Москва, 2009
Авторы: С.П. Бабочкина, В.В. Буев, П.В. Крючкова, А.В. Лобанова, С.В. Мигин, Д.В. Соболь, А.А. Шамрай, А.Ю. Щербинина
Под ред. С.В. Мигина
На современном этапе развития российского общества решающее значение приобретает совершенствование форм публичного регулирования экономической деятельности. Сегодня как никогда нужны новые нестандартные, инновационные решения и действенные стимулы для реализации стратегии долгосрочного социально-экономического развития страны. Наиболее перспективные направления роста связаны с использованием потенциала саморегулирования, которое может внести серьезный вклад в решение стоящих перед российской экономикой задач.
Необходимость государственного содействия становлению института саморегулирования нашла отражение в программных документах и выступлениях Президента РФ Д.А. Медведева, полностью поддерживающего «уже достаточно солидную по возрасту идею передачи государственных функций общественным организациям, в том числе саморегулируемым».
Преимущественно в такой постановке вопрос был помещен в центр разворачивающейся дискуссии относительно общественной эффективности саморегулирования. В свете предлагаемого вниманию читателя анализа не выглядит большим преувеличением прогноз, что будущее регулятивных реформ в России и новое качество «возрожденной» административной реформы напрямую связаны с развитием замещающих государственное вмешательство форм саморегулирования. Ведь, как отмечал Е.М. Примаков, «главная и, к сожалению, невыполненная задача административной реформы заключалась в передаче на общественный уровень избыточных государственных функций».
Выраженная акцентировка на делегированном саморегулировании, однако, не отменяет необходимости создания в приоритетном порядке условий для развития саморегулирования добровольного. Не менее важно помнить и о сопряженных с передачей государственных функций системных рисках дублирования и неоправданного ужесточения режима регулирования. Передавая отдельные полномочия саморегулируемым организацииям, государство зачастую не сокращает своего присутствия в экономике либо сокращает его незначительно, прикрывая это установкой на сохранение управляемости в соответствующей сфере. Более того, в некоторых случаях со стороны ведомств наблюдаются попытки использования саморегулирования для возвращения позиций, утраченных после уже состоявшейся в отдельных секторах экономики ранее безусловной отмены избыточных форм государственного регулирования, в том числе лицензирования, сертификации, аккредитации, аттестации. Наиболее высоки риски воспроизводства избыточного регулирования и помещения отрасли под двойной контроль там, где делегирование развивается в жестких формах, предполагающих обязательное членство. В результате не исключено формирование новых бюрократизированных структур, своеобразных «штабов» отраслей, играющих роль посредников между частным сектором и государством и обладающих широкими возможностями по извлечению административной ренты.
И, наконец, всегда необходимо помнить, что переход на саморегулирование не ведет автоматически к росту общественного благосостояния. В условиях российской экономики, характеризующейся устойчивым воспроизводством значительного числа административных барьеров, сама по себе замена государственного регулирования на саморегулирование без обеспечения дополнительных условий не приведет ни к снижению непроизводительных расходов бизнеса, ни к пресечению недобросовестного поведения государственных служащих. Очень многое зависит от дизайна системы саморегулирования и настройки стимулов, обеспечивающих общественную эффективность саморегулируемых организаций. Принципиально важно, чтобы саморегулирование в России не приобрело черты специфической формы «барьеростроительства» и не было приспособлено для обслуживания интересов отдельных рентоориентированных групп экономических агентов.
Поэтому, говоря о передаче государственных функций саморегулируемым организациям, следует иметь в виду не только прямое делегирование, но и непосредственный отказ от избыточных полномочий органов власти, учитывающий возможности общественной инициативы и расчищающий пространство для развития добровольного саморегулирования «снизу».
Настоящая публикация подготовлена по результатам научно-исследовательской работы по теме «Разработка предложений по передаче функций государственного контроля (надзора) саморегулируемым организациям», выполненной в 2008 году в интересах Министерства экономического развития Российской Федерации. Работа публикуется в целях общественного обсуждения и популяризации института саморегулирования.
Авторский коллектив выражает признательность за оказанное содействие и предоставленные в рамках проведения исследования материалы и ценные консультации заместителю директора Департамента государственного регулирования в экономике Министерства экономического развития Российской Федерации Наталье Николаевне Антипиной.
Введение
Глава 1. Саморегулирование как экономический институт и альтернатива государственному регулированию
§ 1.1. Понятие саморегулирования
§ 1.2. Сравнение саморегулирования и государственного регулирования: сравнительные преимущества и недостатки
Глава 2. Международный опыт передачи функций государственного контроля (надзора) СРО
§ 2.1. Возможности использования успешного международного опыта в целях развития саморегулирования в России
§ 2.2. Обобщение международного опыта передачи функций государственного контроля (надзора) СРО
Глава 3. Анализ существующей практики и возможностей развития механизмов саморегулирования в различных секторах экономики Российской Федерации с учетом реализации Закона
§ 3.1. Обзор законодательства, регулирующего деятельность саморегулируемых организаций в отдельных секторах экономики
§ 3.2. Деятельность СРО в Российской Федерации
§ 3.3. Спрос на институты саморегулирования
§ 3.4. Анализ доли некоммерческих организаций, соответствующих требованиям Федерального закона «О саморегулируемых организациях», желающих приобрести статус СРО в соответствующих секторах экономики, прогноз увеличения этой доли
§ 3.5. Проблемы и направления совершенствования законодательства о саморегулируемых организациях и правоприменительной практики, издержки и риски саморегулирования
§ 3.6. Предложения по передаче функций государственного контроля (надзора) СРО
Глава 4. Направления дальнейшего развития саморегулирования
Глава 5. Проекты нормативных правовых актов, предусматривающих передачу функций государственного контроля (надзора) саморегулируемым организациям в отдельных секторах экономики
Заключение
Приложения
Литература
В последние несколько лет в России все большую популярность приобретает идея развития саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности как эффективного механизма, дополняющего, а иногда и заменяющего государственное регулирование экономики.
Развитие саморегулирования в целом и в отдельных отраслях экономики в частности выделяется в качестве одной из приоритетных задач в документах, определяющих основные стратегические направления развития Российской Федерации в среднесрочной и долгосрочной перспективе, таких как Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 гг.) и Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации (2008–2020 гг.). В частности, среди прочих можно выделить следующие задачи, напрямую указывающие на важность и приоритетность саморегулирования в развитии российской экономики:
- развитие саморегулируемых организаций (далее также – СРО) бизнеса, и потребителей, передача им ряда государственных функций, внедрение системы грантов, механизмов софинансирования со стороны государства проектов СРО, повышение значимости саморегулируемых организаций в диалоге с государством;
- решение проблем слабого развития форм самоорганизации и саморегулирования бизнеса и общества, низкого уровня доверия в сочетании с низким уровнем эффективности государственного управления;
- повышение договороспособности компаний и транспарентности ведения бизнеса, в том числе на основе самоорганизации предпринимательского сообщества;
- замена лицензирования для отдельных видов деятельности обязательным страхованием ответственности, финансовыми гарантиями либо контролем со стороны саморегулируемых организаций;
- формирование эффективных государственных систем кадастрового учета и регистрации прав на недвижимость при развитии конкуренции на рынке кадастровых работ и переходе к саморегулированию кадастровой деятельности;
- содействие распространению лучшей практики корпоративного управления, повышение качества и прозрачности корпоративной отчетности, развитие саморегулирования и повышение ответственности аудиторов и оценщиков, развитие практики привлечения независимых корпоративных директоров, в том числе на предприятиях с государственным участием;
- развитие саморегулирования финансовых рынков и финансовых институтов;
- развитие регулирования и саморегулирования участников рынка ценных бумаг, управляющих компаний, страховых компаний, оценщиков, актуариев;
- обеспечение высокого (по международным меркам) уровня защиты интересов инвесторов, включая эффективную судебную систему, эффективную систему регулирования со сбалансированными усиленными полномочиями регулятора и саморегулируемых организаций;
- развитие саморегулирования в сфере банкротства.
Развитие саморегулирования и передача части контрольных функций от государства саморегулируемым организациям лежит в общем русле с основными приоритетными задачами развития, обозначенными в программных документах. Это задачи снижения уровня коррупции, административных барьеров для ведения бизнеса, развития конкуренции, устранения избыточного государственного регулирования, поддержки малого и среднего бизнеса, совершенствования системы контроля и надзора, создания благоприятных условий для предпринимательской инициативы и проведения административной реформы.
Саморегулирование как институт экономической системы, объединяющий представителей предпринимательского сообщества, во многом будет способствовать реализации задач развития частно-государственного партнерства и других механизмов гражданского общества, создания эффективных инструментов взаимодействия между обществом, бизнесом и государством, расширения участия предпринимателей в подготовке и принятии нормативных решений, выработке и реализации внешнеэкономической политики.
Ключевым направлением развития СРО в настоящее время являются программы поддержки и развития профессионального образования, поэтому решение таких стратегических задач, как повышение качества рабочей силы, внедрение механизма оценки качества профессионального образования, создание системы внешней независимой сертификации и присвоения профессиональных квалификаций невозможно без дальнейшего развития институтов саморегулирования.
Уже сейчас деятельность СРО является довольно активной в таких отраслях экономики, как финансовые рынки, банковский сектор, рынок земли и недвижимости, рынок страховых и аудиторских услуг, услуг оценщиков, арбитражных управляющих и др. В связи с этим следует отметить, что осуществление задач по развитию указанных отраслей экономики не может продолжаться без участия в этом процессе институтов саморегулирования. Здесь следует особо выделить задачу стимулирования развития системы внесудебного урегулирования споров и досудебного разбирательства, включая развитие института третейских судов, а также необходимость усиления роли третейских судов в рассмотрении споров.
Саморегулирование активно развивается также в агропромышленном комплексе, транспортной отрасли и в энергетическом секторе. Соответственно решение задач расширения экспорта, формирования энергетического рынка, развития транспортной инфраструктуры тесно связано с дальнейшим углублением саморегулирования в этих отраслях экономики и созданием новых СРО.
Следует особо выделить важную роль саморегулирования в решении задачи дальнейшего сокращения видов деятельности, подлежащих лицензированию, в том числе с использованием альтернативных механизмов регулирования, связанных со страхованием.
Одним из потенциальных направлений развития саморегулирования может быть рынок интернет-технологий. В России на этом рынке в настоящее время отсутствует как государственное регулирование, так и саморегулирование. В качестве примера использования механизмов саморегулирования в отрасли интернет-технологий можно привести опыт США, где защита персональных данных осуществляется на уровне организаций саморегулирования (в частности, расширены рекламные кодексы Council of Better Business Bureau и других организаций саморегулирования). Данное направление развития саморегулирования напрямую связано с задачей по созданию условий для распространения и обеспечения эффективного использования информационных и коммуникационных технологий.
Также в качестве перспективы развития саморегулирования можно выделить его распространение в отрасли связи, что согласуется с задачей дерегулирования этой отрасли, обозначенной в среднесрочной Программе. В данном случае наиболее эффективным представляется постепенный переход от государственного регулирования отрасли связи к ее саморегулированию. В качестве примера успешного опыта дерегулирования отрасли телекоммуникационных технологий можно привести Великобританию, где государство предполагает сначала разделить свои регулирующие функции с другими заинтересованными сторонами, а затем передать их формирующимся организациям саморегулирования, увязывая этот процесс с развитием конкуренции на этом рынке.
Важно отметить также ряд задач, направленных на определение понятия и статуса ресурсного капитала объединений предпринимателей на принципах саморегулирования и сокращение административных барьеров в сфере их деятельности. СРО относятся к особой категории некоммерческих организаций, и создание благоприятных условий для деятельности последних должно стать важным шагом для дальнейшего развития саморегулирования в России.
Развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики определено в качестве одного из приоритетных направлений административной реформы, что нашло отражение в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 годах. Концепцией среди прочего предусмотрены разработка и принятие нормативных правовых актов, позволяющих передавать ряд государственных функций саморегулируемым организациям.
Важнейшее место в общей системе реформ государственного регулирования предпринимательской деятельности занимает реформа технического регулирования, призванная обеспечить безопасность продукции и процессов, защитить потребительский рынок от опасной продукции, сократить административные, экономические и организационные барьеры для развития предпринимательства и устранить избыточное регулирование, снизить барьеры в торговле. Особая значимость вопроса связана с тем, что применение мер технического регулирования оказывает существенное влияние на деятельность субъектов предпринимательской деятельности и условия конкуренции на отраслевых рынках, что, в свою очередь, отражается на внешней и внутренней конкурентоспособности российских производителей.
Закон «О техническом регулировании» предполагает сохранение минимально необходимых функций государственного регулирования в части обеспечения безопасности и передачу всего массива прочих технических требований (условно относимых к «качеству») на рынок на основе принципа добровольности. Принимая Закон «О техническом регулировании», законодатель рассчитывал, что основной вектор установления добровольных требований в форме стандартов будет перенесен на субъектов предпринимательской (профессиональной) деятельности, а значит, во многом на саморегулируемые организации. Недаром и сам закон проектировался в пакете с тремя законами по дебюрократизации и проектом Закона «О саморегулируемых организациях». С принятием Закона открывается реальная перспектива существенного ускорения хода реформы технического регулирования. В свою очередь, через техническое регулирование лежит путь к саморегулированию в отраслях материального производства.
Интерес к саморегулированию предпринимательской и профессиональной деятельности повысился в связи с принятием Федерального закона от 1 декабря 2007 года № 315-Ф3 «О саморегулируемых организациях», но при всем внимании к проблематике саморегулирования на сегодняшний день существует весьма ограниченное количество теоретических и прикладных исследований, позволяющих оценить экономическую и социальную эффективность данного экономического института. Поэтому встает задача концептуального понимания сравнительных преимуществ и недостатков саморегулирования по сравнению с другими вариантами регулирования предпринимательской (профессиональной) деятельности, прежде всего с государственным регулированием.
В настоящее время хотя саморегулирование в России и развивается, оно не является широко распространенным явлением. В ряде секторов экономики и на межотраслевом уровне существуют некоммерческие организации, называющие себя организациями саморегулирования. Часть из них имеет официальный статус саморегулируемых организаций в соответствии с отраслевым законодательством (профессиональная деятельность на рынке ценных бумаг, негосударственного пенсионного обеспечения, оценочной деятельности, арбитражного управления, рекламы и т.п.). Другие организации пока с юридической точки зрения не являются СРО, но по ряду признаков и выполняемых функций подходят под требования законодательства (профессиональная деятельность в сфере архитектуры, транспорта, риэлторской деятельности, страхования и т.п.). В условиях становления института саморегулирования необходимо оценить готовность бизнеса к саморегулированию и готовность системы государственного управления передать ряд контролирующих функций, а также возможные риски и последствия построения системы саморегулирования в России в целом и для отдельных видов деятельности в частности.
В первой главе приводится анализ саморегулирования как экономического института и альтернативы государственному регулированию, раскрывается понятие саморегулирования и рассматриваются его сравнительные преимущества и недостатки.
Вторая глава посвящена международному опыту передачи функций государственного контроля (надзора) саморегулируемым организациям и возможностям использования успешного опыта в целях развития саморегулирования в России.
В третьей главе анализируются существующая практика и возможности развития механизмов саморегулирования в различных секторах экономики Российской Федерации с учетом реализации Закона, в том числе приводится обзор законодательства, регулирующего деятельность саморегулируемых организаций в секторах экономики, описывается деятельность СРО и спрос на институты саморегулирования, анализируется доля некоммерческих организаций, соответствующих требованиям законодательства и желающих приобрести статус СРО в соответствующих секторах экономики, дается прогноз увеличения этой доли, издержек и рисков саморегулирования, а также описываются направления совершенствования законодательства и правоприменительной практики и формулируются предложения по передаче функций государственного контроля (надзора) СРО.
В четвертой главе рассматриваются направления дальнейшего развития саморегулирования.
Пятая глава содержит описание проектов нормативных правовых актов, предусматривающих передачу функций государственного контроля (надзора) саморегулируемым организациям в отдельных секторах экономики.