Введение
1. Альтернативные варианты подтверждения соответствия и обеспечения безопасности товаров и услуг
1.1. Основные параметры товара, проблемы их идентификации и формы организации торговли
1.2. Институциональные альтернативы оценки/контроля качества и соблюдения правил торговли
1.3. Выводы
2. Описание системы государственного контроля
2.1. Система контролирующих органов
2.2. Структура нормативно-правовой базы органов государственного контроля и надзора
2.3. Выводы
3. Основные недостатки системы государственного контроля
3.1. Неэффективность системы государственного контроля и надзора в целом
3.2. Избыточность в области государственного контроля и надзора
3.3. Общественная неэффективность системы контроля и надзора
3.4. Неверно настроенные стимулы работников органов контроля и надзора
3.5. Неверно настроенные стимулы предпринимателей
4. Общие требования к эффективной системе государственного контроля
4.1. Информационные аспекты организации работы контролирующих органов
4.2. Стимулы работников контролирующих организаций
4.3. Достоверность обещаний
4.4. Возможности экономии на масштабе и разнообразии
5. Профилактическая и пресекательная деятельность контролирующих органов: эффективность системы санкционирования
5.1. Пресекательная деятельность
5.2. Профилактическая деятельность
6. Опыт организации работы органов государственного контроля в других странах
6.1. Великобритания
6.2. Германия
6.3. Швеция
6.4. Италия
7. Направления совершенствования контрольно-проверочной деятельности
Приложение 1
Приложение 2
Приложение 3
Введение
Основной функцией органов государственного контроля является обеспечение условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду. Органы государственного контроля на потребительском рынке призваны, в первую очередь, обеспечить безопасность продаваемой продукции и услуг.
Вместе с тем действующие в настоящее время на потребительском рынке органы государственного контроля не выполняют эту функцию должным образом. В результате на потребительский рынок Российской Федерации поступает значительное количество недоброкачественной продукции, реализация которой потенциально опасна для жизни и здоровья людей, окружающей среды и имущества потребителей.
Существующая организация государственного контроля не позволяет:
- Обеспечивать достаточный уровень безопасности поступающей на рынок продукции;
- Своевременно отслеживать продукцию, не соответствующую обязательным требованиям;
- Выявлять факты несоответствия товаров и услуг заявленным характеристикам;
- Адекватно и оперативно реагировать на нарушение субъектами предпринимательской деятельности обязательных требований.
Трансформация экономики из огосударствленной в преимущественно рыночную - процесс, предполагающий изменение, реструктуризацию, совершенствование механизмов, обеспечивающих выполнение функций государства, улучшение информационного обеспечения и сопровождения деятельности государственных организаций и их учреждений, а также настройки стимулов государственных служащих. Такое понимание процесса трансформации существенно отличается от представления о переходе к рынку как простом уходе государства из экономики, упразднении или сужении охвата тех или иных форм влияния государства на повседневную хозяйственную деятельность. Рассмотрение данного вопроса должно происходить в контексте решения более общей и долгосрочной проблемы - создания условий для устойчивого экономического развития, повышения качества жизни.
Необходимость поиска удовлетворительной комбинации функций (с точки зрения возможностей экономии на трансакционных издержках всех заинтересованных сторон), создания адекватного механизма их реализации обусловлена, с одной стороны, неизбежными изъянами рынка, которые существуют в любой развитой экономике, а, с другой стороны, - накопленным опытом работы как в условиях административного рынка до 1991 года, так и в течение более, чем десятилетнего процесса преобразований.
Что касается второго фактора, то реформирование системы государственного контроля в сфере потребительского рынка должно осуществляться по следующим направлениям:
- устранение и недопущение в будущем неэффективного дублирования полномочий и действий контролирующих органов;
- формализация процедуры проведения инспекций (проверок), включая создание четкой шкалы штрафов, а также прозрачность применения других видов санкций;
- установление реальной ответственности государственных органов в том числе и их руководителей за ущерб, нанесенный при превышении полномочий контролирующими органами;
- создания возможности негосударственного контроля на рынке при условии ненанесения ущерба добросовестным участникам рынка.
К факторам, обусловливающим сбои в рыночном механизме, относятся возрастающая отдача от масштаба, внешние эффекты, а также асимметричное распределение информации. Однако более глубокий анализ показывает, что основная проблема состоит в том, что спецификация прав собственности сопряжена с издержками - трансакционными издержками, что обусловливает трудности в обеспечении эффективного использования механизма цен без использования других методов координации.
Вот почему в результате в обществе создаются специализированные институты и обеспечивающие их функционирование организации, которые так или иначе позволяют решать проблему неопределенности, асимметричного распределения информации и недобросовестного (оппортунистического) поведения, формируя условия для производства рыночных сигналов, фильтрации как посредством вмешательства государства, так и в результате функционирования организаций саморегулирования, а также деятельности отдельных предпринимателей.
С точки зрения конфигурации организационно-институционального обрамления процесса товародвижения основная задача - в создании достоверных обещаний относительно ожидаемого потребителями качества товаров и услуг, а также сопровождаемых их продажу услуг, со стороны продавцов и изготовителей с учетом имеющихся ресурсных ограничений.
Учитывая наличие множества способов контроля безопасности и подтверждения соответствия, каждый из которых обладает не только преимуществами, но и недостатками, можно сформулировать основную задачу реформирования системы государственного контроля:
Основная задача реформирования системы государственного контроля и надзора состоит в том, чтобы обеспечить достоверность обещаний государства относительно обеспечения эффективного контроля по заранее определенному набору параметров, в числе которых: безопасность товаров, работ, услуг и обеспечение достоверности информации, предоставляемой изготовителями (продавцами) потребителям с учетом ограниченности ресурсов и несовпадения интересов заинтересованных сторон (потребителей, продавцов, изготовителей).
Однако работа государственного контролирующего органа, направленная на обеспечение безопасности и подтверждение соответствия характеристик товаров и услуг на потребительском рынке, компенсирующая изъяны рынка, может быть сопряжена с возникновением классической проблемы управления поведением исполнителя, в данном случае работников.
Реформирование системы государственного контроля в области обеспечения безопасности и подтверждения соответствия требует разработки концепции, в рамках которой должны быть определены основные ориентиры реформирования системы контрольно-проверочной деятельности с учетом ресурсных, информационных и других ограничений.
Концепция государственного контроля должна отвечать на следующие вопросы. (1) Что такое государственный контроль с экономической и правовой точки зрения и каким образом устроена система контроля в Российской Федерации? (2) Каким общим требованиям должна отвечать эффективная система государственного контроля (организационно и институционально)? (3) Какова взаимосвязь и соотношение между профилактическими и пресекательными действиями органов государственного контроля и надзора? (4) Каковы пределы государственного контроля с точки зрения охвата и степени детализации? (5) Какие элементы существующей системы контроля не соответствуют общим требованиям эффективности? (6) Какие организационные и институциональные изменения могут быть проведены для устранения выявленного несоответствия? По каким направлениям должны быть внесены изменения в нормативно-правовую базу деятельности контролирующих организаций, с одной стороны, и набор правил, содержащих обязательные требования к хозяйствующим субъектам с другой стороны?
В первой части доклада раскрываются различные способы обеспечения безопасности, их сравнительные преимущества и изъяны. Во второй части доклада основной акцент сделан на анализ описание существующей системы государственного контроля. В третьей части суммированы основные недостатки системы контроля безопасности и подтверждения соответствия. В четвертой части сформулированы основные требования к эффективной системе государственного контроля безопасности и подтверждения соответствия. В пятой главе обобщен зарубежный опыт работы государственных контролирующих организаций в части обеспечения безопасности товаров и услуг, а также подтверждения соответствия. В шестой главе формулируются направления реформирования контрольно-проверочной деятельности.