Аналитический доклад посвящен актуальным проблемам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации. В исследовании подведены первые итоги применения федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», выявлены наиболее существенные проблемы правового регулирования в указанной сфере.

Доклад подготовлен Департаментом развития малого и среднего предпринимательства Минэкономразвития России. При подготовке доклада использованы материалы предоставленные Институтом государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ, Генеральной прокуратурой Российской Федерации, ОПОРОЙ РОССИИ, федеральными органами исполнительной власти.

Ответственный за содержание доклада: начальник отдела снижения административных барьеров в малом и среднем бизнесе Департамента развития малого и среднего предпринимательства Е.В. Ковтун

Введение

I. Итоги контрольно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти (III кв. 2009 г. – I кв. 2010 г.)

1. Оценка масштабов контрольно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти
2. Уведомительный порядок начала осуществления предпринимательской деятельности (первые итоги)
3. Анализ правоприменительной практики Закона № 294-ФЗ

II. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»: проблемы применения и ограничения сферы регулирования

4. Место Закона № 294-ФЗ в системе регулирования контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации
5. Контрольно-надзорная деятельность субъектов Российской Федерации в рамках делегированных полномочий: делегированный контроль и контроль за исполнением делегированных полномочий
6. Контрольно-надзорная деятельность субъектов Российской Федерации
7. Контрольная деятельность органов местного самоуправления
8. Осуществление государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, вытекающего из права органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля осуществлять такой контроль на основании соответствующего гражданско-правового договора (соглашения) с проверяемым юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем
9. Распространение требований Закона № 294-ФЗ к отношениям по контролю за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов

III. Организация контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации

10. Участие в исполнении контрольно-надзорных полномочий подведомственных и экспертных организаций
11. Техническое регулирование и государственный контроль (надзор): оценка соответствия деятельности подконтрольных (поднадзорных) субъектов и объектов технического регулирования обязательным требованиям
12. Перевод контрольно-надзорных полномочий в электронный вид
13. Понятие «проверка» в Законе № 294-ФЗ

IV. Состояние нормативно-правовой базы в сфере государственного контроля

14. Реализованные сопутствующие изменения нормативно-правовой базы (перечень актов, изданных в развитие Закона № 294-ФЗ)
15. Необходимые изменения нормативно-правовой базы

V. Предложения Минэкономразвития России по совершенствованию системы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля

Первая попытка реструктуризации системы государственного контроля (надзора) в Российской Федерации, ее дебюрократизации, произошла в начале 2000-х годов после принятия Указа Президента Российской Федерации от 29 июня 1998 г. № 730 «О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства»¹ во исполнение которого был принят Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»² (далее – Закон № 134-ФЗ).

Законом № 134-ФЗ впервые в Российской Федерации были установлены:

- общие принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора);
- ограничения при проведении мероприятий по контролю;
- требования к проведению и оформлению результатов контрольных мероприятий;
- право некоммерческих организаций обращаться в суд в защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Анализ практики применения Закона № 134-ФЗ в 2002-2007 годах показал, что количество мероприятий по контролю со стороны большинства государственных органов, а также временные издержки хозяйствующих субъектов при их проведении сократились в итоге незначительно. Это связано как содержанием отдельных норм Закона № 134-ФЗ, так и со следующими причинами:

- общей неэффективностью действующей системы государственного контроля (надзора);
- сложившейся правоприменительной практикой;
- избыточностью обязательных требований к субъектам предпринимательской деятельности, а также низкая степень доступности информации о них;
- неприменением Закона № 134-ФЗ отдельными федеральными органами исполнительной власти (например, МВД России);
- грубыми нарушениями требований Закона № 134-ФЗ со стороны органов государственного контроля (надзора) при отсутствии реальной ответственности за допущенные нарушения;
- крайне неудовлетворительным приведением в соответствие ведомственных нормативных правовых актов, а также применением законодательства в части, не противоречащей Закону № 134-ФЗ.

Кроме того не была проведена в должной мере инвентаризация обязательных требований, что существенно повлияло на правоприменительную практику Закона № 134-ФЗ в реализации главного заложенного в законе принципа – презумпции добросовестности предпринимателя. Также неоправданно затянулась перестройка ведомственной нормативной базы, регламентирующей вопросы государственного контроля (надзора).

Стоит отметить, что отдельные федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие полномочия по государственному контролю (надзору) продолжали работать по нормативным правовым актам, принятым в 1980-1990-х годов. Помимо этого так и не была установлена административная ответственность для должностных лиц органов государственного контроля (надзора) грубо нарушающих требования законодательства Российской Федерации об осуществлении государственного контроля (надзора).

Недостаточный эффект в применении Закона № 134-ФЗ во многом способствовал выходу Указа Президента Российской Федерации от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности»¹ во исполнение которого принят Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ), вступивший в силу с 1 мая 2009 г.².

Данным законом вводится преимущественно уведомительный порядок начала предпринимательской деятельности, путем установления обязанности направления всеми юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями до начала осуществления предпринимательской деятельности (отдельных видов деятельности) уведомления о начале предпринимательской деятельности о соответствии обязательным требованиям, предъявляемым к данному виду деятельности законодательством. Вводится понятие «проверка», которое включает в себя два вида проверок: документарные и выездные, осуществляемых, как и ранее, в плановом и внеплановом режиме.

Законом № 294-ФЗ существенно изменяется идеология проведения внепланового государственного контроля (надзора) субъектов предпринимательской деятельности. Установлено, что внеплановый контроль (надзор) хозяйствующих субъектов проводится только в случаях:

1) истечения срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;

2) поступления в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

в) нарушения прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены);

3) на основании приказа (распоряжения) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации.

Закон № 294-ФЗ вводит запрет на проведение дублирующего контроля разными контрольно-надзорными органами в отношении одних и тех же требований, в отношении одного и того же объекта. Кроме этого, Закон № 294-ФЗ регламентирует процедуры проведения проверок (сроки их проведения, порядок оформления результатов, а также действия должностных лиц контрольно-надзорных органов).

Все плановые проверки проводятся в соответствии с ежегодными планами проведения плановых проверок. За законностью включения плановых проверок в ежегодные планы надзирают органы прокуратуры. Кроме того органы прокуратуры выступают в роли независимого арбитра при оценке законности отдельных оснований назначения внеплановых выездных проверок.

Помимо этого Законом № 294-ФЗ введены новые важные гарантии государственной защиты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей:

предусматривается перечень грубых нарушений закона № 294-ФЗ, являющихся основанием для признания результатов проверки недействительной;

устанавливается недопустимость требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления установленных Законом № 294-ФЗ отдельных видов работ, услуг в случае представления указанными лицами уведомлений о начале осуществления предпринимательской деятельности.

Также стоит отметить, что 27 июля 2010 г. принят Федеральный закон «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (о смягчении административной ответственности для хозяйствующих субъектов, а также установлении ответственности за несоблюдение должностными лицами органов государственного контроля (надзора) требований законодательства о государственном контроле (надзоре) и за нарушение установленного порядка представления уведомлений о начале осуществления предпринимательской деятельности юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями), в соответствии с которыми впервые в Российской Федерации установлена административная ответственность должностных лиц органов государственного контроля (надзора) за конкретные нарушения процедурных правил осуществления контрольно-надзорных мероприятий¹.

В данном Докладе, написанном по состоянию на 1 мая 2010 г. (если по тексту не указано иное), подробно рассказывается о первых итогах действия Закона № 294-ФЗ в Российской Федерации, о проблемах существующих до настоящего времени в системе государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, а также предлагаются системные решения обозначаемых проблем².

По итогам представления в Правительство Российской Федерации указанного доклада Председателем Правительства Российской Федерации В.В. Путиным дано поручение от 6 июля 2010 г. № ВП-П13-4512 в соответствии с которым федеральным органами исполнительной власти поручено исходя из предложений Минэкономразвития России (раздел 5 Доклада) организовать работу по выполнению мероприятий, направленных на совершенствование системы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации в 2011-2012 годах.