Законопроекты подправят в угоду малому и среднему бизнесу
Оценка регулирующего воздействия (ОРВ) проектов нормативных правовых актов дополнена анализом его влияния на деятельность малого и среднего предпринимательства (МСП). За рубежом этот механизм, например, в странах Евросоюза, называется МСП-тест.
МСП-тест - один из череды новинок в ОРВ в нашей стране. В других странах главной предпосылкой введения теста был тот факт, что нагрузка регулирования влияет неодинаково на разные группы предприятий и часто она больше именно для малых. В 2008 году в ЕС вышел закон о малом предпринимательстве (Small Business Act), который закрепил в регуляторной политике принцип "сначала подумай о малом" (Think Small First). В российской Стратегии развития малого и среднего предпринимательства до 2030 года, "первый принцип - малый бизнес прежде всего". Из него и вытекает необходимость учета интересов МСП при нормотворчестве.
Примеры диспропорций в нагрузке между крупными и малыми предприятиями встречаются на всех уровнях регулирования. Пока же тест введен только на федеральном уровне и ограничен кругом проектов актов с высокой степенью воздействия (100-150 проектов в год из примерно 1000, проходящих ОРВ). Между тем дисбалансы в издержках в первую очередь наблюдаются в уже действующем законодательстве. Основная масса проектов актов, имеющих дисбалансы, приходится на изменения существующего или в классификации степеней - на среднюю или низкую степень воздействия, и таким образом не будет попадать на тест вообще. Типичным примером могут служить СанПиНы. Получается, что МСП-тест направлен на узкую группу проектов, необязательно несущих значительные издержки для МСП, в то время как дисбалансы в остальных сферах будут сохраняться, а то и увеличиваться.
Ставит вопросы перед внедрением теста в российскую практику уровень качества проведения оценки федеральными ведомствами. Большинство их отчетов об ОРВ не содержит расчетов вообще. Между тем ядром МСП-теста является оценка издержек и выгод. Вряд ли при текущем качестве исполнения расчетов в основной части отчетов об оценке новых законов следует ожидать, что "добавка" в виде МСП-теста будет оцифрована. Весомых стимулов повышать качество оценки не находится. Сфера вопросов ОРВ, особенно по проектам актов с высокой степенью воздействия, расширяется. Но, когда человеческий и временной ресурс ограничены, велик риск формального подхода к дополнительным и трудоемким вопросам оценки.
По МСП-тесту регулирование должно быть сконструировано таким образом, чтобы свести диспропорции в нагрузке к нулю, а если они сохраняются, должны быть предусмотрены смягчающие меры для малых предприятий. Даже если расчет состоится, следующий шаг - снижение диспропорций - затруднен из-за отсутствия утвержденного перечня типовых смягчающих мер и рекомендаций, как их применять.
"Ядром теста новых законов является оценка издержек и выгод малого и среднего бизнеса
После введения правила "один за один" не вышло руководств, содержащих конкретные примеры проведения такого анализа. Сегодня нет ни одного нормального примера обоснования исключения действующих актов или их положений взамен предлагаемого к принятию, который бы сделали разработчики проектов актов. Словом, никто не видел, как должен выглядеть анализ и его результаты при применении правила "один за один". Аналогичная судьба может ожидать и МСП-тест.
Подчеркнем некоторую "необязательность" теста и равнозначность с остальными вопросами ОРВ. Минэкономразвития при подготовке заключения может обращать внимание на разные аспекты и проекта акта, и отчета, в зависимости от ситуации, удобства и трудоемкости поиска аргументов. Предполагая, как будут проводить тест сами разработчики, можно заключить, что основная нагрузка по его проведению ляжет на минэкономразвития при подготовке заключения. Однако тест связан с проведением расчетов и является более затратным механизмом поиска несовершенств в регулировании, закрепляемом проектом акта. Можно предположить, учитывая ресурсные возможности минэкономразвития при почти 1000 проектов актов в год, поступающих на заключение, что внимание на влияние на МСП будет обращаться далеко не в первую очередь и МСП-тест за разработчиков будет проводиться не всегда.
Есть риск, что на практике МСП-тест будет носить характер факультатива и станет "последним среди равных" вопросов оценки. Между тем за рубежом имеются конструкции анализа воздействия проектов актов, где МСП-тест проводится до всего остального. Если тест показывает отрицательный результат, то такой проект отправляется на доработку без дальнейшего анализа. Эта практика вполне могла бы быть вписана в российский контекст. Установление обязательной оценки корректности проведения МСП-теста и учета интересов МСП в тексте проекта акта вперед подготовки всего заключения об ОРВ привело бы ситуацию в соответствие с принципом "малый бизнес прежде всего".
Наконец, в риски можно записать и слабую активность представителей МСП. Участвовать в консультациях самим предпринимателям трудоемко и непрофильно. В этой связи активность бизнес-объединений с введением специального относящегося к ним вопроса ОРВ обязана возрасти. Однако пока в их риторике и планах не угадывается интерес к активному участию в ОРВ с прицелом на подготовку предложений именно в рамках МСП-теста.
Между тем если "малый бизнес прежде всего" - первый принцип, то и реализовывать его надо в первую очередь.
Об авторах: эксперты Национального института системных исследований проблем предпринимательства.
