Материалы подготовлены для Минэкономразвития РФ
Основной функцией органов государственного контроля является обеспечение условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду. Органы государственного контроля на потребительском рынке призваны, в первую очередь, обеспечить безопасность продаваемой продукции и услуг. Действующие на потребительском рынке органы государственного контроля не выполняют эту функцию должным образом в силу объективных и субъективных причин.
В результате на потребительский рынок Российской Федерации поступает значительное количество недоброкачественной продукции, реализация которой потенциально опасна для жизни и здоровья людей, окружающей среды и имущества потребителей.
Существующая организация государственного контроля не позволяет:
- Регулировать безопасность поступающей на рынок продукции;
- Своевременно отслеживать продукцию, не соответствующую обязательным требованиям;
- Адекватно и оперативно реагировать на нарушение субъектами предпринимательской деятельности обязательных требований.
По результатам анализа справочной информации органов исполнительной власти, результатов независимых исследований, а также информации, поступающей непосредственно от субъектов предпринимательской деятельности, можно сделать вывод, что негативные отзывы предпринимателей о деятельности надзорных государственных органов, с одной стороны, и несоблюдение обязательных требований самими предпринимателями, с другой стороны, обусловлены следующими причинами:
- размытость объекта контроля, вследствие которой повышенное внимание к потребительским качествам продукции снижает контроль за ее безопасностью;
- непрозрачность отношений, необозримость совокупности требований, их избыточный и противоречивый характер;
- недостаточный объем и неэффективные схемы финансирования органов государственного контроля ,с одной стороны, понуждающие к коррупции, а с другой - превращающие госконтроль в доходный бизнес;
- несоразмерное и функционально неоправданное число контролирующих организаций,
- нечеткое разделение между ними объектов контроля, приводящее к многократному дублированию функций (в том числе дублирования не только по горизонтали, между ведомствами, но и по вертикали, между структурами разных уровней одного и того же ведомства).
В целом действующая совокупность органов государственного контроля (надзора) на потребительском рынке характеризуется, с одной стороны, громоздкостью и обременительностью (унаследованной из директивной экономической системы), а с другой - явной неэффективностью контроля.
Создание полномасштабной системы государственного контроля (надзора), адекватной рыночным условиям хозяйствования и конституционной цели построения социального государства, обеспечивающего для граждан безопасность хозяйственной деятельности, будет последовательно реализовано в ходе проведения реформы технического регулирования. Однако кардинальное изменение действующих механизмов контрольных процедур должно предваряться конкретными шагами по ликвидации ведомственных административных барьеров.
Поэтому комплекс мер по формированию системы государственного контроля (надзора) и сокращению административных ограничений на потребительском рынке Российской Федерации включает два этапа и направлен на построение и оптимизацию взаимосвязей следующих основных элементов системы контроля:
совокупности ведомств и учреждений, осуществляющих организацию и проведение контроля;
действующую нормативную базу, на основании которой контроль производится;
принципы, правовые формы и общепринятые правила взаимоотношений между контролирующими органами и контролируемыми объектами;
схемы финансирования органов и мероприятий государственного контроля.
Этап 1- устранение явного дублирования функций, уменьшение количества контролирующих органов и повышение прозрачности при осуществления государственного контроля (надзора).
Реализация первого этапа должна проходить по двум направлениям:
1. Максимально возможное сосредоточение функций по контролю на потребительском рынке в 2-3 органах государственного контроля (надзора) в соответствии с объектами контроля. Критериями при наделении органа государственного контроля полномочиями по контролю на потребительском рынке должны являться:
- наличие ресурсов для непосредственного контроля на рынке,
- разветвленная инфраструктура, позволяющая осуществлять контроль на всей территории Российской Федерации,
- наличие лабораторной базы для проведения испытаний отобранных образцов продукции,
- наличие квалифицированных специалистов и устранение с потребительского рынка органов государственного контроля (надзора), осуществляющих контроль и на производстве.
В настоящее время контроль и надзор на потребительском рынке осуществляют следующие органы:
- Ветеринарная служба Минсельхоза России,
- Государственная служба по карантину растений Минсельхоза России,
- Росхлебинспекция при Правительстве РФ,
- Санитарно-эпидемиологическая служба Минздрава России,
- подразделения МАП России по защите прав потребителей,
- Госторгинспекция Минэкономразвития России,
- подразделения госнадзора Госстандарта России.
Представляется целесообразным сократить число государственных органов, осуществляющих контроль на рынке и сосредоточить все функции в трех органах государственного контроля (надзора):
- Контроль за безопасностью продукции животного и растительного происхождения непромышленного производства на сельскохозяйственных рынках - ветеринарная служба, находящаяся в ведении Минсельхоза России.
- Контроль за безопасностью пищевых продуктов (включая продукты переработки зерна непромышленного назначения), материалов и изделий, контактирующих с пищевыми продуктами, парфюмерной и косметической продукции, средств и изделий для гигиены полости рта, табачных изделий, медицинской техники и изделий медицинского назначения, лекарственных средств, а также санитарно-эпидемиологический контроль на предприятиях общественного питания - органы и учреждения Государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации, находящейся в ведении Минздрава России.
- Контроль за безопасностью непродовольственных товаров промышленного производства в торговле (за исключением перечисленных в пункте 2), контроль за безопасностью бытовых услуг, предоставляемых населению (за исключением услуг общественного питания), контроль за достоверностью и полнотой информации, предоставляемой потребителям в соответствии с федеральным законом “О защите прав потребителей”, а также контроль за соблюдением правил продажи отдельных видов товаров -Госторгинспекция Минэкономразвития России.
Данное распределение функций соответствует существующей на данный момент практике.
В настоящее время помимо Санэпиднадзора эти функции осуществляются Госнадзором Госстандарта России, Госторгинспекцией, Росхлебинспекцией (малые пекарни, непосредственно реализующие продукцию населению), органами по защите прав потребителей МАП России.
В настоящее время помимо Госторгинспекции эти функции осуществляет Госнадзор Госстандарта России, органы по защите прав потребителей МАП России.
Необходимые для реализации этого направления меры:
- проект постановления Правительства Российской Федерации.
2. Повышение прозрачности осуществления государственного контроля (надзора), т.е. степени информированности о функциях, полномочиях, структуре и бюджетах контролирующих органов, а также конкретизация применяемых санкций.
Требуется подготовить самостоятельные положения по каждому органу государственного контроля (надзора) и утвердить их постановлениями Правительства Российской Федерации. В Положениях должны найти отражение:
- детализированный порядок проведения плановой проверки, начиная с уведомления руководства предприятия о предстоящей проверке и заканчивая итоговым документом проверки (актом),
- детализированный порядок проведения внеплановой проверки,
- детализированный порядок рассмотрения дел на административной комиссии,
- процедура распространения информации о полученных результатах проверки в случае, если они угрожают жизни и здоровью людей, состоянию окружающей среды,
- детализированный порядок взаимодействия с другими контролирующими организациями, действующими в рамках Федерального закона № 134
- повышение ответственности представителей контрольно-надзорных органов за результаты проведенной ими проверки посредством использования индивидуальных клейм, печатей, бланков.
Следует повысить прозрачность государственных расходов на осуществление государственного контроля (надзора).
Принцип финансирования контрольно-проверочной деятельности должен опираться на экономическую функцию, суть которой сводится к поддержанию безопасности на товарных рынках как общественного блага. С этой точки зрения финансирование контрольно-проверочной деятельности не может опираться ни прямо, ни косвенно на внебюджетные источники. Следовательно, приоритетная задача - это обеспечение (1) устойчивости, (2) достаточности, (3) своевременности финансирования данной деятельности.
В связи с этим необходимо внести изменения в бюджетную классификацию, выделив отдельной строкой расходы на деятельность органов государственного контроля и надзора. Это позволит обеспечить организационно-финансовое обособление контрольно-надзорной деятельности за соблюдением законодательства о техническом регулировании от деятельности по аккредитации, оказанию услуг в области сертификации и лабораторных исследований и испытаний.
Необходимо также разработать комплекс мер, направленных на повышение соотношения “заработная плата в органах государственного контроля - заработная плата в частном секторе”, пересмотрев порядок формирования заработной платы государственных служащих вообще и в мероприятиях по осуществлению контрольных мероприятий в частности. Данный вопрос должен быть решен в ходе административной реформы. Государство должно обеспечить профессиональную подготовку и повышение квалификации работников контролирующих организаций, несущих персональную ответственность за качественное выполнение своих обязанностей.
В целях уменьшения возможностей для произвольного определения размера штрафа, а также установления зависимости величины штрафа от масштаба совершенного нарушения следует внести изменения в порядок установления штрафов посредством введения более формализованной процедуры.
Во-первых, часть штрафов следует устанавливать не в МРОТ, а в процентах от оборота (это относится к длящимся нарушениям и нарушениям, значительным по размерам). В этом случае необходима разработка методики исчисления ущерба, возникшего в результате нарушения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем установленных правил.
Во-вторых, следует отказаться от вилки штрафов и перейти на шкалы штрафов в зависимости от тяжести выявленного нарушения, что позволит обеспечить большую прозрачность процесса применения штрафных санкций, сократит прямые и косвенные издержки на принятие решения об установлении точной суммы штрафа. Следует установить градацию нарушений в зависимости от степени их опасности и присвоить право налагать санкции по “легким” нарушениям - инспекторам, по “средним и тяжелым” - органу государственного контроля (надзора).
Необходимые для реализации этого направления меры:
- протокольное решение Комиссии Правительства Российской Федерации по сокращению административных ограничений в предпринимательстве и оптимизации расходов федерального бюджета на государственное управление о разработке проектов положений об органах государственного контроля (надзора) и представлении их на рассмотрение Комиссии;
- проект федерального закона о внесении дополнений в Федеральный закон “О бюджетной классификации Российской Федерации”;
- протокольное решение Комиссии Правительства Российской Федерации по сокращению административных ограничений в предпринимательстве и оптимизации расходов федерального бюджета на государственное управление о разработке методики исчисления ущерба, возникшего в результате нарушения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем установленных правил;
- проект федерального закона о внесении изменений в соответствующие федеральные законы, устанавливающие санкции за нарушения в данной сфере (Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации и иные федеральные законы).
Этап 2 - упорядочение правовой основы государственного контроля (надзора) и заключительное определение функций органов государственного контроля (надзора) путем создания системы технических регламентов.
Этап реализуется в период создания системы технического регулирования, предусмотренной проектом закона “Об основах технического регулирования”, принятого 27 июня 2002 г. в первом чтении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. Срок определен проектом закона как переходный период и составляет семь лет с момента принятия закона.
С точки зрения осуществления контрольной (надзорной) деятельности за потребительским рынком, в проекте закона можно выделить две основные составляющие:
- Отказ государства от контроля за качеством продукции (работ, услуг) и концентрация усилий на контроле за соблюдением обязательных норм и требований исключительно в области безопасности продукции (работ, услуг), процессов эксплуатации и утилизации продукции
- Переход от тотального “дорыночного” контроля к реальному “контролю на рынке”.
Эффективность мероприятий по “контролю на рынке” усиливается предусмотренным переносом центра тяжести процедур подтверждения соответствия продукции обязательным требованиям с сертификации на декларирование. Подтверждение соответствия продукции самим производителем путем декларирования ужесточает ответственность производителя за выпускаемую продукцию, что влечет за собой изменение функций государственных контролирующих органов.
В тех областях производства, в которых будет установлено подтверждение соответствия продукции самим производителем, контролирующие органы смогут сосредоточиться на контроле за безопасностью на рынке. Квалифицированные эксперты, деятельность которых в настоящее время сосредоточена на испытаниях в целях сертификации продукции, смогут быть привлечены для проведения испытаний образцов продукции на рынке, что выявит фактическое состояние потребительского рынка.
Контроль на рынке позволит сократить расходы производителей и, следовательно, снизит цены на выпускаемую продукцию, повысит эффективность проверок на рынке и безопасность выпускаемой на рынок продукции, снизит затраты государства на деятельность контролирующих органов.
Одновременно с созданием технических регламентов, в которых проектом закона устанавливаются применимые к объекту технического регулирования формы и процедуры контроля, необходимые для достижения целей технического регламента, произойдет окончательная ревизия контрольных (надзорных) функций.