Опубликовано Экспертным порталом Высшей школы экономики
"Открытая экономика" - OPEC.ru

Во имя конкуренции

Федеральный закон № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» призван повысить эффективность закупок госкомпаний, имеющих экономические возможности перекладывать повышенные издержки на потребителей. Он вступил в силу 1 января 2012 года.

Низкая эффективность производства в отраслях естественных монополий – «гиря», тянущая вниз российскую экономику. Ее устранение или хотя бы облегчение – вызов для государственного регулирования последних десятилетий. Низкая эффективность ведет к высоким издержкам, превращающимся в высокие цены для конечных потребителей.

Одним из проявлений низкой эффективности производства выступала организация закупок, страдающая от отсутствия конкуренции, в том числе из-за коррупции. Высокие цены закупок транслировались в более высокие затраты, и в конечном счете перекладывались на покупателей. В связи с этим стратегической целью разработки 223-ФЗ служило именно снижение коррупции и повышение прозрачности закупок в компаниях-монополистах, подлежащих тарифному регулированию на основе принципа «издержки плюс», который позволял им перекладывать бремя высоких цен закупаемой продукции на потребителей.

Разработка и принятие закона спровоцировали конфликты в правительстве: инициатор разработки закона Федеральная антимонопольная служба требовала подчинить госкомпании закону о госзакупках (94-ФЗ), Минэкономразвития выступало за мягкое регулирование, при котором на публичные торги выносятся только те закупки, раскрытие информации о которых не окажет воздействие на конкурентные позиции заказчика. В результате был принят компромиссный вариант: госкомпании должны принять и опубликовать собственные положения о закупках и публиковать информацию о торгах на портале госзакупок.

Итоговая версия 223-ФЗ была крайне неоднозначно встречена участниками рынка. После принятия закона они неоднократно говорили о том, что торги через сайт госзакупок приведут к серьезной бюрократизации и увеличению сроков процедур. Разработчики закона настаивали на том, что в принятой редакции закон устанавливает только минимальные требования к информационной открытости госсектора экономики, и серьезные издержки понесут только неэффективные компании, в которых до сих пор не были сформированы закупочные практики.

Спор законодателей и субъектов закона не окончен: после обращений госкомпаний вступление в силу закона неоднократно переносилось, в результате публикация заказов госкомпаний на сайте госзакупок ведется только с 1 октября 2012 года. При этом госкомпании не оставляют надежды вывести ряд операций из-под действия 223-ФЗ. Четыре госкомпании – Сбербанк, Роснефть, Газпромнефть и ВТБ – направили письмо Президенту, в котором просили смягчить условия применения закона.

21 декабря Госдума приняла в третьем чтении поправки к 223-ФЗ, выводящие из под его действия ряд субъектов: прежде всего, это юрлица, работающие в сфере ЖКХ в которых доля госсобственности составляет менее 50%.

Сотни под одну гребенку

В исследовании Института анализа предприятий и рынков НИУ ВШЭ (руководитель работы – заместитель директора ИАПР Светлана Авдашева) «Об оценке регулирующего воздействия 223-ФЗ» делается попытка нащупать основные «болевые точки» закона и сформулировал ряд предложений по его изменению.

Исследование приходит к выводу: заявленных целей закон вряд ли достигнет, зато может всерьез воспрепятствовать хозяйственной деятельности многих компаний. Основная причина: во многих случаях регулирование закупок госкомпаний вообще не имеет смысла.

Круг и число субъектов, затрагиваемых 223-ФЗ, чрезвычайно велики, в том числе, по сравнению с аналогичным регулированием в Европейском Союзе. При принятии Закона оценки количества субъектов, подпадающих под его действие, проведены не были. По предварительным подсчетам, таких компаний порядка 200-400 тысяч. При этом субъекты, закупочная деятельность которых регулируется Законом, чрезвычайно неоднородны как с точки зрения наличия либо отсутствия стимулов к экономии издержек, так и с точки зрения размера.

Авторы работы обращают внимание на тот факт, что далеко не у всех госкомпаний отсутствуют рыночные стимулы к сокращению издержек, в связи с чем их надо внедрять «насильно».

Существует достаточно свидетельств, что компании, контролируемые государством, на конкурентных рынках могут демонстрировать не худшие, по сравнению с частными компаниями, хозяйственные результаты. При этом ни размер, ни структура собственности, ни организационно-правовая форма не являются препятствиями для результативной политики повышения эффективности закупок, если компания заинтересована в такой деятельности.

Так, например, о высокой эффективности закупок компании «Газпром нефть» свидетельствует тот факт, что, по данным компании, цена закупаемой трубной продукции, доля которой в стоимости закупок достигает 50-60%, существенно (на 4% и более) ниже цены закупок другими нефтяными компаниями. Аналогично, стоимость строительно-монтажных работ в компании ниже, чем в других компаниях сектора, в том числе без существенного государственного участия.

В таблице приводится также несколько других примеров по компаниям нефтегазового сектора.

Сравнительная прибыльность крупнейших компаний
нефтегазового сектора (на основе МСФО)

Источник: «Российская газета»
* – компании, контролируемые государством.

Издержки больше выигрыша

Получается, что во многих случаях специальное регулирование закупок госкомпаний не представляется необходимым. В то же время, издержки от него могут в разы превысить потенциальные выгоды, констатирует исследование.

Основным источником издержек субъектов регулирования и потерь общественного благосостояния, по его мнению, является распространение действия закона на группы компаний, для которых имеются рыночные стимулы к сокращению издержек (компании, действующие на нерегулируемых рынках вне зависимости от формы собственности) и регламентация закупок которых ставит их в невыгодное положение по отношению к конкурентам; а также для тех, у кого в силу малого объема закупок издержки следования требованиям закона априори будут превышать выгоды.

Кроме того, «в зоне риска» компании с высокой долей высокотехнологичной продукции в закупках. Эта группа компаний вынуждена не только осуществлять бессмысленную деятельность, планируя закупки инновационной продукции практически за восемь лет до её закупки, но и нести значительные риски ошибок, практически неизбежных в силу того, что жизненный цикл значительной части инновационной продукции существенно ниже, чем предполагаемые Законом 5-7 лет.

Оптимистичная оценка экономии на издержках, по подсчетам авторов работы, составляет 3,5% объема закупок, подлежащих регулированию (210-245 млрд рублей). Оптимистичная оценка общественных выигрышей от применения регламентированной процедуры закупок, если последняя действительно повысит конкуренцию, с учетом структуры издержек и влияния издержек на цену, составляет 0,5% от общего объема закупок, то есть около 30-35 млрд рублей ежегодно.

В то же время введение в действие Закона сопровождается значительными дополнительными затратами для подлежащих регулированию компаний. Консервативная оценка стартовых затрат (затраты на разработку и принятие положения о закупках, иной необходимой информации, обучение сотрудников, перенастройку информационных систем и др.) составляет 122-160 млрд рублей, дополнительных ежегодных затрат (зарплата дополнительного персонала) – от 152 до 302 млрд рублей. Таким образом, чистые потери для субъектов, подпадающих под действие Закона, можно оценить в пределах 31-252 млрд рублей.

Дополнительные существенные потери понесет государственный бюджет. Только прямые издержки, связанные с государственным контролем, составят 400-600 млн рублей. Само собой разумеется, что все дополнительные издержки будут возложены и на поставщиков. Международный опыт показывает, что издержки поставщиков в этом случае превышают издержки организаторов конкурса в пропорции до трех раз.

Регулирование со смыслом

Для обеспечения чистого общественного выигрыша от применения 223-ФЗ исследование рекомендует сократить перечень субъектов регулирования.

Из-под действия закона он предлагает вывести субъекты естественных монополий и организации, работающие в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, утилизации твердых бытовых отходов, а также их дочерние хозяйственные общества, если их общая выручка от указанных видов деятельности составляет не более чем 10% общей выручки от всех видов деятельности за предшествующий календарный год.

Регламентация закупок этих групп субъектов не приведет к выигрышам благосостояния, поскольку в их деятельности отсутствуют признаки той проблемы, на решение которой нацелены нормы закона, – поясняет экономист. Эти компании не предоставляют услуги, цены на которые являются объектами тарифного регулирования, они не могут перекладывать растущие издержки на конечных покупателей. Участие компаний в конкуренции обеспечивает стимулы к снижению издержек: неэффективная организация закупок привела бы в краткосрочном периоде к потере прибыли, а в долгосрочном – к потере рыночной доли в пользу продавцов с лучшими показателями затрат. По этим причинам система управления в компаниях нацелена на обеспечение лучшей комбинации цена-качество-сроки при организации закупок.

Также в дополнение к вышеуказанным субъектам предлагается исключить и субъекты с незначительным объемом закупок. В частности, он предлагает вывести из-под действия закона субъектов, годовой оборот которых составляет менее 500 млн рублей. Кроме того, должны быть выведены из-под государственной регламентации закупки на сумму менее 3 млн рублей.

Без реализации этой рекомендации будут полностью воспроизведены недостатки действующей системы государственных закупок по 94-ФЗ. На стороне спроса – слишком высокие удельные затраты на организацию закупок небольшого объема, серьезное смещение усилий по контролю в сторону мелких закупок, условия которые вообще-то не в состоянии сами по себе повлиять на издержки и выигрыши покупателей. На стороне предложения возникает проблема незаинтересованности эффективных поставщиков в участии в конкурсных процедурах, и как результат – невозможность получить продукцию, работы и услуги с хорошей комбинацией цена-качество-срок.

Предлагается также отмена обязательного требования о публикации планов закупки инновационной и высокотехнологичной продукции на 5-7 лет, как невыполнимого и одновременно создающего риски для компаний. Возможно установление требования к публикации краткосрочных планов закупки инновационной и высокотехнологичной продукции.

Резюмируя анализ 223-ФЗ, авторы предлагают вообще не спешить с его активным применением:

«До 1 января 2014 г. должна быть проведена полная оценка регулирующего воздействия Закона по итогам его применения в 2012 году, включая оценку выгод и издержек для субъектов регулирования (в том числе разных групп таких субъектов), поставщиков субъектов регулирования, потребителей услуг субъектов регулирования. По результатам такой оценки должно быть принято решение о целесообразности или нецелесообразности применения этого закона к различным категориям организаций. Этот вариант не является решением указанных в законе проблем, однако он позволяет принять решение о корректировке закона на основании более точной информации о практике его применения и реальных последствиях его введения как для субъектов регулирования, так и для общества в целом».

См. также:

1. Авдашева С.Б. (ред.) Развитие и применение антимонопольного законодательства в России: по пути достижений и заблуждений. М., ИД НИУ ВШЭ, 2011.
2. В России вступает в силу госзакон, регулирующий закупки госкомпаниями. РБК Daily 01.01.2012
3. Госкомпаниям обозначили пределы непрозрачности. “Коммерсант”, 26.11.2011
4. 10 триллионов рублей загоняют под микроскоп. Свободная пресса. 23.09.2011
5. «Научное исследование проблем, касающихся применения Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»//Отчет о научно-исследовательской работе. МГУ им. М.В.Ломоносова, юридический факультет, Москва, 2012.
6. Доклад о результатах деятельности органов Федеральной антимонопольной службы России при осуществлении контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о размещении заказов за I и II квартал 2012 года