1. Действующая система государственного контроля на потребительском рынке: общая характеристика и основные недостатки

2. Зарубежные прототипы

3. Этапность реорганизации государственного контроля на потребительском рынке России

4. Мероприятия 1-го этапа – перераспределение контрольных и надзорных функций федеральных органов исполнительной власти

5. Мероприятия 2-го этапа – переопределение контрольных и надзорных функций органов исполнительной власти между федеральным уровнем, уровнем субъектов Российской Федерации и местным самоуправлением

1. Действующая система государственного контроля на потребительском рынке: общая характеристика и основные недостатки

В сфере ведения государственного контроля на потребительском рынке находятся следующие основные объекты:

• розничная и мелкооптовая торговля;
• услуги для населения;
• малые производственные предприятия, реализующие свою продукцию населению непосредственно на месте производства.

Система госконтроля на потребительском рынке включает в себя следующие элементы, на которые необходимо обратить особое внимание:

• совокупность ведомств и учреждений, осуществляющих организацию и проведение контроля;
• действующую нормативную базу, на основании которой контроль производится;
• принципы, правовые формы и общепринятые правила взаимоотношений между контролирующими и контролируемыми;
• схемы финансирования организаций и мероприятий государственного контроля.

Основные недостатки действующей системы:

• размытость объекта контроля, вследствие которой повышенное внимание к потребительским достоинствам снижает контроль безопасности;
• непрозрачность отношений, необозримость совокупности требований, их избыточный и противоречивый характер;
• ущербные объемы и схемы финансирования системы, с одной стороны, понуждающие к коррупции, а с другой – превращающие госконтроль в доходный бизнес;
• несоразмерное и функционально неоправданное число контролирующих организаций,
• нечеткое разделение между ними объектов контроля вплоть до откровенного, нередко многократного дублирования функций (в том числе дублирования не только по горизонтали, между ведомствами, но и по вертикали, между структурами разных уровней одного и того же ведомства);
• недостаточная централизация нормативной составляющей, порождающая нормотворческий произвол на местах, и, наоборот, избыточная централизация оперативных функций контроля.

В целом действующая система характеризуется, с одной стороны, громоздкостью и обременительностью, а с другой – явно недостаточной неэффективностью контроля.

Таким образом, реформирование действующей системы предполагает одновременно как сокращение организаций и их функций, так и повышение реальной эффективности контроля.

Справочные данные

С аналогичными или сходными функциями на потребительском рынке действуют более 10 федеральных контролирующих органов. Число контролирующих инстанций увеличивается в разы, если учесть органы регионального уровня, местного самоуправления, общественные организации по защите прав потребителей, а также организации, необоснованно присваивающие и расширяющие свои полномочия по контролю на потребительском рынке.

По экспертным оценкам количество служащих федеральных органов исполнительной власти, наделенных инспекторскими функциями, составляет более 35 тысяч человек. Общее число контролеров на потребительском рынке России составляет более 270 на 1 миллион жителей. Это почти в 15 раз превышает соответствующее число контролеров в развитых странах. (Например, в Германии и других странах ЕС это число составляет около 20 контролеров на 1 млн. жителей).

2. Зарубежные прототипы

В качестве одного из возможных прототипов имеет смысл рассмотреть систему госконтроля на потребительском рынке, действующую, например, в Германии. Это оправдано: а) схожестью федеративного устройства; б) относительно большим числом контролирующих федеральных органов в обеих странах; в) большими размерами России и Германии, что требует сложного вертикального соподчинения и децентрализации целого ряда функций.

В Германии органы, занятые в сфере контроля, существуют на 3-х уровнях:

1) федеральном,

2) субъектов федерации (земель),

3) окружном (группы городов и на территорий Земель).

Федеральные органы не занимаются непосредственно контролем и не имеют никаких территориальных отделений на местах. Их функции – разработка проектов законодательных актов в соответствующих областях и контроль за соблюдением принятых федеральных законов Земельными органами контроля.

На уровне Земель органы контроля тоже не занимаются непосредственно контролем. Их функции – разработка правил контроля, нормативов на количество инспекторов, количества и периодичности контрольных проверок, надзор за соблюдением этих правил инспекторами на местах. Иногда в их функции входит определение местных организаций, которые должны осуществлять непосредственный контроль.

Окружные (местные) органы власти организуют непосредственный контроль на рынке, назначая соответствующие организации. В таких организациях сосредотачиваются все специализированные инспекции (торговые, пожарные, ветеринарные, хлебные, по защите прав потребителей, санитарные, страхового надзора и т.д.). Это позволяет обеспечивать комплексность проверок, исключает дублирование действий инспекторов и испытательно-аналитической базы, значительно экономит государственные финансы, помогает добиться высокой эффективности контроля.

Финансирование всей системы, включая местные организации, практически полностью осуществляется целевыми перечислениями в местные бюджеты из федерального бюджета.

Преимущества данной модели:

• четкая вертикальная организация системы, обеспечиваемая централизованным руководством;
• исключение вертикального дублирования, ясное разделение функций между центральными, региональными и местными органами контроля:
• центр освобожден от несвойственных для него функций по непосредственному контролю на местах, а местные органы ограничены в плане нормотворчества и произвольного расширения контрольных функций;
• обеспечен эффективный сквозной контроль системы сверху до низу, соответствующий федеральному и административно-территориальному устройству государства;
• экономия бюджетных средств вследствие устранения дублирования, более эффективной организации, централизованного контроля над штатами контролеров и их финансированием на местах;
• эффективная, комплексная координация деятельности контрольных органов разной ведомственной принадлежности при проведении непосредственного контроля.

Естественно, в силу целого ряда обстоятельств нет смысла полностью копировать данную систему в России. В то же время, она содержит немало конструктивных принципов, которые могут быть использованы в реформировании нашей системы государственного контроля на потребительском рынке. Кроме того, некоторые моменты могут рассматриваться как целевые установки, которые целесообразно реализовывать постепенно, в ходе поэтапного проведения реформы.

3. Этапность реорганизации государственного контроля на потребительском рынке России

Коренное преобразование существующей системы потребует значительного времени, так как предполагает внесение серьезных изменений в действующее законодательство. В частности, принципиальные изменения произойдут после окончательного принятия Государственной Думой РФ федерального закона “Об основах технического регулирования в Российской Федерации” и вытекающей из него системы общих и отраслевых технических регламентов. Тем не менее, ряд мероприятий может быть осуществлен в рамках действующего законодательства на уровне постановлений Правительства РФ.

В связи с этим реформу деятельности контрольно-надзорных органов на потребительском рынке предлагается провести в 2 этапа:

1-ый этап – оптимизация распределения функций федеральных министерств и ведомств в рамках действующего законодательства в целях снижения нагрузки на бюджет за счет исключения дублирования функций различных ведомств (срок – до конца 2002 года);

2-й этап – коренное реформирование контроля на всех уровнях – федеральном, субъектов федерации, местном – и приведение его в соответствие с новым законодательством о техническом регулировании (срок – после принятия федерального закона “Об основах технического регулирования в Российской Федерации” и первых пакетов технических регламентов, касающихся потребительского рынка;).

4. Мероприятия 1-го этапа – перераспределение контрольных и надзорных функций федеральных органов исполнительной власти

В настоящее время контроль и надзор на потребительском рынке осуществляют следующие органы:

Ветеринарная служба Минсельхоза России,

Государственная служба по карантину растений Минсельхоза России,

Росхлебинспекция при Правительстве РФ,

Санитарно-эпидемиологическая служба Минздрава России,

подразделения МАП России по защите прав потребителей,

Госторгинспекция Минэкономразвития России,

подразделения госнадзора Госстандарта России.

Поскольку целый ряд функций этими органами многократно дублируется, представляется целесообразным сосредоточить эти функции в трех основных группах, разделив их по укрупненным объектам контроля:

1. Контроль безопасности продукции животного и растительного происхождения непромышленного производства на сельскохозяйственных рынках полностью осуществляет: Ветеринарная служба, находящаяся в ведении Минсельхоза.

Данное распределение функций соответствует существующей на данный момент практике.

2. Контроль безопасности пищевых продуктов (включая продукты переработки зерна непромышленного назначения), материалов и изделий, контактирующих с пищевыми продуктами, парфюмерной и косметической продукции, средств и изделий для гигиены полости рта, табачных изделий, медицинской техники и изделий медицинского назначения, лекарственных средств, а также санитарно-эпидемиологический контроль на предприятиях общественного питания осуществляют: органы и учреждения Государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ, находящейся в ведении Минздрава России.

В настоящее время, помимо Санэпиднадзора, эти функции дублируются Госнадзором Госстандарта России, Госторгинспекцией, Росхлебинспекцией (малые пекарни, непосредственно реализующие продукцию населению), органами по защите прав потребителей МАП России.

3. Контроль безопасности непродовольственных товаров промышленного производства в торговле (за исключением перечисленных в предыдущем пункте), контроль безопасности бытовых услуг, предоставляемых населению (за исключением услуг общественного питания), контроль достоверности и полноты информации, предоставляемой потребителям в соответствии с федеральным законом “О защите прав потребителей”, а также контроль за соблюдением правил продажи отдельных видов товаров осуществляет: Госторгинспекция при Минэкономразвития или при Правительстве РФ.

В настоящее время, помимо Госторгинспекции, эти функции дублируются Госнадзором Госстандарта России, органами по защите прав потребителей МАП России.

5. Мероприятия 2-го этапа – переопределение контрольных и надзорных функций органов исполнительной власти между федеральным уровнем, уровнем субъектов Российской Федерации и местным самоуправлением (муниципальным уровнем?)

Реформа системы контрольно-надзорных органов предполагает целый ряд направлений: совершенствование нормативно-правовой базы; вопросы финансирования, прежде всего оплаты контрольно-инспекционного персонала; дальнейшее перераспределение функций “по горизонтали” (между ведомствами); устранение совмещения функций по нормотворчеству и контролю, аккредитации и сертификации и т.д.

Однако в силу федерального устройства страны и сложности вертикальной, иерархической организации в ней контрольно-надзорной деятельности, одним из важнейших направлений представляется перераспределить (а точнее, впервые внятно разделить) функции и полномочия между уровнями федеральным, региональным и местным.

1) Реформирование контроля на федеральном уровне

Поэтому более целесообразно изменить функции на федеральном уровне следующим образом:

а) Освободить инстанции федерального уровня от непосредственного управления надзором на местах (планирование надзора, управление подчиненными организациями и т.п.);

б) Вывести из подчинения федеральных органов все территориальные органы надзора;

в) Сосредоточить деятельность федеральных органов, прежде всего на подготовке проектов федеральных законодательных актов, надзоре за их соблюдением органами власти субъектов Российской Федерации, руководстве научными исследованиями, аккредитации испытательно-аналитической базы контроля;

г) Передать все территориальные органы в ведение органов местного самоуправления.

Вместе с тем, за федеральным уровнем целесообразно закрепить контрольно-инспекционные, надзорные функции в отношении региональных и местных органов контроля и надзора. Эти функции будут исполняться на федеральном уровне тем более незаинтересованно и эффективно, что региональные и местные органы более не будут находиться в непосредственном подчинении федеральным органам. Таким образом, будет обеспечен жесткий, и именно внешний контроль за соблюдением распределения функций и полномочий, за недопустимостью дублирования и прочими отклонениями от законодательных и правительственных предписаний в отношении деятельности оперативного контроля.

2) Реформирование контроля на уровне субъектов Российской Федерации

Субъекты федерации в части контроля должны выполнять следующие функции:

а) Разработка и принятие правил проведения контроля;

б) Принятие нормативов по количеству инспекторов, числу и частоте проверок с учетом требований федерального законодательства, в частности, Федерального закона № 134;

в) Определение местных органов власти, при которых будут созданы контролирующие органы;

г) Надзор за соблюдением правил контроля инспекторами на местах (в данном случае речь идет именно о правилах контроля – более общие вопросы “надзора над надзором” остаются за федеральным уровнем);

д) Надзор за испытательно-аналитической базой.

3) Реформирование контроля на муниципальном уровне и на уровне органов местного самоуправления

Муниципальные органы и органы местного самоуправления:

а) Формируют контролирующие органы на своей территории;

б) Осуществляют планирование контроля на местах;

в) Обеспечивают условия проведения контроля;

г) Осуществляют информационное освещение результатов контроля;

д) Информируют о негативных результатах органы контроля соответствующих субъектов Российской Федерации и, через них, другие контролирующие органы при органах местного самоуправления.

На первый взгляд, может создаться впечатление, что такое решительное делегирование полномочий на местные уровни резко усилит и без того немалый произвол на местах в отношении контролируемых предприятий и организаций. Такая проблема, действительно, существует, и ней надо отнестись особенно внимательно. Вместе с тем, проблемы произвола, разрастания контрольно-надзорного аппарата, незаконного присвоения полномочий и т.п. в целом надо решать не силовыми или аппаратными методами, а прежде всего методами экономическими. Партнерские отношения между контролем и бизнесом устанавливаются не директивно, а реальной, в том числе экономической заинтересованностью обеих сторон. Если не подорвать в корне монопольный бизнес, процветающий сейчас на ниве государственного контроля, проблема не решаема в принципе. Если это устранить, на местах автоматически возникнет заинтересованность в том, чтобы органы контроля были компактными и эффективными, не давили бы на бюджет и в то же время выполняли свои функции в необходимом объеме.

Кроме того, организация непосредственного контроля на местах не означает его неподконтрольности вышестоящим уровням, а наоборот, усиливает их подконтрольность. Сигналы наверх о нарушениях правил контроля внизу перестают быть сигналами “своим на своих”. Вышестоящие организации в таких условиях не связаны с нижестоящими непосредственными отношениями соподчинения, а потому более свободны в оценках и решениях, в своей реакции на сигналы снизу. Кроме того, санкции, применяемые по таким сигналам, не будучи прямыми, по управленческой вертикали, не теряют от этого своей силы. Действия через вертикаль администрации, через суды и пр. в таких случаях более продуктивны, нежели в единой системе, связанной ведомственной порукой. Для иллюстрации этого достаточно одной только отчетности. Сейчас наказания нижестоящих организаций снижают отчетность вышестоящих, свидетельствуют о плохой работе ведомства в целом. В предлагаемой схеме для улучшения своей отчетности федеральные и региональные структуры сами будут искать нарушения и поводы для наказания местного контроля, для передачи дел в суды, в прессу и т.п. В частности, в результате принятия такой схемы можно рассчитывать на то, что реально начнет работать закон № 134.