Авторы: Артём Новиков и Алексей Ульянов

СОДЕРЖАНИЕ

1. ОСНОВНЫЕ ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ РЕФОРМЫ

1.1. ВВЕДЕНИЕ
1.2. ФОРМУЛА РЕФОРМЫ - ПЕРСОНИФИКАЦИЯ ПЛЮС РАЗДЕЛЕНИЕ КОНТРОЛЬНЫХ И ВЛАСТНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ
1.3. ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ КУРАТОРА И ПРЕДПРИЯТИЯ

2. РЕШЕНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗАДАЧ

2.1. СТИМУЛИРОВАНИЕ ПРОЦЕССА ЛЕГАЛИЗАЦИИ МП
2.2. ЗАЩИТА МАЛОГО БИЗНЕСА ОТ ПРОИЗВОЛА ВЛАСТНЫХ СТРУКТУР
2.3. СНИЖЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ИЗДЕРЖЕК ПО ВЕДЕНИЮ МАЛОГО БИЗНЕСА
2.4. РАЗВИТИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ
2.5. РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КУРАТОРОВ И ЗАЩИТА МП

1. ОСНОВНЫЕ ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ РЕФОРМЫ

1.1. ВВЕДЕНИЕ

Малые предприятия в своей хозяйственной деятельности ограничиваются, как правило, местными рынками сбыта продукции и услуг. Поэтому регулирование их деятельности должно не только учитывать местную специфику, но и решать социально-экономические задачи, стоящие перед местной (районной) администрацией. В то же время, малый бизнес не имеет возможности и желания для решения своих вопросов выходить на городские или федеральные органы власти, поскольку это требует значительных людских, временных и финансовых ресурсов. Более того, предприятиям малого бизнеса иногда бывает просто не по силам удовлетворять интерес к ним со стороны различных контролирующих инстанций.
В этой связи предлагается ввести особую систему регулирования хозяйственной деятельности малых предприятий (МП), заключающейся в переходе к модели "одно предприятие - один чиновник". Суть данной модели заключается в том, что регулирование деятельности малых предприятий осуществляется исключительно одним и единственным представителем исполнительной власти - "куратором", который действует строго по инструкциям и в соответствии с законом. При этом куратор не имеет возможности непосредственно осуществлять властные полномочия - он может только инициировать контролирующую и проч. деятельность соответствующих инстанций, а те, в свою очередь, лишены возможности самостоятельно, без санкции куратора, реализовывать свои функции в отношении МП. Куратор несет персональную ответственность за надлежащее исполнение прав и обязанностей государства по отношению к МП. Куратор обязан рассматривать и консультировать курируемые им предприятия, а также решать административные и др. вопросы, возникающие в процессе хозяйственной деятельности предприятия, в пределах своих полномочий.
Такая система, с одной стороны, требует привлечения дополнительного числа чиновников, занимающихся вопросами малого бизнеса. Но с другой стороны, выведение малых предприятий из-под компетенции других властных органов позволит высвободить соответствующие ресурсы. Так что в целом данная реформа не приведет к значимому увеличению числа чиновников, особенно если учесть, что один куратор будет курировать сразу несколько десятков (а то и сотен) предприятий.
Более того, экономический эффект от легализации деятельности малых предприятий и снижения взяточничества с лихвой перевесит затраты на дополнительное администрирование.

1.2. ФОРМУЛА РЕФОРМЫ - ПЕРСОНИФИКАЦИЯ ПЛЮС РАЗДЕЛЕНИЕ КОНТРОЛЬНЫХ И ВЛАСТНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ

Значительное число проблем малого бизнеса восходит к тому, что власть государства - неперсонифицирована. Если десятки контролирующих инстанций имеют право бесконтрольно и безнадзорно заниматься контролирующей и надзирательной деятельностью, то неудивительно, что все это выливается в ситуацию государственного рэкета подотчетных им предприятий. Мы предлагаем следующие принципы решения проблемы:

• Персонификация власти: делегирование полномочий подавляющего большинства властных инстанций одному должностному лицу - куратору, в отношении которого у малого предприятия возникают права и обязанности, при одновременном введении минимальных гарантий защиты предприятий от произвола куратора.

• Разделение контрольных и властных полномочий: только куратор имеет право инициировать процедуру проверки предприятия компетентными инстанциями, однако он не имеет права вмешиваться в этот процесс или влиять на его результаты. Компетентные инстанции, в свою очередь, не имеют права самостоятельно проводить проверки, без санкции куратора.
Таким образом, создается устойчивый баланс прав и обязанностей между предприятием и властью, представленной конкретным чиновником. Это подразумевает проведение следующих мероприятий:

1. Замена контролирующих органов одним представителем исполнительной власти. Такая персонификация означает, что куратор несет персональную ответственность за объективную комплексную оценку положения дел на предприятии. С другой стороны, предприятие осуществляет взаимодействие с исполнительной властью только через государственного куратора (за редким исключением, например, правоохранительных органов, если у них есть на это основания). Это повышает степень определенности и предсказуемости в отношениях малого предпринимательства с властью.

2. Повышение ответственности исполнительной власти в лице государственного куратора. Будучи единственным уполномоченным лицом, куратор, с одной стороны, имеет право инициировать контролирующие и проч. мероприятия в отношении курируемого им предприятия, но с другой, является заинтересованным и персонально ответственным за их своевременное, надлежащее и качественное (дающие объективную картину положения дел) исполнение. Куратор, как правило, курирует предприятия на определенной ограниченной территории (например, районе). Таким образом, исполнительная власть в лице куратора будет иметь полное представление о ситуации дел в каждом районе. Куратор, в свою очередь, должен будет лучше представлять себе специфику проблем в своем районе. Наконец, это удобно для малого бизнеса, когда ответственное лицо находится рядом и предприятие знает, с кем имеет дело.

3. Предоставление курируемому предприятию гарантий защиты от произвола куратора. Это достигается целым комплексом мероприятий, заключающемся в:

• четкой регламентации деятельности куратора по формуле: "куратору ничего не разрешается, ему только предписывается";

• введении механизма "разделения власти и инициативы": сам куратор не может предъявлять никаких требований к предприятию, за исключением запроса о предоставлении информации; он может лишь только инициировать, или санкционировать процедуру проверки предприятия, и только соответствующие инстанции (аудитор, налоговая полиция, пожарная инспекция) имеют право осуществлять свои законные требования (инспекция помещений, контроль производства на предмет соответствия экологическим или трудовым стандартам и т.п.);

• предоставлении предприятию права просить о назначении другого куратора, если есть основания подозревать его в ненадлежащем исполнении своих обязанностей или превышении своих полномочий;

• ротации кураторов: куратор, как правило, курирует подотчетные ему предприятия ограниченное число времени (например, два года), а затем на его место приходит новый куратор, который "принимает дела" и рапортует в случае обнаружения нарушений или злоупотреблений;

• реализации механизма общественного контроля за деятельностью куратора.

1.3. ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ КУРАТОРА И ПРЕДПРИЯТИЯ

• Обязанности куратора:

- доводить до сведения предприятия как свои права и обязанности, так и самого предприятия по отношению к государству; консультировать и сопровождать курируемое им предприятие в вопросах взаимоотношения предприятия и исполнительной власти;
- принимает необходимую для налогового и статистического учета документацию и направляет ее со своей визой в соответствующие инстанции;
- осуществляет предварительный ("интуитивный") контроль соответствия полученной документации реальным положениям дел на предприятии;
- инициирует проверку предприятия соответствующими инстанциями в случае подозрений в сокрытии или искажении информации для налогового или статистического учета;
- периодически проверяет соблюдение предприятием противопожарных, санитарно-гигиенических, экологических, трудовых, производственных и проч. норм через процедуру санкционирования проверок соответствующими инстанциями;
- обеспечивает информированность предприятия в области социально-экономической политики городской и районной администрации (культурно-массовые мероприятия, ярмарки, выставки и проч.);
- заключает как доверенное лицо местной администрации контракт с предприятием - победителем конкурса на осуществление поставок, выполнение определенных работ и оказание услуг государству, осуществляет мониторинг выполнения контракта, выполняет обязательства местной администрации, вытекающие из контракта;
- др. обязанности, вытекающие из должностной инструкции.

• Обязанности предприятия:

- без уведомления направлять куратору правдивую и полную документацию, необходимую для налогового и статистического учета;
- по требованию куратора предоставлять дополнительную информацию, за исключением коммерческой тайны, в случае, если это требование не выходит за рамки его полномочий;
- исполнять требования проверяющих и контролирующих инстанций в случае, если проверка санкционирована куратором.

• Права предприятия:

- требовать административной поддержки в соответствии с компетенцией куратора во взаимоотношениях с исполнительной властью;
- направить ходатайство в районную управу о назначении другого куратора с указанием причин, вынуждающих предприятия к этому;
- обжаловать действия куратора в районной администрации или суде.

2. РЕШЕНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗАДАЧ

2.1. СТИМУЛИРОВАНИЕ ПРОЦЕССА ЛЕГАЛИЗАЦИИ МП

Основная задача реформы - максимально упростить и облегчить процесс регистрации малых предприятий, особенно учитывая тот факт, что малых предпринимателей отпугивают излишние бюрократические формальности, что заставляет их вести свое дело "в тени". Предлагается следующая процедура регистрации МП.

• Учредитель (учредители) направляют в отдел районной администрации, курирующий малый бизнес, простую декларацию о намерении создать МП по тому или иному юридическому адресу с указанием вида деятельности (аналог устава).
• В случае положительного решения за будущим МП закрепляется куратор и учредителям направляется ответное письмо с необходимыми анкетами и бланками документов, а также указанием ФИО и координат куратора.
• По предъявлению учредителями правильно заполненного комплекта документов куратор сам направляет документы в необходимые инстанции, производит остальные необходимые действия и извещает учредителей о результате. Подчеркнем, что куратор сам осуществляет все действия, необходимые для регистрации МП, включая получение в соответствующих инстанциях лицензии на проведение тех или иных видов работ и оказания услуг, сертификатов и т.д.
• При успешной регистрации МСП взимается разовый платеж, частично или полностью покрывающий издержки куратора по регистрации.

Таким образом, с малых предпринимателей снимется тяжелое бремя регистрации, которое является основной причиной функционирования "теневых" фирм. Взимание регистрационной платы только в случае успешной регистрации предприятия заставляет куратора проявлять максимальную заинтересованность в скорейшей регистрации предприятия и должное усердие для достижения этой цели. Простая и четко регламентированная процедура регистрации МП, перенос на государство большинства операций по регистрации предприятия, определение ответственного лица со стороны государства - куратора - позволит избежать государственного рэкета, чиновничьего хаоса и произвола на стадии регистрации предприятия. Все это окажет стимулирующее воздействие на малых предпринимателей, которым станет проще и спокойнее легально заниматься своим делом. Более того, процедура централизованной регистрации опытным государственным служащим значительно ускорит процесс регистрации, повысит его качество и позволит сэкономить силы и средства соответствующих государственных инстанций.
С другой стороны, реформа потребует некоторого увеличения затрат на регулирование малого бизнеса. Тем не менее, эти затраты представляют собой фактически те издержки, которые несут малые предприниматели, осуществляя взаимодействие с властью. Поэтому в целом повышение издержек государства будет представлять собой фактически легализацию трансакционных издержек малых предприятий и перенос их на плечи государства. Другими словами, скрытые издержки на взяточничество, защиту от рэкета, на поддержание предприятия в "тени" заменяются легальными издержками.

2.2. ЗАЩИТА МАЛОГО БИЗНЕСА ОТ ПРОИЗВОЛА ВЛАСТНЫХ СТРУКТУР

Самым распространенным видом государственного рэкета является проведение разного рода проверок и контролирующих процедур, вынуждающих малые предприятия платить откуп разным инспекциям, чтобы их оставили в покое и больше не трогали. Настоящая реформа, основанная на принципах персонификации и разделения власти и инициативы, подразумевает делегирование инициативы пожарных, санитарных и др. проверок куратору, который персонально заинтересован в соблюдении курируемыми им малыми предприятиями норм и законов. Таким образом, достигаются следующие цели:

• ограничивается государственный рэкет разнообразных служб, поскольку только куратору предоставляется право инициировать разного рода проверки и контролирующие мероприятия;
• проверкам возвращается их прежняя задача: служить созданию объективной картины положения дел на предприятии.

Сам же куратор поставлен в жесткие рамки должностных инструкций и, со своей стороны, подвержен общественному контролю. Инициативный простор куратора максимально ограничивается специальными положениями и инструкциями по формуле: "куратору ничего не разрешается, ему только предписывается". Инициировать внеплановые проверки он может только при наличии у него достаточных оснований в том, что предприятие нарушает или не соблюдает соответствующие нормы или законы. Однако, запустив процедуру, он уже не имеет право вмешиваться в ход ее исполнения или влиять на результаты проверки, более того, это рассматривается как злоупотребление должностным положением и карается по закону. Протокол проверки заносится в специальный журнал, который служит в дальнейшем юридическим документом, не только удостоверяющим фактическое положение дел на предприятии, но и документом, защищающим предприятие от дальнейших необоснованных посягательств.
В рамках принципа разделения власти и инициативы практиковать государственный рэкет станет фактически невозможным. Если куратор начнет "третировать" курируемое предприятие с целью вымогания у него взяток, в т.ч. "борзыми щенками", то, во-первых, такое поведение будет явно выпадать из обычной практики контроля за малыми предприятиями данной отрасли; во-вторых, его можно будет легко подловить компетентными органами, потому что куратор - единственное заинтересованное во взяточничестве лицо; в третьих, предприятие может просто ходатайствовать в районную управу о смене куратора с указанием причины или фактов, побуждающих к этому. Возможность взяточничества контролирующих органов также ограничивается, поскольку куратор, заинтересованный в объективной картине происходящего и знакомый с курируемым предприятием, легко может установить факт ненадлежащего исполнения экспертизы.
В целом, ограничение подотчетности малых предприятий, с одной стороны, и разделение контрольных и властных полномочий, с другой стороны, повышает защищенность малых предпринимателей и создает атмосферу определенности и предсказуемости в отношениях с исполнительной властью.

2.3. СНИЖЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ИЗДЕРЖЕК ПО ВЕДЕНИЮ МАЛОГО БИЗНЕСА

Введение института кураторов позволит значительно снизить издержки малых предприятий по ведению бизнеса:

• Большинство задач по документообороту в целях налоговой и статистической отчетности переносится на государство в лице куратора.
• Куратору вменяется в обязанность информировать курируемые им предприятия об изменениях налогового и др. законодательства, затрагивающих сферу взаимодействия малого предпринимательства с властью, равно как поддерживать информированность предприятия в отношении мероприятий социально-экономической политики района (выставки, ярмарки и проч.).
• Малым предприятиям становится проще переходить на упрощенную систему налогообложения (единый налог на вмененный доход), а государству в лице куратора становится проще этот налог рассчитывать и контролировать правильное его начисление и уплату.
• Малые закупки товаров и услуг для государственного потребления (канцтовары, мелкий ремонт, уход за территорией и проч.) могут быть переориентированы на малый бизнес без дополнительного администрирования: малые предприятия направляют кураторам по почте свои предложения, в местной администрации в назначенный момент вскрывают конверты и сразу же определяют победителя, предложившего наилучший вариант за минимальную цену. Куратор затем заключает контракт с курируемым им предприятием - победителем конкурса и осуществляет мониторинг выполнения контракта.

2.4. РАЗВИТИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ

Институт кураторов составит базу для привлечения малого бизнеса для поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для нужд государственного потребления, практически без дополнительных издержек на администрирование и контроль. Преимущественное привлечение на контрактной основе малых предприятий позволит решить следующие социально-экономические задачи:

• повысить занятость населения в частном секторе через реализацию общественных программ, направленных на обустройство города;
• усилить разумную конкуренцию поставщиков государственной казны, что даст экономию государственных средств;
• увеличить налоговую базу через легализацию МП;
• обеспечить налоговые поступления от субподрядчиков и фирм-партнеров предприятий, работающих по государственному контракту;
• повысить стабильность экономической среды для малого бизнеса через предоставление государственного спроса на товары и услуги малых предприятий.

Предлагается следующий механизм привлечения малого бизнеса на контрактной основе (требуется доработка соответствующего Федерального закона от 6 мая 1999 г. N 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд"):

1. Местная администрация определяет количество и ассортимент товаров, объем и сроки работ, вид услуг и т.д. и формализует запрос в виде предложения делать оферты. Рассматривается возможность разбить большой объем работ или партию товаров на несколько, чтобы максимально задействовать потенциал малого бизнеса.
2. Предложение делать оферты распространяется в официальной прессе района и через кураторов; у кураторов предприятие может также получить дополнительную информацию о предложении и получить необходимые бланки.
3. Заинтересованные предприятия направляют в запечатанном виде в администрацию твердую оферту (с указанием цен, сроков, вида поставки, и т.д.) на поставку товаров, оказание услуг или проведение работ.
4. Администрация в назначенный день вскрывает конверты с твердыми офертами, выбирает наиболее удачные предложения. Не прошедшие конкурс твердые оферты уничтожаются. Такой механизм позволит администрации сразу выбирать поставщика без проведения дорогостоящих переговоров.
5. Куратор выигравшего конкурс предприятия подписывает на базе твердой оферты договор на поставку товаров, оказание услуг или проведение работ. С этого момента куратор представляет интересы администрации и имеет в связи с этим вытекающие из договора и законодательства права и обязанности. Куратор также осуществляет мониторинг исполнения договора.

2.5. РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КУРАТОРОВ И ЗАЩИТА МП

Для защиты предприятий от превышения кураторами своих полномочий и злоупотребления служебным положением предлагаются следующие механизмы:

• Ротация кураторов. Кураторы назначаются на ограниченный срок, например, на два года. По истечении этого срока куратор переводится в другую управу, и курируемые им предприятия переходят на баланс другого куратора, который назначается вместо него. Ротация позволит:

- предотвратить создание долгосрочных "личных" связей с предприятиями, служащей основой коррупции;
- осуществлять контроль за добросовестным выполнением куратором своих обязанностей: новый куратор до окончательной приемки обязан провести ревизию и, если обнаружит нарушения в отчетности, инициировать процедуру служебного расследования.

• Четкое определение должностных полномочий и ответственности куратора. Все обязанности кураторов должны быть строго определены, например, в федеральном или региональном законе "О кураторе". Инициативный простор куратора максимально ограничивается специальными положениями и инструкциями по формуле: "куратору ничего не разрешается, ему только предписывается". Любое действие куратора должно иметь юридическое основание. Это позволит:

- снизить роль чиновника и свободу истолкования им закона, что является основой коррупции;
- повысить эффективность и прозрачность законодательства и регулирующих положений в сфере малого бизнеса;
- создать атмосферу определенности в отношениях исполнительной власти и малого бизнеса.

• Соблюдение принципа "разделения власти и инициативы". Смысл данной концепции заключается в том, что куратор, являющийся представителем исполнительной власти, на деле не может ей воспользоваться в своих личных интересах. Единственное, что он может требовать - это предоставление правдивой и полной информации о предприятии. В случае, если куратор подозревает, что предприятие нелегально занимается каким-либо видом деятельности или не соблюдает нормы экологического или трудового законодательства, или же предоставляет некорректную информацию, то он может инициировать проверку соответствующими проверяющими инстанциями, которые уже вправе требовать с предприятия осуществления тех или иных действий (например, открыть склад для проверки). Куратор никак не имеет права влиять на ход проверки предприятия контролирующими инстанциями. Результаты инспекции он заносит в соответствующий протокол. Протокол может быть использован как для доказательства правомочности и обоснованности действий куратора, так и для доказательства его халатного отношения к своим обязанностям.

• Свобода выбора государственного куратора. Если МП имеет подозрение, что государственный куратор превышает свои полномочия ("придирается"), то оно может подать заявление о назначении другого государственного куратора с указанием причины. В дальнейшем это заявление может послужить основой для инициации служебного расследования в отношении превышающего свои полномочия куратора. Это позволит:

- обеспечить предприятия минимальной защитой от произвола исполнительной власти;
- ликвидировать ситуацию государственного рэкета со стороны властных структур;
- повысить степень заинтересованности куратора в решении проблем малого бизнеса;
- усилить борьбу с коррупцией и халатностью чиновников.

• Общественный контроль. Деятельность государственных кураторов подлежит общественному контролю, заключающемуся в следующем:

- деятельность кураторов строится на принципах гласности и строгой регламентированности их деятельности;
- предприятие может обжаловать действие куратора, если оно считает это действие неправомерным, вплоть до направления заявления о переназначении куратора;
- одного конкретного ответственного чиновника среднего звена во взятке или ненадлежащем исполнении своих обязанностей проще, чем стаю проверяющих и контролирующих инстанций!