(Из материалов VII международной научной конференции
"Модернизация экономики и государство", 4 - 6 апреля 2006 г.)

В настоящее время в России разрабатывается и реализуется целый ряд взаимосвязанных реформ, направленных на совершенствование качества государственного управления, как на федеральном, так и на субфедеральном уровнях: административная реформа, реформа государственной службы, бюджетная реформа.

Целью административной реформы, реализуемой в соответствии с концепцией, утвержденной распоряжением Правительства РФ № 1789-р от 25.10. 2005 г., в 2006–2008 гг. является, в частности, повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Для достижения этой цели необходимо оптимизировать функции органов исполнительной власти; внедрить в них принципы и механизмы управления по результатам; повысить открытость деятельности органов исполнительной власти, а также эффективность их взаимодействия с гражданским обществом, модернизировать систему информационного обеспечения.

Принятые на федеральном уровне нормативные документы задают основные подходы и рекомендации к административной и бюджетной реформам в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Управление по результатам является важнейшим направлением административной реформы и в то же время, предполагает внедрение программно-целевого бюджетирования, т.е. бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). На федеральном уровне в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 259 от 27 апреля 2005 г. «Об утверждении Положения о разработке сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006-2008 годы» принято Положение, регламентирующее подготовку Сводного доклада на принципах БОР. Минфином и Минэкономразвития РФ приняты «Методические рекомендации по составлению докладов субъектов бюджетного планирования», развивающие положения Постановления № 259. В частности, в Приложении 1 к методическим рекомендациям приведен «Примерный перечень стратегических целей страны для разработки докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования». Минрегион одобрил разработанные Всемирным Банком для субъектов РФ рекомендации по составлению Сводных докладов о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД), включая перечень целей деятельности высших государственных органов исполнительной власти субъектов РФ, рекомендованных Правительством РФ, и определение взаимосвязи целей деятельности Правительства РФ, утверждаемых в сводном докладе (ДРОНД) Правительства РФ и целей деятельности высших государственных органов исполнительной власти субъектов РФ, рекомендуемых к включению в ДРОНД субъектов РФ.

В тех регионах и муниципальных образованиях, где работа над реализацией положений бюджетной и административной реформ уже началась, выявились определенные методологические и организационные трудности в увязке принятых (или разрабатываемых) в субъекте стратегических планов и программ социально-экономического развития с определением целей органов исполнительной власти и количественным измерением эффективности и результативности деятельности Администрации. При подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (ДРОНД) вместо целевых показателей (характеризующих результаты, которые должны быть достигнуты при реализации заявленной программы) применяются, как правило, показатели осуществления функций, закрепленных за тем или иным департаментом. Показатели же развития региона, принятые в долгосрочных и среднесрочных документах социально-экономического планирования, характеризуют цели развития региона, а не результаты, которых должны достичь органы власти. Возникает разрыв между целями развития региона и целями работы департаментов и других субъектов бюджетного планирования. В основных показателях развития региона (ВРП, доходы на душу населения, ожидаемая продолжительность жизни и пр.) выявить и измерить вклад политики, проводимой исполнительной властью, практически невозможно. Поэтому подход к построению «вертикально-интегрированного» дерева целей региона (где цели развития территории уточняются в целях и задачах, стоящих перед Администрацией субъекта федерации в целом, а затем детализируются в целевых показателях работы каждого департамента и ведомства) представляется механистичным и упрощенным.

Вместо этого предлагается другой подход, когда стратегия региона определяет (на основе анализа его потенциала и конкурентоспособности) приоритетные направления развития и формулирует основные политики, а учет этих приоритетов и реализация принятых политик осуществляются через набор региональных целевых программ, разрабатываемых в соответствии с принципами ДРОНД и имеющих четкие бюджетные ограничения. В этом случае, как эффективность работы департаментов, так и эффективность принятых политик и приоритетов получают свои (не выводимые друг из друга путем арифметических операций) индикаторы.

Очевидно, что Стратегический план территории (субъекта РФ или муниципального образования) должен в рамках среднесрочного финансового плана и инвестиционной программы, лечь в основу целевых программ, разрабатываемых и финансируемых на принципах БОР.

… Проблемы взаимоувязки стратегического планирования, административной и бюджетной реформ на региональном уровне были в полной мере выявлены при реализации пилотного проекта в Архангельской области.

При разработке системы показателей достижения целей социально-экономического развития, стоящих перед Администрацией области (в соответствии с принятыми планами и программами) разработчики столкнулись с проблемами статистического учета и рядом методологических трудностей. Анализ этих проблем и предложенных решений представляется полезным при дальнейшей реализации административной реформы в субъектах РФ и муниципальных образованиях.

… В феврале 2005 г. Архангельская область была включена в программу Всемирного банка «Поддержка реформы государственного управления в Северо-западном федеральном округе», финансируемую из средств Траст-фонда Финляндии. В соответствии с этой программой в области был начат совместный пилотный проект Всемирного банка и Департамента экономического развития Администрации Архангельской области «Внедрение эффективного механизма взаимодействия власти, бизнеса, гражданского общества и образования в Архангельской области». Проект включал разработку эффективных показателей социально-экономического развития региона, внедрение инструментов стратегического планирования и мониторинга, использование социологических методов в мониторинге эффективности государственного управления.

Общей целью данного проекта являлось повышение эффективности выполнения государственных функций Администрацией Архангельской области. К началу 2006 г. было реализовано два этапа проекта. На первом этапе была составлена система показателей, характеризующих выполнение государственных функций Администрацией Архангельской области. На втором - разработана система целей и индикаторов, характеризующих достижение среднесрочных целей деятельности Администрации Архангельской области.

При разработке «дерева целей» были учтены приоритеты, зафиксированные в подготовленных Администрацией области проектах Стратегии и Среднесрочной программы социально-экономического развития.

… Например, цель первого уровня «Повышение уровня и качества жизни населения» может быть детализирована до уровня отдела Департамента экономики…

При разработке системы показателей достижения целей социально-экономического развития Архангельской области были учтены, во-первых, следующие общие требования к показателям:

• адекватность отражения происходящих социально–экономических изменений;

• объективность: показатели не должны приводить к искажению деятельности организации, когда формальное выполнение функции ведет к улучшению отчетности и ухудшению реального положения дел;

• достоверность: способ сбора и обработки исходной информации должен допускать возможность проверки точности полученных данных в процессе независимого мониторинга и оценки программы;

• однозначность интерпретации и понятность не только для специалистов;

• экономичность: получение отчетных данных должно производиться с минимально возможными затратами, применяемые показатели должны в максимальной степени основываться на уже существующих программах сбора информации;

• сопоставимость: выбор показателей следует осуществлять исходя из необходимости непрерывного накопления данных и обеспечения их сопоставимости за отдельные периоды, по различным регионам, а также по возможности с показателями, используемыми в международной практике;

• своевременность и регулярность: отчетные данные должны поступать со строго определенной периодичностью и с незначительным временным лагом между моментом сбора информации и сроком ее использования;

Во-вторых, при отборе показателей учитывалось, что они должны, не только давать обобщающую характеристику ситуации в области, но и непосредственно отражать деятельность Администрации, с возможностью расчета целевых значений.

Построенная система показателей достижения целей содержит:

1. Цели и подцели;
2. Показатели и единицы их измерения;
3. Профильные департаменты, ответственные за достижение целевого значения показателя;
4. Источник информации для расчета показателя.

Используемые показатели по информационной обеспеченности можно разделить на 4 группы:

1. Показатели имеются в официальных статистических публикациях, их можно использовать без всяких досчетов, либо можно легко посчитать на основании официальных публикаций.

   Тем не менее, для этой группы показателей были выявлены следующие проблемы:

   а) Несопоставимость показателей в динамике. Например, показатель доли численности занятых на малых предприятиях может измениться при законодательном изменении ценза отнесения предприятий к категории малых.

   б) Данные в статистических сборниках публикуются с запаздыванием (например, по ВРП на 18 мес.). Следовательно, необходимо рассчитывать оценочные значения, основанные на ведомственной статистике. Данные прошлых периодов в официальных статистических публикациях со временем уточняются, что требует пересчета и основанных на них показателей.

   в) Специфические проблемы для Архангельской области (АО) связаны с процессом объединения с Ненецким национальным округом (НАО). Официальные статистические публикации содержат общие данные по Архангельской области и НАО.

   Но поскольку условия формирования таких экономических показателей, как доходы населения, ВРП, районные различия в заработной плате, внешнеторговый оборот и т.п. существенно различаются в АО и НАО, их следует рассчитывать отдельно. Некоторые показатели системы официальной статистикой отдельно по Архангельской области не рассчитываются.

2. Показатели, для расчета которых информации в выпускаемых статистических сборниках нет, но возможно по специальному запросу получить необходимые данные в органах статистики.

3. Показатели, информация для расчета которых имеется только в соответствующих органах исполнительной власти (ОИВ). Это, например, показатели, связанные с дополнительным образованием, с состоянием и реставрацией памятников культуры, с детским спортом, со спортом инвалидов, показатели, характеризующие соответствие фактических значений плановым или потребностям.

4. Показатели, которые ранее вообще не рассчитывались. Для получения данных показателей необходимо сначала наладить соответствующий учет.

5. Показатели, которые можно рассчитать только на основе социологических опросов целевых групп населения. Это касается показателей качества оказания общественно значимых услуг. Для оценки качества таких услуг должны быть созданы стандарты. С помощью опросов целевых групп получателей услуг можно оценивать степень приближения услуг к заданным стандартам.

Таким образом, управление по результатам и переход к БОР предполагают не только увязку стратегического планирования с финансовым планированием и разработкой целевых программ, но и организацию мониторинга для оценки результатов, включая проведение опросов получателей бюджетных услуг.

Очевидно, что цели и приоритеты стратегического плана должны определять перечень целевых программ, а четко сформулированные показатели результативности этих программ должны уточнять и пополнять перечень и целевые значения показателей, характеризующих эффективность и результативность работы ОИВ..

В результате реализации двух этапов совместного проекта Департамента экономического развития Администрации Архангельской области и Всемирного банка были предложены две системы показателей, характеризующих деятельность органа исполнительной власти субъекта Федерации: система, отражающая выполнение функций ОИВ региона, и система, отражающая достижение целей деятельности ОИВ региона. Показатели первой системы позволяют оценить непосредственные результаты деятельности – объем и качество предоставления государственных услуг в рамках соответствующих полномочий (в данном случае - субъекта Федерации). Например, при рассмотрении выполнения функции организации транспортного обслуживания населения количественно характеризуются только результаты деятельности по организации межмуниципального и пригородного автобусного сообщения, т.к. другие виды транспорта регулируются либо на федеральном, либо на муниципальном уровне.

Показатели второй системы должны отражать конечный результат деятельности – эффект для внешних потребителей, причем независимо от уровня подчинения и финансирования. Например, показатели, характеризующие достижение цели «Расширение доступа к культурному и историческому наследию и рост потребления культурных благ» должны включать данные не только по областным, но и по всем (в т.ч. муниципальным) культурным учреждениям.

Представляется, что на уровне субъекта Федерации в целом предпочтительнее использовать вторую систему показателей, ориентированную на характеристику достижения целей деятельности. Показатели, характеризующие выполнение функций, т.е. объем и качество текущей деятельности, могут стать частью системы для оценки деятельности конкретных подразделений, т.е. департаментов и управлений ОИВ, и государственных служащих.

Полноценное внедрение системы показателей результативности достижения целей требует длительного времени – апробация, уточнение методологии учета и расчета, точность определения целевых значений и т.п. В настоящее время отсутствует адекватное информационно-статистическое обеспечение для использования в полном объеме системы показателей, разработанной в рамках проекта для мониторинга достижения целей социально-экономического развития региона.