Аннотация

В статье рассматривается эволюция смыслов и правового регулирования государственных услуг в новейшей истории России. В рамках этой эволюции фактически возникает институт государственных административных услуг. Он появляется как инструмент содействия становлению рынка услуг в сферах деятельности органов исполнительной власти и ограничения их властных устремлений. Формируется понимание смысла государственных административных услуг как запроса граждан и их организаций на установление, подтверждение, изменение их прав. Основным содержанием эволюции правового регулирования государственных административных услуг стало формирование механизмов повышения их качества. Перспективой развития правового статуса государственных услуг, по мнению автора, является законодательное признание их одним из видов государственных функций.

Начало 2000-х в России стало и началом пути по трансформации российского государства из государства властных полномочий в сервисно-ориентированное государство. В официальных документах тех лет еще сложно найти прямую постановку такой задачи, но уже в «Стратегии 2010» были предусмотрены действия по ее решению. На это, в частности, была ориентирована значительная часть предпринятых с тех пор усилий по развитию российского государственного управления. Своего рода констатацией этих усилий стал вывод, сделанный Министром экономического развития России Э.С. Набиуллиной на прошедшей в марте 2012 г. ежегодной международной конференции «Развитие государственного управления в России»: «Главная цель всей нашей общей работы – создать сервисное государство»¹.

Ключевым инструментом в решении этой задачи являлась и остается институализация государственных услуг (признание их необходимости, установление и дифференциация правового статуса, установление и развитие требований к их составу, основаниям, условиям предоставления, качеству и механизмам его повышения). Институализация государственных услуг и работа по повышению их качества существенно (хотя и не исчерпывающе) конкретизируют общую декларацию о необходимости служения государства и его служащих людям (гражданам, налогоплательщикам). В этом работа по созданию сервисного государства, несомненно, отличается от памятного еще многим россиянам привлекательного лозунга времен развитого социализма: «Всё во имя человека, всё во благо человека». Как известно, в общественной оценке этого лозунга закрепилось отношение к нему, зафиксированное в кратком анекдоте, заканчивающемся фразой: «И я знаю, как его зовут»². Эволюция института государственных услуг в современной России свидетельствует о возможности и реальности иного пути, последовательного наполнения служения государства гражданам страны конкретным содержанием, – обеспечения их необходимым и достаточным набором государственных услуг ожидаемого ими качества.

Понятие и статус государственных услуг
в современной России

Практически все те многочисленные услуги (равно как товары и работы), которые могли получить граждане России и их организации в рамках плановой социалистической экономики в течение 75 лет существования советской власти, по происхождению были государственными. Не имело смысла дополнительно именовать их государственными услугами. Начало перехода к рыночным отношениям изменило ситуацию. Уже в конце 90-х гг. возникла необходимость определить, в оказании (предоставлении) каких именно услуг участие государственных органов неизбежно и обязательно, каких – возможно, а каких – нежелательно; каким должно быть такое участие государственных органов в предоставлении услуг гражданам и их организациям (физическим и юридическим лицам). Важно было определиться и с тем как граждане и их организации могут влиять на качество различных услуг.

С учетом этих обстоятельств в начале 2000-х гг. была признана необходимость четкого выделения из всей массы услуг, производимых и предоставляемых гражданам (а также иностранным гражданам и лицам без гражданства) и их организациям, тех услуг, которые могут предоставляться монопольно только: а) органами государственной власти и б) органами местного самоуправления. Первые стали именоваться государственными услугами, а вторые – муниципальными услугами.

Предполагалось, что введение этих понятий прежде всего позволит:

1) сократить и упорядочить состав этих услуг, в том числе ограничить претензии органов власти и местного самоуправления, подведомственных организаций, учреждений, предприятий на навязывание россиянам все новых обязательных и обременительных для них «услуг»;
2) создать специальные (с учетом отсутствия в этих случаях рыночных инструментов влияния) механизмы повышения их качества;
3) повысить качество государственных и муниципальных услуг, а также удовлетворенность их качеством получателей государственных и муниципальных услуг;
4) создать рыночные условия для предоставления гражданам и их организациям всех остальных услуг.

Официально термин «государственные услуги» впервые был определен в Указе Президента России от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». В нем о государственных услугах было сказано как об одном из видов функций, выполняемых федеральными органами исполнительной власти. При этом функция по оказанию государственных услуг была определена как «осуществление федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц»³.

Фактически же этот термин первоначально стали использовать в ином смысле. Прежде всего, для обозначения услуг, оказываемых непосредственно органами исполнительной власти (как федеральными, так и региональными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации) по запросу конкретного гражданина или организации (физического или юридического лица). В этом же смысле (без специального определения) термин «государственные услуги» был использован в первом комплексном документе, специально ориентированном на повышение качества государственного управления в России, – в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг.⁴.

Именно по отношению к ним в данной Концепции перед российскими органами власти впервые была поставлена непривычная для них задача – «повышение качества и доступности государственных услуг». Были определены и показатели достижения этой цели: предполагалось, что степень удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг должна повыситься с зафиксированных в 2004 г. 14% (граждан, сказавших, что они смогли получить интересующую их государственную услугу приемлемого качества) до 50% в 2008 г. и не менее чем до 70% к 2010 г.

Важно отметить, что, с одной стороны, большинство государственных и муниципальных служащих к моменту утверждения этой Концепции не воспринимали, а иногда эмоционально принимал в штыки саму постановку для органов власти задачи «предоставлять государственные услуги». Основной аргумент, звучавший на семинарах, круглых столах, проводившихся в рамках подготовки Концепции, инструментов ее реализации, звучал приблизительно так: «Мы власть, мы осуществляем властные полномочия, а не предоставляем услуги».

С другой стороны, и у клиентов государства возникало неприятие (иногда его можно встретить и сейчас) именования государственных полномочий как «услуг». Основной аргумент в этом случае: государственный орган, его служащие выполняют обязанности, в том числе по отношению ко мне, а не оказывают мне по своей воле какую-то услугу.

Отчасти эти аргументы подкрепляются тем, что в названной Концепции о «государственной услуге» говорится уже не как о виде функций органа исполнительной власти, а как о некоем дополнении к функциям органов власти. Характерно словосочетание «исполнение государственных функций и предоставление государственных услуг». Это словосочетание породило сохраняющийся по сей день вопрос: почему государственная услуга не является государственной функцией? В этой связи в новой (действующей в настоящее время) версии Концепции административной реформы поставлена задача разработки проекта нормативного правового акта, устанавливающего четкое разграничение понятий «государственная функция» и «государственная услуга»⁵. В аналогичном смысле в ходе административной реформы стали использовать и термин «муниципальные услуги».

В законодательстве использование терминов «государственная услуга» и «муниципальная услуга» в этом смысле было закреплено в 2010 г. Их определение было дано в статье 2 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»6. В нем дается определение государственной услуги, предоставляемой органом исполнительной власти (точнее – федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении им отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации). Существенным признаком государственной услуги, отличающим ее от иной деятельности указанных органов исполнительной власти, признается то, что это деятельность по реализации их функций, которая осуществляется по запросам заявителей.

Именно в этом смысле термин «государственная услуга» (и аналогично – «муниципальная услуга») и сейчас употребляется в рамках проведения административной реформы в Российской Федерации. При этом Закон не устанавливает требований к содержанию возможных запросов заявителей. По факту, однако, можно констатировать, что речь идет о запросах заявителей (граждан и их организаций) на установление, подтверждение, изменение их прав (например, гражданских прав при выдаче паспорта, на осуществление деятельности, на имущество, на социальное пособие). В некоторых случаях (например, выдача социального пособия, пенсии) государственная услуга, предоставляемая органом власти, может включать и обеспечение (реализацию) этого права.

Думается, при таком понимании смысла государственной услуги теряют свою силу аргументы противников предоставления «государственных услуг» как из органов государственной власти, так и из числа клиентов государства. Государственная услуга – это специфическая обязанность государства в отношении прав граждан и их организаций, в реализации которой, в отличие от властных полномочий, требуется в значительно большей мере учитывать запросы, мнение, оценку «другой стороны».

Как выяснилось при уточнении состава государственных услуг, получение государственной услуги заявителем может быть связано с необходимостью получения «сопутствующих» услуг от других организаций и учреждений. Например, для подтверждения какого-либо права требуется получить дополнительные сведения, провести экспертизу. В Законе такие сопутствующие услуги именуются «услуги, необходимые и обязательные для получения государственных услуг». Эти услуги предоставляются не самими органами власти, но чаще всего организациями и учреждениями, тесно связанными с ними. Нередко эти организации (учреждения) обладают монопольным или доминирующим на рынке положением. Подчас эти услуги необоснованно навязываются заявителю. Их стоимость и сроки предоставления устанавливаются произвольно. С их получением нередко сопряжена основная часть затрат заявителей на получение государственной услуги. При их предоставлении широко распространены коррупционные отношения. В этой связи отдельной и важной темой правового регулирования предоставления государственных услуг является правовое регулирование «сопутствующих» услуг (порядка их установления, состава, сроков и стоимости предоставления).

С учетом того, что такие государственные услуги предоставляются администрацией (органами исполнительной власти и государственными внебюджетными фондами), а их результатом, как правило, является административный документ, их можно было бы условно назвать «государственными административными услугами». В данной статье далее речь пойдет, прежде всего, именно о них, а также о развитии их правового регулирования. При этом надо иметь в виду, что такое их наименование не является общепринятым и не используется официально.

Наряду с изложенным пониманием государственной услуги (развивающимся в рамках проведения непосредственно административной реформы) возникло и несколько иное ее понимание – как услуги, оказываемой гражданам и их организациям не органами власти, а различными учреждениями, а также некоммерческими организациями, но за счет государственного бюджета. Такое понимание государственной услуги юридически оформлено Бюджетным кодексом Российской Федерации. Статьи 69.1 и 69.2 Бюджетного кодекса РФ предусматривают формирование государственных (муниципальных) заданий и выделение в соответствии с ними бюджетных ассигнований на предоставление государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам. Бюджетные ассигнования в соответствии с государственным заданием могут направляться бюджетным и автономным учреждениям, а также, при определенных условиях, некоммерческим организациям. При этом государственным заданием должны устанавливаться показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) оказываемых государственных (муниципальных) услуг⁷.

Непосредственно в Бюджетном кодексе цели и содержание государственных и муниципальных услуг, какие-либо требования к ним, а также их отличие от государственных (муниципальных) административных услуг не определены. Однако на практике их отличие выражается прежде всего в том, что в результате предоставления таких государственных (муниципальных) услуг физические и юридические лица получают не документы, устанавливающие (подтверждающие, изменяющие) какие-либо их права, а собственно реализацию своих прав и законных интересов. Например, не разрешение на ведение образовательной деятельности или запись на обучение в конкретной школе (как при получении государственной или муниципальной административной услуги), а собственно обучение в школе за счет средств государственного (муниципального) бюджета.

Важным отличием таких государственных услуг от государственных административных услуг является и то, что у государства (государственных органов, учреждений) нет монополии на их предоставление. Они (как, например, образовательные или медицинские услуги) могут предоставляться и государственными, и частными учреждениями, лицами. Более того, государство стремится обеспечить равноправные, конкурентные рыночные условия для предоставления и получения этих услуг. В том числе при оказании поддержки тем, кто их производит. Как, например, предусматривается финансирование за счет государственного (или муниципального) бюджета обучения конкретного молодого человека в выбранной им частной школе.

Как следствие, отличаются требования по оплате (отсутствию оплаты) этих двух разновидностей государственных услуг, а также по принципам и инструментам влияния государства на качество их предоставления. Так, для государственных услуг в соответствии с Бюджетным кодексом могут устанавливаться общие требования к их качеству (например, образовательные стандарты), подразумевающие, что фактическое качество их предоставления будет определяться конкуренцией на рынке их предоставления. Для обеспечения качества предоставления государственных административных услуг в силу монополии органов власти на их предоставление требуется значительно большая степень регламентации процедур их предоставления и стандартизации требований к их качеству.

Таким образом, к государственным услугам в России в настоящее время относятся фактически все услуги, предоставляемые за счет государственного бюджета. Государство стремится устанавливать и контролировать правила и требования к качеству услуг, производимых и/или предоставляемых за счет государственного бюджета. В наибольшей мере это делается в отношении государственных административных услуг⁸.

ПРИМЕЧАНИЯ

^* Статья подготовлена на основе доклада, представленного автором на конференции «Les services publics en Russie. Comparaison avec l’experience francaise et celle de l’Union europeenne» (Universite Paris Ouest Nanterre la Defense, 18.11.2011).

¹ Набиуллина Э.С. Итоги реализации федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации мероприятий по развитию государственного управления в 2008–2011 годах // http://www.economy.gov.ru/minec/press/news/doc20120322_19.

² Для тех, кто не помнит: имелось в виду первое лицо партии и государства.

³ Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

⁴ Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006– 2010 годах//Утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р.

⁵ Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы. Утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2010 г. № 1021-р.

⁶ Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Статья 2.

⁷ Бюджетный кодекс Российской Федерации. Статьи 69.1, 69.2.

⁸ Неофициально в России также используется термин «публичные услуги». Как правило, он используется в качестве собирательного термина, объединяющего понятия «государственные услуги» и «муниципальные услуги».