Не хватает прав доступа к веб-форме.

Записаться на семинар

Отмена

Звездочкой * отмечены поля,
обязательные для заполнения.

Как определить свою систему среди чужих? Тренинг системного мышления

Свобода и конкуренция или коррупция?

Файлы

Политическая теория и политический анализ

Ю.А. Нисневич
доктор политических наук, профессор ГУ ВШЭ и РУДН

Москва, 2009

Исследование посвящено выявлению системной взаимосвязи таких феноменов, как конкуренция и коррупция. Проведен сопоставительный анализ состояния экономической, политической, информационной свободы и конкуренции и состояния коррупции в большинстве суверенных государств. На основании анализа установлено, что высокий уровень свободы и конкуренции является необходимым, но недостаточным условием для подавления коррупции. Для достижения этой цели необходимо, чтобы государство дополнительно применяло специальные правовые и административные меры против коррупции. Представлен политико-правовой анализ международных принципов и стандартов антикоррупционных мер, установленных Конвенцией ООН против коррупции (2003). Показано, что антикоррупционные меры могут быть эффективными и результативными только в условиях соблюдения и защиты государством прав и свобод его граждан, наличия политической и экономической конкуренции и возможностей свободного поиска, получения и распространения информации на конкурентной основе, прежде всего в сфере массового информирования. При этом практическая реализация мер против коррупции должна начинаться с предоставления прав и свобод гражданам и создания условий для реальной политической конкуренции и информационной свободы.

Конкуренция

На современном этапе цивилизационного развития в демократическом государстве главным приводным механизмом политических, экономических, социальных и информационных процессов должна служить конкуренция, определяемая как «соперничество, соревнование людей, групп, организаций в достижении сходных целей, лучших результатов в определенной общественной сфере»1. Естественно имеется в виду добросовестная, транспарентная и профессиональная конкуренция в правовом поле. Необходимым и непременно порождающим и стимулирующим конкуренцию условием являются соблюдение и защита государством гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав его граждан. Нормативные правила конкуренции в каждой конкретной сфере определяет и регулирует государство, которое также призвано, посредством своих властно-принудительных полномочий, обеспечивать соблюдение таких правил всеми субъектами конкуренции. Властно-принудительные полномочия государства используются и как основной инструмент решения тех государственных задач, которые по своей сути и целям не предполагают конкурентного регулирования (национальная оборона и безопасность, охрана правопорядка, судопроизводство и другие). При этом использование профессиональной конкуренции в кадровом обеспечении решения таких задач и в отдельных процедурных аспектах их реализации способствует повышению эффективности и качества решений.

Конечная цель конкуренции в сфере политики (в смысле английского термина politics) состоит в завоевании, включая удержание, и использовании государственной власти как высшей формы политической власти. Государственная власть необходима акторам политической конкуренции для придания посредством властно-принудительных полномочий государства статуса общегосударственных тем идеалам и интересам, которые они выражают, и для их практической реализации через законодательство и действующие в соответствии с ним исполнительные механизмы государственной власти. Роль непосредственных акторов по литической конкуренции выполняют политические партии — политические объединения граждан, которые должны представлять собой автономные структуры гражданского общества.

Для достижения двуединой цели завоевания и использования государственной власти политическая партия агрегирует и артикулирует из множества разнообразных политических, социальных и экономических интересов те проблемы, которые представляются данной партии наиболее общезначимыми, и в соответствии со своей политико-идеологической ориентацией предлагает те или иные методы их решения. Именно общезначимые проблемы и методы их решения должны составлять содержание партийных программ как политических проектов развития общества и государства, носящих интегральный характер по отношению к частным интересам отдельных граждан, конкретных субъектов экономической и социальной деятельности, общественных, корпоративных и иных негосударственных объединений и организаций. Такие политические проекты в совокупности с партийными лидерами и командами, призванными их реализовывать на государственном уровне, являются тем политическим продуктом, который партии в идеале должны представлять обществу на политическом рынке как предмет действительно политической конкуренции в борьбе за завоевание власти2.

Следует особо отметить, что в условиях постиндустриального развития происходит существенное усложнение задач и методов политического и государственного управления, организации политических и государственных институтов, порядков и процедур, институциональной структуры общества, общественных отношений и связей, что требует соответствующей профессиональной подготовки избираемых и назначаемых в органы государственной власти представителей политических партий. Сегодня политическая деятельность стала одним из видов профессиональной интеллектуальной деятельности, сочетающей в себе науку и искусство, а принцип профессионализма в политической деятельности — одним из универсальных принципов современной демократии3. Поэтому политическая конкуренции также должна носить характер профессиональной конкуренции, что возможно только при должном уровне политической культуры общества, адекватном понимании гражданами роли политики как регулятора социальных отношений и значения политической конкуренции в жизнедеятельности общества и государства.

Ключевой механизм политической конкуренции — это избирательный механизм, основанный на всеобщем равном и прямом избирательном праве и тайном голосовании — свободные и честные выборы представителей граждан в избираемые органы государственной и местной власти.

Периодическая выборность и потенциальная сменяемость высших должностных лиц государства по результатам политической конкуренции на свободных и честных выборах, публичная и свободная деятельность политической оппозиции обеспечивают действенный контроль деятельности государственной власти и ограничивают возможности различных злоупотреблений властью.

Именно политическая конкуренция и ее постоянная динамика обеспечивают социально-политическую стабильность и долговременную устойчивость демократической политической системы, наделяют ее способностью к саморегулированию и самосовершенствованию. Характер и динамика политической конкуренции напрямую связаны и определяются тем, как соблюдаются и защищаются политические права и свободы граждан, их права во взаимоотношениях с государством на формирование органов государственной и местной власти, на контроль и участие в деятельности этих органов, в управлении делами государства.

Демократическая государственная власть является «производной» политической конкуренции в том смысле, что непосредственно результаты политической конкуренции на выборах определяют проводимую властью государственную политику (в смысле английского термина policy — курс, установка, стратегия) и персональный состав государственных должностных лиц высшего политического уровня.

В регуляторной деятельности государственной власти конкуренция имеет ограниченное и локальное применение, так как для того чтобы быть эффективной система государственной власти, представляющая собой единую и целостную структуру властно-принудительного регулирования общественных отношений, должна согласованно проводить единую и в достаточной мере положительно воспринимаемую обществом государственную политику. В противном случае возможно возникновение политического кризиса, ненасильственный выход из которого способна обеспечить только добросовестная политическая конкуренция посредством досрочных выборов в соответствующие органы государственной власти или переформирования без таких выборов правящей политической коалиции.

Одной из самых устойчивых и последовательных тенденций в развитии демократических политических систем была и остается тенденция децентрализации государственной власти как разделения ее полномочий по функциям, сферам компетенции и уровням ответственности, необходимость которой объективно возрастает на этапе постиндустриального развития4. Эта тенденция, выраженная, прежде всего, в принципе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, изначально была направлена на предотвращение монополизации власти, ее единоличной или групповой узурпации. В контексте предотвращения монополизации децентрализация государственной власти замещает политическую конкуренцию, обеспечивая необходимую состязательность. Для того чтобы такая состязательность не могла беспрепятственно перерасти в политическую конфронтацию, во взаимоотношениях различных ветвей, уровней и органов государственной власти конституционно и законодательно устанавливается система сдержек и противовесов.

Политическая конкуренция объективно должна иметь место в деятельности законодательной власти, и один из основополагающих принципов работы парламента состоит в конкурентно-дискуссионном обсуждении рассматриваемых и принимаемых парламентом законов и иных актов. В ходе такого обсуждения, а также путем внесения альтернативных проектов законов, оппозиционное парламентское меньшинство призвано выявлять и выносить на публичное обсуждение недостатки и последствия действия законов, предлагаемых правящим парламентским большинством и сформированным им правительством, а также президентом при президентской и смешанной форме правления. Ответственное парламентское большинство должно быть заинтересовано в оппозиционной критике проектов законов для того, чтобы уже на стадии рассмотрения в парламенте были выявлены и устранены их возможные недостатки и недочеты.

В деятельности парламента с учетом его контрольной функции парламентская оппозиция выполняет важнейшую роль «политического санитара», который на основе политической конкуренции обеспечивает публичность и контроль деятельности парламента в целом, правящего парламентского большинства и сформированного им правительства, а также других ветвей и органов государственной власти.

Влияние политической конкуренции непосредственно на деятельность исполнительной и судебной властей порождает негативные последствия, искажает процедуры и результаты выполнения этими властями возложенных на них государственных функций и задач. Государственный аппарат (аппарат исполнительной власти), судебная и правоохранительная системы, прокуратура и армия принципиально должны находиться вне поля политики, вне влияния политической конъюнктуры и конкуренции.

При этом следует особо отметить тенденцию усиления политической роли государственной бюрократии, ее все возрастающего влияния на процессы выработки, принятия и реализации государственных решений, что объективно обусловлено повышением значимости профессиональных знаний и навыков в управлении делами современного государства. Однако, как справедливо полагал М. Вебер, «профессиональный чиновник не должен определять политику»5, а перерождение государственной бюрократии в политическую таит в себе угрозу человеческой свободе и независимости6.

Для того чтобы оградить судопроизводство от политического влияния в ряде стран для судей устанавливаются ограничения на участие в работе политических партий и другой политической деятельности. Например, в России закон «О статусе судей в Российской Федерации» устанавливает, что «судья не вправе принадлежать к политическим партиям и движениям»7. Представляется целесообразным, чтобы аналогичные ограничения были распространены и на ряд категорий государственных служащих на время их пребывания на государственной службе, как это, например, предусмотрено в Венгрии. Конституция Венгерской Республики устанавливает следующее «...в целях обеспечить отделение политических партий от государственной власти, законодательно определяются функции и государственные должности, которые не могут исполняться и замещаться партийными членами и служащими»8.

Профессиональная конкуренция обязательно должна иметь место в сфере кадрового обеспечения исполнительной и судебной властей. Основной формой реализации такой конкуренции является назначение на должность по результатам открытого и публичного конкурса, проводимого на основе квалификационного отбора претендентов. В некоторых странах, например США и Швейцарии, используются и прямые выборы судей, а в США также прокуроров и начальников полиции (шерифов) местного уровня.

Следует указать и такую форму профессиональной процессуальной конкуренции, как принцип равноправной состязательности сторон (защиты и обвинения) в процессе судебного разбирательства, призванный обеспечивать объективное, беспристрастное и справедливое осуществление правосудия.

В сфере исполнительной власти одна из методик кардинальной перестройки иерархической структуры бюрократии предполагает творческое использование конкуренции внутри государственных структур, организационное и процессуальное оформление конкурентной бюрократии, в результате чего получателям государственных услуг может быть предоставлена возможность выбора — к какому из чиновников обратиться для получения необходимой услуги9. В этой сфере следует отметить также такой современный принцип ее децентрализации, как организационное разделение органов, осуществляющих функцию управления (принятия нормативных решений) и функцию оценки (контроля, «выявления недовольства»)10.

Децентрализация государственной власти осуществляется также путем ее распределения между центром, регионами и местными административно-территориальными образованиями при разграничении между ними предметов ведения, полномочий и ответственности. Такая «федерализация» власти сегодня имеет место не только в федеративных государствах. Устойчивая тенденция к ней наблюдается в демократических унитарных государствах, таких, например, как Испания, Италия и другие. Подобная тенденция обусловлена, прежде всего, процессом глокализации, сочетания глобальных и локальных факторов в развитии территорий11. Однако при этом возможно возникновение конкуренции между центральными, региональными и местными органами власти в сферах их совместного ведения и компетенции. Такая конкуренция между органами власти разного уровня, обусловленная возможными различиями в их интересах, оценках и подходах, может приносить как позитивные, так и негативные результаты12. В целом же конкурентное социально-экономическое развитие регионов и местных сообществ представляется позитивным для развития страны фактором13.

Употребление понятия «конкуренция» в сфере экономической деятельности как основы рыночной экономики является общепризнанным. Рыночная экономическая конкуренция подразумевает свободную конкуренцию между производителями и потребителями, с одной стороны, за получение максимальной прибыли, с другой — за полное удовлетворение потребностей. Исследованиям теоретических и практических проблем рыночной конкуренции, принципов, условий и ограничений ее реализации, вопросов взаимосвязи и соотношения конкурентного рыночного и государственного регулирования экономики посвящено существенно большее количество научных и прикладных работ14, чем проблемам конкуренции в других сферах общественной жизни. Тем не менее в отношении экономической конкуренции представляется важным отметить следующее.

Во-первых, экономическая конкуренция может осуществляться только при условии соблюдения и защиты государством экономических прав граждан, обеспечивающих свободу их деятельности в экономической сфере. И прежде всего, ключевого права частной собственности, составляющего экономический базис всей системы прав и свобод человека и гражданина, права «каждого человека владеть имуществом как единолично, так и совместно с другими»15. При этом наличие иных форм собственности, в том числе и государственной, не исключается.

Во-вторых, экономическая конкуренция суть реализации двух базовых механизмов саморегулирования экономики: механизма спрос — предложение, обеспечивающего влияние как производителей, так и потребителей на экономические процессы, и механизма смены неэффективных управляющих и собственников субъектов экономической деятельности, обеспечивающего их «естественный» конкурентный отбор, «кадровую» санацию экономики.

В-третьих, снижение уровня и искажение экономической конкуренции может происходить под воздействием, прежде всего, таких факторов, как недобросовестная конкуренция, участники которой нарушают принятые на рынке правила и нормы конкуренции, и избыточного и непрофессионального государственного регулирования.

С одной стороны, совместное действие этих факторов создает питательную среду для распространения коррупции, условия для возникновения рынка коррупционных услуг со специфической коррупционной конкуренцией16 и возможности для замещения экономической конкуренции коррупцией и коррупционной конкуренцией.

С другой стороны, эти факторы способствуют появлению различных видов монополии17. При этом необходимо подчеркнуть, что монополии на конкретных рынках могут иметь место и в силу объективных обстоятельств, как, например, в случае естественной монополии — состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства, а соответствующие товары не могут быть заменены другими товарами. Как отметил Людвиг фон Мизес, локальная экономическая монополия совместима с условиями рыночной экономики и качественно отличается от тотальной, прежде всего политической монополии, при которой «монополист, неважно, индивид или группа индивидов, единолично контролирует обстоятельства, обеспечивающие человеческое выживание… обладает властью уморить голодом всех, кто не повинуется его приказам»18.

В целом взаимосвязь между такими явлениями, как конкуренция, монополия и коррупция, не только в экономической, но и в других сферах общественных отношений, можно достаточно условно изобразить в виде диаграммы, представленной на рис. 1.

Политическая и экономическая конкуренция представляют собой составные части более общего явления — социальной конкуренции, которую Людвиг фон Мизес определяет как «стремление индивидов занять наиболее благоприятное положение в системе общественного сотрудничества» и которая «присутствует в любом представимом способе общественной организации»19.

Основными движущими мотивами социальной конкуренции выступают как стремление к материальной прибыли (обогащению), так и нематериальная «жажда признания»20, которые тесно переплетаются друг с другом. В связи с этим Талкотт Парсонс отметил: «Деньги, доход или богатство, т.е. ресурсы, выражаемые или измеряемые деньгами, в условиях экономики с хорошо развитым денежным обменом становятся важным символом вознаграждения. Такая прибыль может быть мерой ценимого по другим критериям достижения, которого человек добился, а также она может быть и прямой целью человека, идущего к успеху, так что для него другие формы достижения превращаются в инструментальные для получения денег»21.

Добросовестная социальная конкуренция, стимулирующая социальную и гражданскую активность и ответственность, должна осуществляться как конкуренция профессиональных знаний, навыков и опыта в каждой конкретной сфере деятельности и служить главным приводным механизмом социальной, включая изменение социального статуса, и профессиональной мобильности. При этом каждый человек по собственному желанию, что является его суверенным правом, может сознательно отказаться от участия в такой конкуренции. А некоторые люди в силу тех или иных обстоятельств могут не иметь возможностей для полноценного участия в социальной конкуренции.

Социальная конкуренция в указанном смысле может осуществляться только при условии соблюдения и защиты государством всех без исключения прав и свобод его граждан, как экономических и политических, так и гражданских, социальных и культурных, при наличии у всех граждан свободы и возможности принимать решения независимо от государства. При этом сама государственная власть должна быть социально ответственной. Социальная ответственность государственной власти заключается в том, что власть обеспечивает приблизительно равные для всех граждан условия их самореализации и гарантирует каждому минимально необходимые условия для достойного существования, достаточный уровень социальной безопасности как защищенности от природных, техногенных, социальных и экономических изменений и катаклизмов независимо от его материального положения и социального статуса22.

В условиях постиндустриального миропорядка определяющее влияние на все аспекты общественных отношений, деятельность во всех сферах общественной жизни оказывает характер производства и распространения информации и, в первую очередь, для массового информирования, возможность и доступность получения всеми гражданами государства в достаточной мере объективной и достоверной информации о фактах и событиях, происходящих в окружающем их мире.

Естественно, что информация, предоставляемая как традиционными печатными и электронными СМИ, так и сетевыми СМИ, информационными агентствами и публичными сайтами Интернет, содержит не только отображение событий и фактов, но и комментарии и оценки, на основании которых у ее реципиентов формируется мнение об этих событиях и фактах. Поэтому говорить об абсолютной объективности и независимости средств массового информирования представляется непродуктивным, так как любое из этих средств в своей информационной деятельности в той или иной степени зависит от взглядов и позиций его владельцев, учредителей, главного редактора, редакционного совета и журналистов. Первостепенно важным является не столько независимость каждого конкретного источника информации, сколько наличие множества альтернативных источников информации, профессионально и добросовестно конкурирующих на равных условиях в сфере массового информирования. А также наличие возможностей свободного выражения посредством альтернативных средств массового информирования всего спектра мнений и оценок. В этом, как представляется, и заключается практический смысл свободы информации и свободы прессы. При этом как следует из общей теории информации только при наличии и использовании множества альтернативных, независимых друг от друга источников, каждый из которых обладает собственными шумами и помехами, может быть получена в достаточной мере объективная и достоверная информация.

Таким образом, именно профессиональная, добросовестная и равноправная информационная конкуренция как конкуренция множества альтернативных источников информации способна породить объективную и достоверную картину окружающей действительности и происходящих в ней событий и процессов, необходимую для нормальной жизнедеятельности каждого человека, общества и государства.

Коррупция

В реальной практике существует множество факторов, заметно искажающих идеальную картину конкуренции и ее позитивной роли в саморегулировании общественных отношений. Одним из таких наиболее значимых факторов является пока, к сожалению, полностью неискоренимая «раковая опухоль общественных отношений» — коррупция, способная при определенных условиях существенно потеснить и даже подменить собой добросовестную, транспарентную и профессиональную конкуренцию. Сегодня коррупция представляет собой серьезную и насущную проблему практически для всех государств в мире. В преамбуле Конвенции ООН против коррупции отмечается «серьезность порождаемых коррупцией проблем и угроз для стабильности и безопасности общества, что подрывает демократические институты и ценности, этические ценности и справедливость и наносит ущерб устойчивому развитию и правопорядку», а также то, что «коррупция уже не представляет собой локальную проблему, а превратилась в транснациональное явление, которое затрагивает общество и экономику всех стран»23.

В настоящее время существует множество различных определений понятия «коррупция»24, что очевидно свидетельствует о многоаспектности и многомерности этого явления в системе общественных отношений. Одним из самых общих определений представляется следующее.

Коррупция (от лат. corrumpere — портить) — использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав в целях личной выгоды, противоречащее установленным правилам. Коррупции может быть подвержен любой человек, обладающий дискреционной властью — властью над распределением каких-либо не принадлежащих ему ресурсов по своему усмотрению (чиновник, депутат, судья, сотрудник правоохранительных органов, администратор, экзаменатор, врач и т.д.). Главным стимулом к коррупции является возможность получения экономической прибыли (ренты), связанной с использованием властных полномочий, а главным сдерживающим фактором — риск разоблачения и наказания25.

Традиционно коррупция, так же как и конкуренция, рассматривается в качестве фактора, прежде всего, в сфере экономической деятельности, исследуется как экономическая проблема и даже как один из видов теневой экономики. Значительно меньше исследований посвящено коррупции как значимому фактору в поле политики и политической проблеме26.

При этом общепризнанный факт состоит в том, что основной питательной средой и сферой распространения коррупции является сфера государственно-властного регулирования общественных отношений, государственная власть, представляющая собой высшую и самую мощную форму политической власти. Коррупционные отношения, существенным образом искажающие не только экономические, но и политические, социальные и информационные порядки, возникают прежде всего при взаимодействиях частного сектора экономики, граждан и их объединений с органами и должностными лицами государства, в связи с процессами государственного регулирования различных сфер общественной жизни и оказания государственных услуг. Некоторые исследователи даже выделяют такой особый тип политического режима, как клептократия («власть воров»), при котором основные государственные решения мотивированы в первую очередь непосредственной материальной заинтересованностью узкой группы лиц, эти решения принимающих27.

Однако максиму лорда Актона, согласно которой «власть развращает, а абсолютная власть развращает абсолютно», нельзя признать своего рода законом или фундаментальной аксиомой. И как отмечают авторы этого утверждения Арнольд Рогоу и Гарольд Лассуэлл: «Честность не расходится с властью. Власть не обязательно ведет к коррупции или, наоборот, облагораживает»28. Очевидно, многое зависит от того, какие личности и каким образом приходят во власть, формируется ли власть в результате равноправной политической конкуренции или тем или иным образом она монополизируется единолично или группой лиц.

Во всех исследованиях проблемы коррупции отмечается тесное сопряжение политической деятельности с коррупцией в форме незаконного финансирования избирательных и иных политических кампаний партий и отдельных политиков, а также подкупа политиков и избирателей29. Исходя из ранее приведенного общего определения, к коррупции в сфере политической деятельности, наряду с такими ее экономическими формами, как незаконное финансирование и подкуп, следует относить и злоупотребление административным ресурсом государственной власти30. Злоупотребление административным ресурсом государственной власти — это неправомерное использование различных видов такого ресурса не по прямому назначению для отправления государственно-властных полномочий и должностных обязанностей, необходимых для реализации функций государства и обеспечения целей общественного развития, а их использование для захвата и удержания государственной власти. Поэтому помимо общепринятых видов коррупции — должностной, деловой, бытовой — целесообразно выделить еще один, особый вид — политическая коррупция, которую можно определить следующим образом.

Политическая коррупция — это использование лицом, занимающим государственную должность, доверенных ему государственно-властных полномочий и прав, служебного положения и статуса в системе государственной власти, статуса органа государственной власти, который он представляет, в целях противоправного извлечения личной и (или) групповой, в том числе и в пользу третьих лиц, политической выгоды (политического обогащения).

Цель политической коррупции в контексте приведенного определения состоит в первую очередь в подавлении политической конкуренции и последующей монополизации политической и государственной власти, что приводит к формированию политического режима авторитарного типа. При этом возможно сохранение имитационного муляжа политической конкуренции и оппозиции, выставляемого в витрину правящего режима в качестве его демократической декорации для демонстрации, прежде всего, мировому сообществу.

Маховик политической коррупции начинает раскручиваться со злоупотреблений законодательным ресурсом государственной власти, «совершенствования» законодательства, направленного на ограничение политической конкуренции, возможностей для легальной деятельности оппозиции и создания условий для доминирования в поле политики правящих социальных групп. При этом политическая коррупция не только сама непосредственно разъедает изнутри систему государственной власти, обрекая ее на деградацию и саморазрушение, но и создает питательную почву для распространения в государственно-бюрократической среде должностной, деловой и других видов коррупции. Политический и государственный деятель, достигший и удерживающий власть посредством политической коррупции, теряет иммунитет ко всем видам коррупции, к коррупции как таковой31.

Сопоставительный анализ

Но какая системная взаимосвязь существует между общим уровнем коррупции в государстве и состоянием прав и свобод его граждан, экономической, политической и информационной конкуренции? Адекватный и верифицируемый ответ на этот вопрос может быть получен методом сопоставительного анализа данных независимых международных исследований состояния коррупции, прав и свобод граждан, экономической, политической и информационной конкуренции в представительном числе государств. При этом для минимизации возможного влияния внешних факторов целесообразным представляется использовать при проведении такого анализа данные только для суверенных государств, к которым относятся 192 государства — члена ООН32, а также может быть отнесен Тайвань.

Наиболее представительные и авторитетные исследования состояния коррупции в различных государствах постоянно проводит международная неправительственная организация «Трансперенси Интернешнл» (Transparency International). С 1995 года эта организация по специально разработанной методологии определяет такой показатель состояния коррупции в государстве, как индекс восприятия коррупции (ИВК)33. ИВК отражает восприятие уровня коррупции предпринимателями и аналитиками, как проживающими в стране, так и зарубежными, и оценивается по шкале от 10 (коррупция практически отсутствует) до 0 (очень высокий уровень коррупции). ИВК не является показателем фактического уровня коррупции, который непосредственно сложно измерить в том или ином количественном выражении, но представляет собой в высокой степени достоверную оценку ее состояния и распространения. В период с сентября 2006 года по сентябрь 2007 года ИВК был определен для 178 суверенных государств34.

Оценочной характеристикой соблюдения и защиты экономических прав и состояния экономической конкуренции в государстве может служить индекс экономической свободы. В практике научных исследований взаимосвязей экономических процессов и коррупции индекс экономической свободы и составляющие его показатели совместно с индексом восприятия коррупции используются для математико-статистического моделирования35. Этот индекс определяют независимо друг от друга американский фонд «Наследие» (The Heritage Foundation) совместно с газетой The Wall Street Journal и совместно две независимые некоммерческие исследовательские организации — американский Институт Катона (The Cato Institute) и канадский Институт Фрейзера (The Fraser Institute).

Индекс экономический свободы Heritage Foundation (ИЭСHF) определяется как совокупность показателей в десяти категориях: свобода предпринимательства; свобода торговли; налоговый режим; доля государства в экономике; свобода денежного обращения; инвестиционный климат; финансовое регулирование; защита прав собственности; свобода от коррупции; трудовые отношения36. Этот индекс оценивается по шкале от 100 (максимальная свобода) до 0 (свобода практически отсутствует). По итогам 2007 года ИЭСHF был определен для 156 суверенных государств37.

Однако при исследовании взаимосвязи между коррупцией и экономической свободой и порождаемой ею конкуренцией использование ИЭСHF представляется некорректным, так как этот индекс непосредственно учитывает влияние коррупции на экономическую деятельность. При его определении используется такой показатель, как свобода от коррупции в сфере экономики. Поэтому далее данные по индексу ИЭСHF приводятся только в качестве дополнительной справочной информации.

Индекс экономической свободы институтов Катона и Фрейзера (ИЭСCF) определяется как совокупность показателей в пяти категориях: доля государства в экономике; законодательная база и защита прав собственности; доступ к «надежным» деньгам; свобода внешней торговли; регулирование кредита, трудовых отношений и деятельности предприятий38. Этот индекс оценивается по шкале от 10 (максимальная свобода) до 0 (свобода практически отсутствует). В годовом отчете за 2007 год приведены данные по ИЭСCF за 2005 год для 140 суверенных государств39.

В качестве оценочной характеристики состояния политической свободы и порождаемой ею конкуренции может быть использован индекс политических прав, определяемый неправительственной организацией Freedom House в рамках реализуемой ею с 1972 года программы «Свобода в мире» («Freedom in the World»). Индекс политических прав Freedom House (ИППFH) определяется по методологии, основанной на экспертных оценках40. В данном случае использование этого индекса в качестве оценочной характеристики состояния политической свободы и конкуренции представляется вполне адекватным, несмотря на то, что, по мнению некоторых специалистов, все «рейтинги, составленные по экспертным оценкам, всегда несут на себе отпечаток субъективизма»41. Этот индекс оценивается по шкале от 1 (максимальная свобода) до 7 (минимальная свобода). Одновременно с индексом ИППFH в рамках программы «Свобода в мире» Freedom House по той же методологии определяет индекс гражданских свобод (ИГСFH), который далее будет использоваться в качестве дополнительной информации. По результатам исследований, проводившихся с 1 января по 31 декабря 2007 года, индексы ИППFH и ИГСFH были определены для всех 193 суверенных государств42.

Для оценки состояния свободы и порождаемой ею конкуренции в сфере массового информирования может быть использован индекс свободы прессы, который независимо друг от друга определяют Freedom House, в рамках реализуемой этой организацией с 1980 года программы «Свобода прессы» («Freedom of the Press»), и международная неправительственная правозащитная организация «Репортеры без границ» (фр. Reporters sans frontieres).

Индекс свободы прессы Freedom House (ИСПFH) составляется на основе ответов экспертов на 23 вопроса, разделенных на три категории – правовая, политическая и экономическая сфера, и оцениваются по шкале от 0 (максимальная свобода) до 100 (минимальная свобода)43.

В 2007 году индекс ИСПFH был определен для всех 193 суверенных государств44.

Индекс свободы прессы Reporters sans frontieres (ИСПRF) составляется также на основе ответов экспертов на 50 вопросов и оценивается по шкале от 0 (максимальная свобода) до 120 (минимальная свобода)45. По результатам исследований, проводившихся с 1 сентября 2006 года по 1 сентября 2007 года, индекс ИСПRF был определен для 163 суверенных государств46.

Сводная таблица данных по всем индексам, выбранным в качестве оценочных характеристик, и дополнительно по индексам ИЭСHF и ИГСFH для 192 государств — членов ООН и Тайваня приведена в Приложении 1.

Сопоставительный анализ представляется целесообразным начать с рассмотрения государств с низким уровнем коррупции. В качестве критерия отбора таких государствах будем использовать значения ИВК, превышающие две трети от максимального значения этого индекса. Перечень государств, удовлетворяющих принятому критерию отбора, и соответствующие этим государствам данные по оценочным и дополнительным индексам приведены в табл. 1.

Прежде всего следует отметить, что государств с низкой коррупцией по выбранному критерию ИВК ≥ 6,67 насчитывается всего 25 (14%) из 178 независимых государств, для которых в 2007 году этот индекс был определен. Данный факт подтверждает то, что коррупция является важной проблемой для подавляющего большинства государств.

Во-первых, из анализа данных, представленных в табл. 1, следует, что для всех государств с низкой коррупцией характерны значения ИЭСCF, не меньшие, чем 6,9, т.е. превышающие две трети от максимального значения этого индекса, что свидетельствует о высоком уровне экономической свободы и конкуренции. Далее условие ИЭСCF ≥ 6,67 будем рассматривать в качестве критерия высокого уровня экономической свободы и конкуренции, а в качестве критерия низкого уровня — ИЭСCF ≤ 3,33.

Незначительное отклонение от этой картины представляет Барбадос, у которого ИЭСCF = 6,3 (при этом ИЭСHF = 71,3). Для Сент-Люсии данные по обоим индексам отсутствуют.

Таким образом, мы можем сделать вывод о том, что для государств с низкой коррупцией системной характеристикой является высокий уровень экономической свободы и конкуренции.

Диаграмма, отражающую общую картину взаимосвязи состояния коррупции, характеризируемого ИВК, и состояния экономической свободы и конкуренции, характеризуемого ИЭСCF, представлена на рис. 2.

На рис. 2 незначительные отклонения от общей картины представляют уже упомянутый ранее Барбадос, находящийся в зоне низкой коррупции, и расположившаяся рядом с ним и очень близко к границе между зонами низкой и средней коррупции, но остающаяся в зоне средней коррупции с ИВК = 6,6 и ИЭСCF = 6,2 Словения. А также Казахстан, который при высоком уровне экономической свободы и конкуренции — ИЭСCF = 7,3 находится с ИВК = 2,1 в зоне высокой коррупции.

В качестве дополнительной информации на рис. 3 представлена диаграмма, отражающую общую картину взаимосвязи состояния коррупции, характеризируемого ИВК, и состояния экономической свободы и конкуренции, характеризуемого ИЭСCH.

В целом общая картина, отображенная на рис. 3, демонстрирует и тем самым подтверждает те же тенденции, что и общая картина, отображенная на рис. 2

Из представленных диаграмм можно сделать вывод о том, что в системном аспекте повышение уровня экономической свободы и конкуренции способствует снижению уровня коррупции. Дополнительным подтверждением этому может служить тот факт, что все государства с ИЭСCF < 5,8 (кроме Сербии с ИВК = 3,4) находятся в зоне высокой коррупции и таких государств насчитывается 24.

Указанная закономерность объективно обусловлена тем, что расширение экономической свободы и повышение уровня транспарентной и добросовестной экономической конкуренции достигаются, прежде всего, за счет упрощения условий и уменьшения барьеров, которые устанавливает государство для регулирования экономической деятельности. При этом упрощаются и сокращаются необходимые контакты субъектов такой деятельности с государственными органами и их должностными лицами и тем самым «осушается» питательная почва для распространения коррупции.

Однако из рис. 2 и 3 следует и такой принципиально значимый факт, что высокой уровень экономической свободы и конкуренции сам по себе не гарантирует низкой коррупции. Действительно, группа государств с высоким уровнем экономической свободы и конкуренции (ИЭСCF ≥ 6,67), состоящая из 66 государств, включает кроме 23 государств с низким уровнем коррупции и 31 государство со средним уровнем коррупции, и 12 государств с высоким уровнем коррупции.

Во-вторых, из анализа данных, представленных в табл. 1, следует, что характерным для государств с низкой коррупцией является ИППFH = 1, т.е. максимально высокий уровень политической свободы и конкуренции. Далее в качестве критерия высокого уровня политической свободы и конкуренции будем рассматривать ИППFH ≤ 2, а в качестве критерия низкого уровня — ИППFH ≥ 6.

При этом следует отметить, что для государств с низким уровнем коррупции характерным является также и ИГСFH = 1 (кроме незначительного отклонения, которое представляет Япония с ИГСFH = 2).

Но есть и исключение — Сингапур, который при втором по величине ИВК = 9,3 и самом высоком среди всех суверенных государств ИЭСCF = 8,8 имеет ИППFH = 5 и ИГСFH = 4, т.е. только средний уровень политической свободы и конкуренции, а также гражданских свобод. В данном случае можно говорить об особой «сингапурской модели» борьбы с коррупцией, заслуга в успешной реализации которой принадлежит бессменному (с 1959 по 2004 год) премьер-министру Сингапура Ли Куан Ю — политику и гражданину, пример которого подтверждает значение роли личности в истории этого островного города-государства и может служить еще одним наглядным опровержением уже упоминавшейся ранее максимы лорда Актона о развращающем влиянии власти47.

Это единственное и уникальное исключение только подтверждает вывод о том, что для государств с низкой коррупцией системной характеристикой является максимально высокий уровень политической свободы и конкуренции.

Диаграмма, отражающая общую картину взаимосвязи состояния коррупции, характеризируемого ИВК, и состояния политической свободы и конкуренции, характеризуемого ИППFH, представлена на рис. 4.

В качестве дополнительной информации на рис. 5 представлена диаграмма, отражающая общую картину взаимосвязи состояния коррупции, характеризируемого ИВК, и состояния гражданских свобод (ИГСFH).

Общая картина, отображенная на рис. 5, в целом аналогична общей картине, отображенной на рис. 4 (кроме незначительного расхождения — Японии с ИГСFH = 2), что обусловлено, во-первых, идентичностью методологий определения индексов ИППFH и ИГСFH, а во-вторых — закономерно тесной взаимосвязью и взаимозависимостью состояния в государстве политических и гражданских свобод.

На обеих диаграммах, кроме уже рассмотренного выше уникального исключения, которое представляет Сингапур, отклонение от общей картины в смысле повышенных значений ИВК представляет небольшая группа из 10 государств (5,2%), расположившихся в зоне средней коррупции.

В эту группу входят 7 арабских государств, включая 5 государств Аравийского полуострова — Бахрейн, Катар, Кувейт, ОАЭ и Оман, примыкающую к этому району Иорданию и расположенный на средиземноморском побережье Северной Африки Тунис, а также Бутан, расположенный в высокогорных Гималаях, и островное государство в Карибском море — Куба. Особое место в этой группе занимает Малайзия, расположенная в Юго-Восточной Азии.

Средний уровень коррупции в Малайзии (ИВК = 5,1) объясняется, прежде всего, тем, что многое в борьбе с коррупцией было позаимствовано у Ли Куан Ю в соседнем Сингапуре, который с 1963 по 1965 год вместе с современной Малайзией входил в состав единой Малайской Федерации.

Объяснение аномально пониженного уровня коррупции в остальных государствах этой группы следует искать в сочетании характерных для этих государств политических и экономических порядков с демографическими и территориальными факторами. Территории этих государств составляют от 0,69 тыс. кв. км у Бахрейна до 163,61тыс. кв. км у Туниса. В 2008 году численность населения в 7 государствах составляла от 0,67 до 6 млн человек, в Тунисе - 10 и на Кубе - 12 млн человек48. Все эти государства являются унитарными. Форма правления в 7 государствах – монархия (в 6 конституционная и Катаре — абсолютная), в Тунисе — президентская республика, на Кубе — советская республика. При этом во всех государствах правящим является авторитарный политический режим личной власти.

Аномально пониженный уровень коррупции в этих государствах можно, как представляется, объяснить следующим образом. В этих государствах главным получателем ренты (прибыли) от национальной экономики преимущественно сырьевого типа является ограниченный круг лиц — правящая династия или ближайшее окружение правителя. Эта узкая группа не только не заинтересована в равномерном распределении национального богатства между всеми гражданами, но и очевидно не стремится делиться прибылью с обслуживающими ее чиновниками, и при этом способна, благодаря небольшим территориальным и демографическим параметрам государства, достаточно жестко контролировать их деятельность. В данном случае имеет место такое государство, которое можно отнести к типу «стационарный бандит» (по терминологии Манкурта Олсона)49.

Несмотря на указанные отклонения, из представленных диаграмм можно сделать вывод о том, что в системном аспекте повышение уровня политической свободы и конкуренции, а также гражданских свобод способствует снижению уровня коррупции.

Такая закономерность объективно обусловлена тем, что расширение гражданских прав и свобод, политической свободы и конкуренции усиливает гражданский со стороны автономных объединений граждан и политический со стороны оппозиции контроль деятельности государственной власти. А контроль общества за властью является принципиально необходимым для сдерживания и противодействия коррупции фактором, так как повышает для государственной бюрократии и политиков риск разоблачения и наказания за коррупцию.

Однако из представленных диаграмм следует и такой принципиально значимый факт: высокий уровень политической свободы и конкуренции, а также гражданских свобод сам по себе не гарантирует низкой коррупции. Действительно, группа государств с ИППFH ≤ 2 и ИГСFH ≤ 2, состоящая из 66 государств, включает кроме 24 государств с низким уровнем коррупции и 33 государств со средним уровнем коррупции, 9 государств с высоким уровнем коррупции.

Кроме того, здесь необходимо отметить, что для 87 государств с высоким уровнем политической свободы и конкуренции (ИППFH ≤ 2) характерен уровень гражданских свобод и экономической и информационной (кроме незначительных отклонений для Индонезии и Мексики) свободы и конкуренции выше медианного уровня, определяемого средним значением соответствующих оценочных индексов. Представляется, что это свидетельствует о том, что высокий уровень политической свободы и конкуренции предопределяет и стимулирует соблюдение и защиту государством гражданских, включая права на информацию, свободу слова и выражение мнений, и экономических прав его граждан, построение и развитие в государстве гражданского общества и рыночной экономики, основанных на конкуренции.

В-третьих, из анализа данных, представленных в табл. 1, следует, что для всех государств с низкой коррупцией характерны значения ИСПFH, не превышающие 30, и ИСПRF, не превышающие 14,5, т.е. не превышающие одной трети от максимальных значений этих индексов, что свидетельствует о высоком уровне свободы и конкуренции в сфере массового информирования. Далее условие ИСПFH ≤ 33,3 (ИСПRF ≤ 40) будем рассматривать в качестве критерия высокого уровня свободы и конкуренции в сфере массового информирования, а в качестве критерия низкого уровня — ИСПFH ≥ 66,7 (ИСПRF ≥ 80).

Единственное и уникальное исключение, как и в предыдущем случае, представляет Сингапур, что только подтверждает вывод о том, что для государств с низкой коррупцией их системной характеристикой является высокий уровень свободы и конкуренции в сфере массового информирования.

Диаграмма, отражающая общую картину взаимосвязи состояния коррупции, характеризируемого ИВК, и состояния свободы и конкуренции в сфере массового информирования, характеризуемого ИСПFH, представлена на рис. 6, а характеризуемого ИСПRF — на рис. 7.

На общей картине, отображенной на рис. 6, уникальное исключение представляет Сингапур, а также отклонение в смысле повышенных значений ИВК — уже рассмотренная выше группа из 10 государств, к которой примыкают расположенные у восточного побережья Африки Сейшельские острова с подобными характеристиками. В целом общая картина, отображенная на рис. 7, демонстрирует те же тенденции (но в более сглаженном виде), что и общая картина, отображенная на рис. 6.

Сопоставительный анализ состояния коррупции и состояния политической, экономической и информационной свободы и порождаемой ею конкуренции показывает, что только высокого уровня такой свободы и конкуренции недостаточно для подавления коррупции. Для достижения этой цели необходимо, чтобы государство дополнительно применяло специальные правовые и административные антикоррупционные меры.


1 Российский энциклопедический словарь. М.: Большая российская энциклопедия, 2001.

2 Нисневич Ю.А. Аудит политической системы посткоммунистической России. М.: Материк, 2007. С. 47.

3 Там же. С. 14.

4 Нисневич Ю.А. Аудит политической системы посткоммунистической России. С. 36–41.

5 Вебер М. Парламент и правительство в новой Германии. К политической критике чиновничества и партийной жизни // Вебер М. Политические работы (1895—1919). М.: Праксис, 2003. С. 174.

6 Соловьев А.И. Политология: Политическая теория, политические технологии. М.: Аспект Пресс, 2001. С. 139.

7 Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации», статья 3.

8 Конституция Венгерской Республики, статья 3 // Конституции зарубежных стран. М.: Юрлитинформ, 2001. С. 380.

9 Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы. М.: Логос, 2003. С. 62–67.

10 Рогоу А.А., Лассуэлл Г.Д. Власть, коррупция и честность. М.: РАГС, 2005. С. 117.

11 Глокализация — это повсеместно распространённый вариант глобализации, проявляемый в способности основных тенденций в сфере производства и потребления универсальных товаров перевоплотиться в региональные формы, т.е. подстроиться к специфике локального рынка (Википедия — свободная энциклопедия, ru.wikipedia.org).

12 Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы. С. 198–200.

13 См. например: Западноевропейские страны: Особенности социально-экономических моделей. М.: Наука, 2002; Зубаревич Н.В. Социальное развитие регионов России: проблемы и тенденции переходного периода. М.: Эдиториал УРСС, 2003 и другие.

14 См., например: Мизес Людвиг фон. Человеческая деятельность: Трактат по экономической теории. М.: Экономика, 2000; Портер М. Конкуренция. М.: Издательский дом «Вильямс», 2006, и другие.

15 Всеобщая декларация прав человека. статья 17.

16 Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы. С. 164.

17 Монополия (от греч. mono — один и poleo — продаю) — исключительное право на осуществление какого-либо вида деятельности (производства, промысла, применения, использования определенных объектов, продуктов), предоставляемое только определенному лицу, группе лиц, государству. В ряде случаев монопольное право не предоставляется, а возникает естественно или устанавливается экономическими субъектами посредством занятия господствующего положения на рынке товаров и услуг. Принято различать три вида монополии: закрытую, защищенную от конкуренции с помощью юридических запретов и ограничений (чаще всего это государственная монополия), естественную, необходимую в связи с тем, что без такой монополии нельзя достичь эффективного использования ресурсов, открытую, чистую, при которой одна фирма в силу стечения обстоятельств стала единственным производителем и поставщиком товара (Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М.: ИНФРА-М, 2007).

18 Мизес Людвиг фон. Человеческая деятельность: Трактат по экономической теории. С. 262.

19 Там же. С. 259.

20 Фукуяма Ф. Конец истории и последний человек. М.: АСТ, 2007. С. 255–260.

21 Парсонс Т. О социальных системах. М.: Академический Проект, 2002. С. 353.

22 Нисневич Ю.А. Аудит политической системы посткоммунистической России. С. 29.

23 Конвенция ООН против коррупции. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН №A/RES/58/4 от 21 ноября 2003 г. // www.un.org/russian/documents/instruments/docs_ru.asp.

24 См., например: Волженкин Б.В. Коррупция. Серия «Современные стандарты в уголовном праве и уголовном процессе». СПб.: Санкт-Петербургский юридический институт Генеральной прокуратуры РФ, 1998.

25 Википедия — свободная энциклопедия, ru.wikipedia.org.

26 О коррупции как политической проблеме см., например: Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы. С. 148–232.

27 Подробнее о клептократии см.: Гевелинг Л.В. Клептократия. Социально-политическое измерение коррупции и негативной экономики. Борьба африканского государства с деструктивными формами организации власти. М.: Гуманитарий, 2001.

28 Рогоу А.А., Лассуэлл Г.Д. Власть, коррупция и честность. С. 89.

29 Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы. С. 175–179.

30 Об административном ресурсе государственной власти и классификации его видов см.: Панфилова Е.А., Шевердяев С.Н. Противодействие злоупотреблению административным ресурсом на выборах: проблемы и перспективы. М.: Де Ново, 2005. С. 9–15.

31 Нисневич Ю.А. Политико-правовой анализ парламентских и президентских выборов 2007—2008 // www.transparency.org.ru.

32 Государства — члены ООН // www.un.org/russian.

33 The Methodology of the Corruption Perceptions Index 2007 // http://www.transparency.org.ru/doc/5CPI2007_Methodology_110907_01000_239.pdf.

34 Индекс восприятия коррупции 2007 // http://www.transparency.org.ru/CENTER/cpi_07.asp.

35 Свалехен М., Стэнсел Д. Экономическая свобода, коррупция и рост, 2008 // www.cato.ru/pages/69?idcat=475&parent_id=2.

36 2008 Index of Economic Freedom, Chapter 4 Methodology: Measuring the 10 Economic Freedoms // http://www.heritage.org/research/features/index/chapters/pdf/Index2008_Chap4.pdf.

37 2008 Index of Economic Freedom, Get the Data // http://www.heritage.org/research/features/index/downloads/2008PastScores.xls.

38 Economic Freedom of the World: 2007 Annual Report, Chapter 1: Economic Freedom of the World, 2005 // http://www.freetheworld.com/2007/1EFW2007ch1.pdf.

39 http://www.freetheworld.com/2007/1EFW2007ch1.pdf.

40 Map of Freedom in the World, 2008, Methodology // http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=351&ana_page=341&year=2008.

41 Миронюк М.Г., Тимофеев И.Н., Ваславский Я.И. Универсальные сравнения с использованием количественных методов анализа (Обзор прецедентов) // Полис. 2006. № 5. С. 39–57.

42 Map of Freedom in the World, 2008, Table of Independent Countries // http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=415&year=2008.

43 Freedom of the Press 2008, Methodology // http://www.freedomhouse.org/uploads/fop08/Methodology2008.pdf.

44 Freedom of the Press 2008, Tables // http://www.freedomhouse.org/uploads/fop08/FOTP2008Tables.pdf.

45 Worldwide Press Freedom Index 2007 // http://www.rsf.org/article.php3?id_article=24027.

46 Worldwide Press Freedom Index 2007 // http://www.rsf.org/IMG/pdf/index_2007_en.pdf.

47 Подробнее о Ли Куан Ю и реализованной им в Сингапуре системе мероприятий по борьбе с коррупцией см.: Сингапур: «дракон» коррупции повержен, hakira.info/history.shtml.

48 Википедия — свободная энциклопедия, ru.wikipedia.org.

49 Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы. С. 150–151.