного аппарата в отстаивании своего интереса и создала психологическую неуверенность и недоверие к закону в обществе. Именно поэтому, доклад посвящен анализу деятельности искусственных отраслей «нематериальной» деятельности, в ущерб промышленным отраслям.

Второе противодействие реализовано в результате двусмысленности трактовки предмета саморегулирования, записанного в законе №315-ФЗ – «деятельность субъектов, объединенных в саморегулируемые организации». Но дефиниция «деятельность» предпринимателей подразумевает не только её результат, но и процесс достижения этого результата. Вмешательство руководства СРО в процесс деятельности его члена является явным посягательство на собственность предпринимателя - его коммерческой тайну, что явно неконституционно. Руководство СРО может контролировать только то, что является публичным. А публичным является только результат - произведенная продукция (товар или услуга). Соответственно предметом стандартов СРО могут быть только конкретная продукция. Это означает, что в свидетельстве должен быть указан не классификационный код (например, ТН ВЭД, ОКП, ОКВЭД и т.п.), уникальный информационный идентификатор продукции, поскольку в суде будет рассматриваться возмещение ущерба от конкретной продукции, а не от целого класса продукции, производителем которого являются многие. Для решения этой задачи необходимо использовать существующие и создавать адекватные средства информационной логистики.

Поскольку базовый закон №315-ФЗ позволяет трактовать предмет саморегулирования и как процесс деятельности, эту возможность немедленно использовало строительное чиновничество. Оно запустила третье мероприятие по противодействию закону, троянского коня в виде ложной дефиниции «допуск», в законодательство по развитию саморегулирования в строительной сфере (№148-ФЗ). Так, в Строительный кодекс внесено явно неконституционное положение о праве выдачи допуска к работам саморегулируемыми организациями строителей, проектировщиков и изыскателей. Соответственно, содержание свидетельств строительных СРО о допуске вводит в заблуждение потребителя об ответственности СРО перед потребителем. Свидетельства строительных СРО не имеют никакой юридической силы, поскольку не содержат информации об ответственности СРО за финансовую компенсацию ущерба потребителю нанесенного потребителю продукцией их члена.

В результате строительное чиновничество создало в общественном сознании ошибочное мнение об «обязательном и необязательном» участии в деятельности саморегулируемых организаций. Для промышленных СРО появление строительного «допуска» стало губительной причиной необоснованного ожидания получения аналогичного права допускать. Потребителям при этом невозможно разобраться в легитимности допусков. Здесь следует акцентировать, что СРО не может выдавать какие-либо допуска. Они могут сделать более важное для рынка и конкретное для потребителя – гарантировать финансовое возмещение из своего Компенсационного/Страхового фондов нанесенный ущерб потребителю.

Четвертое противодействии можно назвать контратаками надзорного чиновничества - это изменения в закон №184-ФЗ «О техническом регулировании» и проекте закона «О лицензировании», поступивший на рассмотрение Госдумы России. В последней редакции закона о «Техническом регулировании» исчезло положение об отмене лицензировании в 2009 году. Положениями проекта закона №414451-5 можно окончательно остановить не только промышленное производство, но и какой-либо инновационный процесс. Если этот закон будет принят в предложенном виде, то вместо Силиконовой долины в Сколково будет вотчина контрольно-надзорных ведомств и служб, поскольку этим законом разрабатывать будет запрещено практически всё. А о саморегулировании вообще говорить не придется.

20 января 2010г. в Липецке, на заседании Комиссии по модернизации и техническому развитию экономики Российской Федерации, Президент Дмитрий Медведев в очередной раз обрушился с критикой на отсутствие технических регламентов: «Принятый 8 лет назад закон о техрегулировании практически не работает. Страна имеет недопустимый уровень технической аварийности. Непонятны причины, почему вместо ожидаемых 400 и более регламентов принято 11»? Ответственный за техническое регулирование Министр промышленности и торговли Виктор Христенко не смог объяснить эти причины: «Министерство регламент делало, правительство вносило, выносило, вносило, выносило…». «Вот-вот, вот именно, что вносило, выносило, заносило. А нужно делать так, что бы был один орган – Ваш орган», - поставил точку Глава государства.

Тем не менее, причина отсутствия в промышленной жизни страны технических регламентов вскрыта не была. Правда, один из авторов закона Антон Антонов-Даниэльян пытался объяснить этот феномен «кознями чиновников, которым идеология, заложенная в законе о техрегулировании, мешает кормиться на всяких экспертизах, согласованиях, разрешениях, проверках…». Отрицать очевидное трудно.

Все же дело, думается, не совсем в этом.

Восьмилетние баталии по закону «О техническом регулировании» в кабинетах законодательной и исполнительной власти слишком затянулись, не оставляя оптимизма на скорейшее разрешение. Попытаемся с позиции малого отраслевого бизнеса рассмотреть причины многолетней «пробуксовки» этого важного закона и ответить на вопрос «А кому нужны эти 11, 70, 400 или 2000 технических регламентов»?

В зарегистрированном Росреестром в июле 2009 года под №002 саморегулируемом отраслевом объединении по производству химических реактивов состоит 27 малых и сверхмалых предприятий, в обороте которых находится более 20 тыс. наименований химической продукции. Ни одно из них не в состоянии разработать технический регламент, в этом законе им нет никакого смысла, кроме дополнительных забот, и так, в избытке поставляемых им более чем 80 надзорными органами. Если же взять любое самое крупное химическое производство, выпускающее тысячи, а то и миллионы тонн всего 2-5 наименований химической продукции (большее количество отдельное производство не выпускает), то и химическому гиганту технический регламент разрабатывать также ни к чему, в противном случае ему придется учитывать за всех и для всех всю многотысячную номенклатуру, выпускаемую или импортируемую в страну.

Минпромторг, не имея специализированных штатов, а также полномочий курировать частный бизнес, так же не особо заинтересовано в создании отраслевых техрегламентов, тем более снизу никто не подпирает а через дорогу работает министерство, с удовольствием надзирающее без всяких регламентов под ведомственным грифом «прекурсоры» за «производством, хранением, транспортированием, оборотом и утилизацией» чуть ли не половины объема химической продукции, выпускаемой всеми химическими производствами России.

Характерно, что после выхода закона №315-ФЗ, интерес к наличию техрегламента во вновь созданных отраслевых СРО резко возрос, притом, как в части требований «к продукции», так и в части ее «производства». Но дальше дело не пошло. В списке Росреестра объединений промышленных производств раз два и обчелся.

Многолетними кабинетными разговорами о роли промышленности и ее безопасности, промышленность, в части, химическую, не возродить. Если будет реанимированы промышленные институты управления, автоматически появится и технические регламенты, и государственные стандарты, появятся и регистрирующие и координирующие органы, прообразом которых является институт СРО. Например, наличие технического регламента «О безопасности химической продукции» будет инициировать со стороны отраслевых СРО разработку стандартов организации, регламентирующие технические требования превышающие минимальные требования техрегламента и тем увеличат конкурентность продукции ее предприятий на рынке химических реактивов и степень доверия к ней у потребителя. Таким образом, восстановление химической отрасли через частно-государственное партнерство, адептом которого становится отраслевое СРО (в дальнейшем союз СРО), является сегодня, единственно возможным. Рассуждая дальше, мы неизбежно подойдем к вопросу о необходимости законов о промышленности вообще и о химической, в частности, 20 лет не существующих в нашем «высоко» промышленном государстве. До тех пор, пока в стране не будет разработан и утвержден закон о промышленной политике и о легитимности ее отраслевых (подотраслевых) структур, до тех пор пока на почве этих структур не созреют промышленно-отраслевые СРО – до тех пор не будут разработаны и, главное, внедрены в практику отраслевые технические регламенты, в том числе многострадальный и беспризорный регламент «О безопасности химических веществ».

Хотелось бы подчеркнуть – вина в отсутствии технических регламентов действительно падает на многих чиновников, занятых решением собственных, в том числе и корыстных интересов. И это будет продолжаться до тех пор, пока не будет организовано саморегулируемое бизнес-сообщество, способное решать свои задачи путем разработки собственных нормативных актов и их исполнения.

Предполагается рассмотреть ряд уточнений и новых положений, законодательно регламентирующих саморегулирование некоммерческих организаций, направленных на регулирование частно-государственного партнерства, особенно в промышленной отрасли экономической деятельности и ее подотраслей:

- привести в соответствие основные положения базового закона «О саморегулировании» с положениями законов «О лицензировании отдельных видов деятельности» и «О техническом регулировании»;
- разработать закон «О промышленной политике» с ведением положений о межотраслевом планировании, отраслевой оплате труда, отраслевых СРО и др.;
- привести в соответствие терминологию и принципы действия СРО используемых в отраслевом законодательстве с положениями базового (№315-ФЗ) закона;
- отменить лицензирование видов деятельности связанных с производством и оборотом товаров двойного назначения, в частности, широкого ассортимента химических веществ (растворителей, кислот, окислителей, восстановителей) противоестественно причисленных к так называемым «сильнодействующим» веществам, «прекурсорам» наркотических средств и психотропных веществ и др., поручив контроль за их оборотом соответствующим отраслевым СРО;
- провести корректировку базового и отраслевых законов в области саморегулирования законодательства путем уточнения предмета саморегулирования и исключения ложного понятия «допуск» изданием соответствующих подзаконных актов в форме инструкций и указаний;
- дать основополагающее определение понятиями: отрасль, вид деятельности, вид экономической деятельности, предпринимательской деятельности, профессиональной деятельности, промышленной политики;
- законодательно установить приоритет продукции, представляемой на торги и конкурсы, имеющей свидетельство о гарантии СРО по финансовому возмещению нанесённого ущерба;
- вести ежедневную информационную работу с населением на телевидении по разъяснению предмета саморегулирования, финансовой ответственности СРО за качество продукции их членов перед потребителями, о средствах информационной логистики саморегулирования;
- предложить СРО унифицированные средства информационной логистики саморегулирования на федеральном и межрегиональном уровнях.

Безусловно, предлагаемый перечень изменений и дополнений в неполной мере охватывают законодательные и практические проблемы частно-государственного партнерства, возникшие при строительстве СРО. Это лишь способ показать однобокость политики Минэкономразвития в формировании института СРО с одной стороны и полное равнодушие Минпромторга к строительству промышленных СРО – с другой. Одновременно делается попытка вскрыть «феномен невступления в СРО» основной массы промышленных производств, в частности, химических.