Вступительные положения

Термины и определения

Оценка коррупционных рисков в проекте федерального закона «О федеральной контрактной системе»

1 Этап прогнозирования и планирования

2 Этап размещения контракта

2.1 Подготовка и размещение документации
2.2 Выбор поставщика

3 Этап исполнения контракта

4 Контроль

Общие результаты оценки

Оценка коррупционных рисков в проекте закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием системы государственного и муниципального заказа»

1 Этап прогнозирования и планирования

2 Этап осуществления закупки

2.1 Подготовка и размещение документации
2.2 Выбор поставщика

3 Этап исполнения контракта

4 Контроль

Общие результаты оценки

Заключительные положения

Вступительные положения

Доклад посвящен оценке коррупционных рисков в проекте федерального закона «О федеральной контрактной системе» и федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием системы государственного и муниципального заказа» (далее – проект ФЗ «О внесении изменений…»).

Оценка коррупционных рисков в предложенных законопроектах проводилась в соответствии с методикой Центра «Трансперенси Интернешнл – Р», разработанной по результатам оценки международного опыта регулирования в сфере публичных контрактных систем. В частности речь идет о порядке регулирования в рамках US Federal Aquisition Regulation (Issued March 2005). Помимо этого при разработке методики был принят во внимание опыт Transparency International как международной общественной организации, осуществляющей деятельность в сфере противодействия коррупции на глобальном уровне.¹

Для целей выявления коррупциогенных факторов использовалась Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 N 96). На сегодняшний день Центр «Трансперенси Интернешнл – Р» является организацией, аккредитованной в качестве независимого эксперта, уполномоченного на проведение экспертизы на коррупциогенность.²

Для целей настоящего доклада публичная контрактная система как процесс, была подразделена на следующие этапы:

• Этап прогнозирования и планирования
• Этап размещения закупки
• Этап исполнения контрактов
• Этап контроля

Для каждого из выделенных этапов согласно упомянутой методике установлены индикаторы коррупционных рисков (см. «Термины и определения»). Оценка коррупционных рисков происходит путем определения в тексте законопроекта установленных индикаторов - показателей наличия факторов, которые могут способствовать возникновению коррупционных рисков. При этом положения законопроекта анализируются на предмет наличия в них коррупциогенных факторов. В результате каждому из индикаторов присваивается один из трех знаков:

Красный индикатор свидетельствует о наличии фактора, который способствует возникновению коррупционных рисков

Желтый индикатор свидетельствует о том, что заложены механизмы, направленные на минимизацию проявления факторов, которые способствуют возникновению коррупционных рисков. Однако при этом данные положения законопроекта обременены факторами коррупциогенного характера

Зеленый индикатор свидетельствует об искоренении фактора, способствующего возникновению коррупционных рисков, и об отсутствии в положениях законопроекта коррупциогенных факторов

Всего установлено 27 индикаторов коррупционных рисков, перечень которых изложен в приложении к докладу.

Результаты оценки на каждом из этапов отражаются в таблице. В ходе оценки положений законопроекта на каждом из этапов, в том числе, сформирована таблица выявленных коррупциогенных факторов. В итоговой таблице отражены результаты оценки каждого из предложенных законопроектов.

Выводы, содержащиеся в данном докладе в отношении положений законопроекта «О федеральной контрактной системе», представляют исключительно мнение и оценку экспертов Центра «Трансперенси Интернешнл – Р», не имеют целью нанесение ущерба репутации лицам, ответственным за методологическую разработку проекта.

Все выводы, либо иные суждения носят рекомендательный характер, любое упоминание понятия «заказчик» адресовано неперсонифицированному кругу лиц, что не преследует собой целью нанесение материального или морального вреда.

Термины и определения

Для целей настоящего доклада определены и используются следующие термины:

Коррупционные риски - риски проявления коррупционных явлений и/или возникновения коррупционных ситуаций.

Индикатор коррупционных рисков – показатель наличия факторов, которые могут способствовать возникновению коррупционных рисков.

Коррупциогенные факторы – положения нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.³

Конфликт интересов – ситуация, при которой лицо в индивидуальном порядке и/или в процессе работы в организации, в том числе органах и учреждениях власти, коммерческих организациях, средствах массовой информации, некоммерческих организациях, представляющих интересы гражданского общества, сталкивается с выбором между надлежащим выполнением должностных обязательств и удовлетворением своих личных интересов.⁴

Прозрачность – такая характеристика в отношении органов и представителей власти, коммерческих и некоммерческих организаций, а также лиц в индивидуальном порядке, свидетельствующая об открытом характере их деятельности, что предполагает раскрытие информации о правилах, регулирующих деятельность, о планах, существующих процессах и действиях.⁵

Оценка коррупционных рисков в проекте федерального закона «О федеральной контрактной системе»

1 Этап прогнозирования и планирования

Индикаторы коррупционных рисков

• Отсутствие прозрачных процедур принятия решений в процессе прогнозирования и планирования
• Отсутствие механизмов выявления и предупреждения возникновения конфликтов интересов лиц, вовлеченных в процесс размещения контрактов
• Отсутствие механизмов открытого обоснования публичных нужд

Оценка положений проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе»

Процесс прогнозирования и планирования в федеральной контрактной системе (ФКС) регулируется нормами Главы 2 проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе».

Документом, отражающим результаты прогнозирования в ФКС, является Сводный прогноз государственных нужд.

В силу ч.ч. 2-4 проекта ФЗ «О ФКС» Сводный прогноз государственных нужд:
составляется на основании прогнозов закупок товаров, работ и услуг, необходимых для реализации государственных программ Российской Федерации, программ субъектов Российской Федерации, иных документов программно-целевого характера, а также для обеспечения деятельности юридических лиц, указанных в Федеральном законе от 8 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»;
является частью прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу.

Выводы по результатам антикоррупционного анализа норм проекта ФЗ «О ФКС»:

• Статья 16 проекта ФЗ «О ФКС» носит отсылочный характер. При этом отсылка осуществляется на неопределенный круг подзаконных нормативных актов, в отношении которых не установлен порядок, основания и сроки принятия, а также круг ответственных лиц.
• Отсутствуют открытые административные процедуры, определяющие порядок составления Сводного прогноза государственных нужд (статья 16). Законопроект не содержит положений, определяющих порядок составления данного документа, основания для принятия решений в процессе его составления, порядок его утверждения. Не установлена обязанность и сроки опубликования данного документа в единой информационной системе. Совокупность данных факторов создает риски для проявления широты дискреционных полномочий ответственных лиц в процессе создания и утверждения Сводного прогноза государственных нужд.
• Положениями законопроекта не предусмотрены механизмы, обеспечивающие открытый доступ к информации о процессе формирования и утверждения Сводного прогноза государственных нужд, а также доступ ко всем существенным решениям, принимаемым в ходе формирования и утверждения данного документа.
• Ограничен доступ к информации о процессе формирования и утверждения государственных программ, а также прогнозов государственных нужд в товарах, работах и услугах. Данный вопрос подлежит оценке, поскольку в силу ч.2 ст.16 проекта ФЗ «О ФКЗ» предполагается, что Сводный прогноз составляется на основании прогнозов государственных нужд в товарах, работах и услугах, включенных в состав государственных программ РФ. Порядок разработки и утверждения государственных программ на сегодняшний день регулируется, в частности, положениями Постановления от 02 августа 2010 года № 588 «Об утверждении порядка разработки, реализации и оценке эффективности государственных программ РФ Правительства РФ», а также Приказом Министерства экономического развития РФ от 22 декабря 2010 No. 670 «Об утверждении методических указаний по разработке и реализации государственных программ РФ». Указанные нормативные акты не содержат открытых и прозрачных процедур формирования и утверждения государственных программ. Кроме этого, на данный момент не предусмотрено требования о том, чтобы государственные программы включали в себя прогнозы государственных нужд в товарах, работах, услугах. Действующее российское законодательство не предусматривает обязанности по публикации в открытом доступе прогнозов нужд их разработчиками, что затрудняет осуществление общественного контроля.
• Отсутствует нормативно закрепленная возможность для публичных обсуждений государственных программ и принимаемых в процессе их разработки решений. В рамках юрисдикции нормативных актов, указанных выше, процесс составления и утверждения программ не предусматривает их публичного обсуждения (а только допускает такую возможность, оставляя этот факт на усмотрение уполномоченного государственного служащего).

Документами, отражающими результаты процесса планирования в федеральной контрактной системе, в силу Главы 2 проекта ФЗ «О ФКС» являются:

• Планы закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее Планы обеспечения);
• Планы-графики осуществления закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд (далее Планы-графики).

Планы обеспечения (статья 17):

- Форма планов и порядок их ведения утверждаются Правительством РФ;
- Утвержденные Планы подлежат размещению в единой информационной системе, на сайтах главных распорядителей бюджетных средств.

Выводы по результатам антикоррупционного анализа норм проекта ФЗ «О ФКС»:

• Процедуры планирования не прозрачны, не гарантирован открытый доступ к информации о решениях, принимаемых в ходе составления Планов, о процессе их разработки и утверждения. Положениями проекта ФЗ «О ФКС» предусмотрена обязанность публиковать только итоговые Планы обеспечения государственных и муниципальных нужд, при этом не определены сроки для размещения Планов на официальных сайтах в сети Интернет.
• Отсутствуют необходимые административные процедуры, регулирующие порядок, сроки, условия и основания принятия решений ответственными лицами в ходе разработки и утверждения Планов. Несмотря на то, что ч.4 ст.17 проекта ФЗ предусмотрено, что форма и порядок ведения Планов обеспечения утверждаются Правительством РФ, на данном этапе не установлены сроки, порядок и условия утверждения Планов обеспечения. Совокупность данных факторов создает риски для проявления широты дискреционных полномочий ответственных лиц в процессе создания и утверждения Планов.
• Отсутствуют открытые процедуры корректировки Планов обеспечения нужд. Положениями проекта ФЗ (ч.7 ст.17) предусмотрена возможность в ряде случаев корректировать Планы обеспечения. Однако на данном этапе не определены порядок, основания и сроки осуществления корректировок, отсутствуют механизмы, гарантирующие открытый доступ к информации о решениях, принимаемых в процессе корректировки Планов. Совокупность данных факторов создает риски для проявления широты дискреционных полномочий ответственных лиц в процессе корректировки Планов.
• Отсутствуют необходимые и открытые административные процедуры обоснования и оценки обоснованности публичных нужд (статья 18). На данном этапе положениями проекта ФЗ «О ФКС» (ст.18) оценку обоснованности нужд предполагается осуществлять в процессе подготовки государственных программ Российской Федерации, целевых программ, планов и программ развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, иных документов программно-целевого планирования. Таким образом, открытыми остаются вопросы, касающиеся порядка, оснований, сроков, условий и процедур обоснования и оценки обоснованности нужд. Кроме этого, не указывается, кто будет осуществлять обоснование нужд, а кто – оценку их обоснованности. Отсутствуют также механизмы, обеспечивающие открытость сведений, касающихся обоснования и оценки обоснованности нужд. Совокупность данных факторов свидетельствует о наличии таких коррупциогенных факторов, как широта дискреционных полномочий, отсутствие необходимых административных процедур, а также чрезмерная отсылка к подзаконному нормотворчеству.

Планы-графики осуществления закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд (далее Планы-графики) (статья 20):

- Это документы, содержащие перечень закупок заказчиков на очередной год, и являющиеся основанием для их осуществления (ст.20 проекта ФЗ «О ФКС»);
- Формируются в соответствии с Планами обеспечения;
- Их разработка допускается до 1 января 2015 года;
- Должны содержать установленные проектом ФЗ сведения, в том числе условия контракта;
- Подлежат размещению в единой информационной системе, а также на сайте заказчика в сети Интернет (если имеется) в течение 3 рабочих дней со дня утверждения;
- Заказчики обязаны осуществлять закупки в строгом соответствии со сведениями, включенными в Планы-графики.

Выводы по результатам антикоррупционного анализа норм проекта ФЗ «О ФКС»:

• Отсутствуют процедуры планирования, гарантирующие открытый доступ к информации о решениях, принимаемых заказчиками в ходе составления Планов-графиков, о процессе их разработки и утверждения. Положениями проекта ФЗ «О ФКС» предусмотрена обязанность публиковать только итоговые Планы-графики на сайтах заказчиков (если они есть) и в единой информационной системе.
• Вторая редакция проекта закона исключает пункт, в соответствии с которым к Плану-графику прилагалось бы обоснование осуществления закупок. Таким образом, доступ к информации, касающейся обоснования закупок, может быть существенно ограничен.
• Чрезмерная отсылка к подзаконному нормотворчеству в проекте ФЗ «О ФКС» в части, касающейся регулирования вопросов порядка составления и утверждения Планов-графиков. Данный фактор может повлечь проявление такого коррупциогенного фактора как чрезмерная свобода нормотворчества.
• Отсутствуют открытые процедуры корректировки Планов обеспечения нужд. Положениями проекта ФЗ (ч.7 ст.17) предусмотрена возможность в ряде случаев корректировать Планы. Однако на данном этапе не определены порядок, основания и сроки осуществления корректировок, отсутствуют механизмы, гарантирующие открытый доступ к информации о решениях, принимаемых в процессе корректировки Планов. Совокупность данных факторов создает риски для проявления широты дискреционных полномочий ответственных лиц в процессе корректировки Планов.

Нормирование в федеральной контрактной системе (ст.19):

- Основная цель - установить минимально достаточные требования к товарам, работам, услугам;
- Идейно должны запрещать закупку товаров, работ и услуг с «избыточными потребительскими свойствами», либо являющиеся предметами роскоши, работами (услугами) высшей ценовой категории или относящимися к категории «люкс»;
- результат нормирования - Правовые акты государственных органов и органов местного самоуправления (далее в отношении нормирования - Правовые акты);
- подлежат размещению в единой информационной системе.

Выводы по результатам антикоррупционного анализа норм проекта ФЗ «О ФКС»:

• Употребление в положениях ст.19 проекта закона двусмысленных терминов и категорий оценочного характера создает возможность для произвольного толкования заказчиками норм в процессе разработки Правовых актов. В частности заказчики наделены полномочиями установить минимально достаточные требования, которые позволят достичь «полное удовлетворение» нужды. Подобный термин относится к категории оценочного характера, поскольку может толковаться многообразно в зависимости от субъективного мнения лица. Положения указанной статьи также ограничивают закупки товаров, работ, услуг с «избыточными потребительскими свойствами», либо являющимися «предметом роскоши», работ и услуг «высшей ценовой категории» или относящиеся к категории «люкс» (юридико-лингвистическая неопределенность). Положения проекта закона не определяют данные термины, что позволяет трактовать их на свое усмотрение. Таким образом, создаются все условия для проявления коррупциогенного фактора - широта дискреционных полномочий. Это означает, что заказчики в процессе определения минимально достаточных требований смогут на свое усмотрение определять категории товаров, работ, услуг и прочих характеристик, необходимых для «полного удовлетворения» своих нужд.
• Отсутствие открытых административных процедур, в рамках которых разрабатываются Правовые акты. Положения проекта закона не содержат условий, оснований и сроков принятия решений в процессе разработки и утверждения Правовых актов. Отсутствует гарантия того, что принимаемые в этом процессе решения будут иметь открытый доступ. Фактически заказчиками Правовые акты могут разрабатываться в произвольном порядке. Данные факты означают наличие в ст.19 коррупциогенных факторов: широта дискреционных полномочий, отсутствие необходимых административных процедур, чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества.
• Ограничение доступа к Правовым актам в случае осуществления закупок, связанных с обеспечением нужд обороны и безопасности, правоохранительной деятельности. Данный фактор значительно снижает уровень информационной открытости и затруднит осуществление общественного контроля за подобными закупками.

Необходимо учитывать, что закон таким образом ограничивает доступ к информации даже о тех закупках, которые могут быть и не связаны с безопасностью. К примеру, закупка автомобилей представительского класса, ремонты объектов, не связанных с обеспечением безопасности и прочие.

• Вторая редакция проекта закона исключает из ст.19 положения, устанавливающие сроки для разработки и принятия Правовых актов, а также их содержание. Ранее устанавливалось, что в подобных документах должны были указываться: наименование заказчика; наименование и количество товаров, объема работ, которые закупает заказчик; обоснование и расчет потребности в товарах, работах, услугах; нормы положенности; оснащение кабинетов и иных помещений заказчика и проч. С исключением подобных положений возрастает вероятность проявления коррупциогенного фактора «широта дискреционных полномочий».

Следует отметить, что на этапе прогнозирования и планирования проектом закона не предусмотрены механизмы выявления конфликта интересов лиц, вовлеченных в процесс осуществления закупок. Внедрение данных механизмов в федеральную контрактную систему значительно бы способствовало минимизации коррупционных рисков. На данном этапе отсутствие механизма выявления конфликта интересов означает, что лицо, ответственное за прогнозирование и планирование, сталкиваясь перед выбором между надлежащим исполнением возложенных на него полномочий и удовлетворением своих личных интересов, имеет возможность действовать в угоду последнего. Это означает, что процесс прогнозирования и планирования публичных закупок может зависеть от интересов частных лиц. Это не допустимо, поскольку речь идет о государственных и муниципальных закупках, об интересах общества, а также о бюджетном финансировании.

Общий вывод:

По результатам оценки положений предложенного проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе» на этапе прогнозирования и планирования подтверждены все обозначенные индикаторы коррупционных рисков. Данный факт означает, что в случае реализации данного проекта, существует крайне высокая вероятность проявления коррупционных рисков.