Реализуя Стратегию развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации до 2030 года, Правительство РФ приняло постановление № 613 от 30.06.2016, которым в состав оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов включен «анализ влияния социально-экономических последствий реализации проекта акта на деятельность субъектов малого и среднего предпринимательства». Сразу за этим Минэкономразвития России стало готовить изменения в форму отчета об ОРВ и методику проведения оценки. Но только спустя почти 9 месяцев (2 марта т.г.) приказ № 800 от 12.12.2016 был зарегистрирован в Минюсте.
Дополнения ОРВ анализом последствий принятия актов для субъектов МСП вводят механизм, который за рубежом, например, в странах ЕС, называется «МСП-тест». И, видимо, с длительной подготовки и регистрации приказа № 800 начинается нелегкая судьба этого теста в нашей стране.
МСП-тест – одна из череды новинок в ОРВ в нашей стране. За рубежом главной предпосылкой введения теста был тот факт, что нагрузка регулирования влияет не одинаково на разные группы предприятий и часто она больше именно для малых предприятий. Целью введения МСП-теста является не только анализ диспропорций в нагрузке, но и подготовка на выходе мер, уравновешивающих эту нагрузку для малых предприятий. В 2008 году в ЕС вышел «Закон о малом предпринимательстве» (“Small Business Act” (COM(2008) 394 final), который закрепил в регуляторной политике принцип «Сначала подумай о малом» (Think Small First). Согласно российской Стратегии развития МСП до 2030 года, «первый принцип – малый бизнес прежде всего». Собственно, из него и вытекает необходимость учета интересов МСП при нормотворчестве.
На бумаге за последние два года мы переняли многие испытанные за рубежом инструменты – еще в 2015 году в правилах нормотворчества федеральных органов власти появились принцип «один за один» (при принятии нового законодательства отменяются прежние акты на сопоставимый размер издержек для бизнеса), правовой эксперимент, появилась в бумаге оценка фактического воздействия уже действующих актов. Была даже попытка утвердить единые даты вступления в силу законов, которые регулируют предпринимательскую деятельность. Однако за два года на практике эти новации не прижились, что видно из той же бумаги – отчетов разработчиков об оценке и проектов актов. Может ли произойти тоже самое с МСП-тестом?
Примеров диспропорций в нагрузке между крупными и малыми предприятиями масса, встречаются они на всех уровнях регулирования. Пока же тест введен только на федеральном уровне и ограничен кругом проектов актов с высокой степенью воздействия (100-150 проектов в год из примерно 1000, проходящих ОРВ). Между тем, дисбалансы в издержках в первую очередь наблюдаются в уже действующем законодательстве. Основная масса проектов актов, имеющих дисбалансы, приходится на изменения существующего или в классификации степеней – на среднюю или низкую степень воздействия, и таким образом будет на тест не попадать вообще. Типичным примером могут служить СанПиНы. Получается, что МСП-тест направлен на узкую группу проектов, не обязательно несущих значительные издержки для МСП, в то время как дисбалансы в остальных сферах будут сохраняться, а то и увеличиваться.
Ставит вопросы перед внедрением теста в российскую практику уровень качества проведения оценки федеральными ведомствами. Большинство их отчетов об ОРВ не содержат расчетов вообще. Между тем ядром МСП-теста является оценка издержек и выгод. Вряд ли при текущем качестве исполнения расчетов в основной части отчетов об ОРВ следует ожидать, что «добавка» в виде МСП-теста будет оцифрована. Весомых стимулов повышать качество оценки не находится. Сфера вопросов ОРВ, особенно по проектам актов с высокой степенью воздействия, расширяется. Но в условиях, когда человеческий и временной ресурс ограничены, риск формального подхода к дополнительным, причем трудоемким, вопросам оценки велик.
В соответствии с принципами МСП-теста регулирование должно быть сконструировано таким образом, чтобы свести диспропорции в нагрузке к нулю, или должны быть предусмотрены смягчающие меры для малых предприятий, если диспропорции сохраняются. Даже в случае, если расчет состоится, следующий шаг – снижение диспропорций – затруднен из-за отсутствия утвержденного перечня типовых смягчающих мер и рекомендаций, как их применять.
После введения правила «один за один» не вышло руководств, содержащих конкретные примеры проведения такого анализа. На текущий момент ни одного нормального примера обоснования исключения действующих актов или их положений взамен предлагаемого к принятию, который бы сделали разработчики проектов актов, не имеется. Словом, никто не видел, как должен в удовлетворительном виде выглядеть анализ и его результаты при применении правила «один за один». Аналогичную судьбу может ожидать и МСП-тест.
Подчеркнем некоторую «необязательность» теста и равнозначность с остальными вопросами ОРВ. Уполномоченный орган (Минэкономразвития) при подготовке заключения может обращать внимание на разные аспекты и проекта акта, и отчета, в зависимости от ситуации, удобства и трудоемкости поиска аргументов. Предполагая, как будет проводиться тест самими разработчиками, можно заключить что основная нагрузка по его проведению ляжет на Минэкономразвития при подготовке заключения. Однако, тест связан с проведением расчетов, и является, таким образом, более затратным механизмом поиска несовершенств в регулировании, закрепляемом проектом акта. В этой связи можно предполагать, учитывая ресурсную возможность Минэкономразвития при почти 1000 проектов актов в год, поступающих на заключение, что внимание на влияние на МСП будет обращаться далеко не в первую очередь и МСП-тест за разработчиков будет проводиться не всегда.
В этой связи есть риск, что на практике МСП-тест будет носить характер факультатива и будет «последним среди равных» вопросов оценки. Между тем за рубежом имеются конструкции анализа воздействия проектов актов, где МСП-тест проводится до всего остального – если тест показывает отрицательный результат, то такой проект отправляется на доработку без дальнейшего анализа. Эта практика вполне могла бы быть вписана в российский контекст. Установление обязательной оценки корректности проведения МСП-теста и учета интересов МСП в тексте проекта акта вперед подготовки всего заключения об ОРВ привело бы ситуацию в соответствие с первым принципом, установленным Стратегией – «малый бизнес прежде всего».
Наконец, в риски можно записать и слабую активность представителей МСП. Участвовать в консультациях самим МСП трудоемко и непрофильно. В этой связи активность представителей МСП (Опора России, ТПП, омбудсмены, Корпорация МСП и др.) с введением специального относящегося к ним вопроса ОРВ обязана возрасти. Однако до текущего момента в риторике и планах указанных представителей не угадывается интереса к активному участию в ОРВ с прицелом на подготовку предложений именно в рамках МСП-теста.
Так что, обращая внимание на ход событий с ранее введенными позаимствованными из-за рубежа механизмами ОРВ, пока не смеем ожидать положительных прорывов на российской почве. Между тем, если «малый бизнес прежде всего» – первый принцип, то и реализовывать его надо в первую очередь.
* Мнение подготовлено в соавторстве с Олегом Шестоперовым.