Шестоперов О.М.¹

ИКЦ “Бизнес-Тезаурус”,
Национальный институт системных
исследований проблем предпринимательства

Статья и приведенные в ней расчеты сделаны по просьбе Торгово-промышленной палаты РФ.

Необходимость рассмотрения вопроса определяется одним основным тезисом – преимущество в получении налогов от малого бизнеса (прежде всего мелкого) должно отдаваться муниципальным бюджетам, в пользу которого говорят следующие факторы:

1. На развитие малого предпринимательства важное (а часто решающее) влияние оказывают местные власти, и в связи с этим у них должен быть стимул создавать благоприятные условия для такого развития в целях получения дополнительных перечислений в свои бюджеты.
2. Стимул развития малого бизнеса на своей территории (создания условий для этого) для местных властей невысок, если налоговые доходы от малого бизнеса отправляются в вышестоящие бюджеты, а собственная обеспеченность во многом зависит от состояния дел в других муниципалитетах региона, регионе в целом и собственно всей Федерации.
3. Налоги от отечественного малого бизнеса в силу незначительного пока масштаба развития данного сектора и других причин, влияющих на уплату налогов субъектами малого предпринимательства, не настолько велики, чтобы делать их инструментом экономической политики и оставлять их значительную часть на федеральном уровне.
4. Поступления от малого бизнеса для муниципального бюджета более стабильны, чем от крупного бизнеса, поскольку малый бизнес, особенно мелкий, будучи в большинстве завязан на спрос со стороны местного населения, менее мобилен (меньшая вероятность перерегистрации в другом территориальном образовании) и, будучи многочисленней более стабилен как налогоплательщик. В связи с этим более целесообразно для обеспечения стабильности местных бюджетов перераспределить налоги от малого бизнеса в пользу муниципального уровня, что особенно актуально для небольших муниципальных образований.

Основная цель материала – дать краткое описание состояния дел с распределением налоговых поступлений от малого бизнеса по уровням бюджета и оценки роли этих налогов в местных бюджетах. Он представляет собой и первый шаг в оценке (мониторинге) изменений роли малого бизнеса в местных бюджетах, вызванных вступлением в силу с 1 января 2003 года новых глав Налогового кодекса, регламентирующих специальные режимы налогообложения малого бизнеса.

Отметим, что такие оценки сильно затруднены по следующим причинам:

1. В статистике поступлений отдельно не выделяются субъекты малого предпринимательства, а имеющиеся открытые источники используют классификации по отдельным видам налоговых и других доходов бюджетов. В связи с этим достаточно достоверное определение пропорции распределения поступлений и доли налогов от малого бизнеса в общих поступлениях возможно только в отношении отдельных налогов (в отношении которых известно, что они поступают преимущественно от субъектов малого предпринимательства: налоги на совокупный доход и налог на доходы физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица).
2. В открытых источниках (на сайте Минфина России - www.minfin.ru) подробная разбивка поступлений перечисленных выше налогов по категориям плательщиков (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) в отчетах об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов появилась только по итогам 2002 г. В свою очередь МНС России, собирающее аналогичную информацию, отдельно не выделяет в своих отчетах муниципальные бюджеты².
3. С 1 января вступило в действие новое законодательство, регулирующее специальные режимы налогообложения малого бизнеса, и изменившее помимо прочего и пропорции распределения между бюджетами. Дать оценку изменениям и соотнести фактически сложившуюся в 2002 году картину с первыми итогами реформы можно будет по прошествии не менее 3 месяцев с начала текущего года (а в идеале, учитывая установленный налоговый период по введенным налогам, то и всего 2003 г.).

Как известно, до 1 января 2003 г. действовало несколько режимов налогообложения, относимых к субъектам малого предпринимательства:

1. общеустановленная система;
2. упрощенная система налогообложения, учета и отчетности, в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 1995 г. № 222-ФЗ “Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства”;
3. единый налог на вмененный доход, в соответствии с региональными законами, принятыми на основе Федерального закона от 31 июля 1998 г. № 148-ФЗ “О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности”;
4. система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог) на основе Главы 26.1. Налогового Кодекса РФ (введен Федеральным законом от 29 декабря 2001 г. № 187-ФЗ).

Как видно из представленной ниже таблицы, оценочно характеризующей структуру субъектов малого предпринимательства по применяемому в середине 2001 г. режиму налогообложения³, большинство субъектов малого предпринимательства облагалось налогами по общеустановленной системе, вслед за ней по распространению шел единый налог на вмененный доход (отметим, также, что плательщики вмененного налога, осуществляющие несколько видов деятельности, по видам деятельности, не подпадающим под его уплату, одновременно облагались по общепринятой системе).

Рассчитано по данным МНС России и Госкомстата России

В разрезе категорий субъектов малого предпринимательства единый налог на вмененный доход был более распространен среди плательщиков-индивидуальных предпринимателей.

В отношении налогов, уплачиваемых по перечисленным системам (режимам), Налоговым, Бюджетным кодексами, Федеральными законами о бюджете, Федеральным законом от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”, региональными законами устанавливались различные нормативы распределения поступлений по бюджетам разных уровней.

Представление о нормативах распределения поступлений по налогам на совокупный доход (единому налогу, взимаемому по упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности, - далее также ЕНМП; единому налогу на вмененный доход – далее также ЕНВД) до 1 января 2003 г. можно получить из ниже следующей таблицы.

^* Статья 7 Федерального закона от 31 июля 1998 г. № 148-ФЗ “О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности” (в редакции от 31 декабря 2001 г.)

^** Статья 4 Федерального закона от 29 декабря 1995 г. № 222-ФЗ “Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства”.

^***В общем случае, если региональные власти не устанавливали пониженных ставок.

Пропорции зачисляемых платежей ЕНВД и ЕНМП (ставки данного налога) между бюджетом субъекта РФ и местным бюджетом до 1 января 2003 г. устанавливались решением органа государственной власти (законом) субъекта РФ и существенно различались от субъекта к субъекту.

С 1 января 2003 г. в связи со вступлением в силу новых глав Налогового кодекса по специальным режимам и изменений в Бюджетный кодекс пропорции изменены и за муниципалитетами закреплено 45% поступлений по налогам на совокупный доход (таблица 3).

Оценить распределение налоговых поступлений от субъектов малого предпринимательства, применяющих общеустановленную систему налогообложения, по уровням бюджета можно только очень приблизительно. Без специального детального рассмотрения и моделирования мы пока не видим достаточных оснований полагать, что налоги от плательщиков-малых предприятий распределялись сильно иначе, чем от всего круга плательщиков юридических лиц, применяющих общепринятую систему. В связи с этим в первом приближении можно полагать, что половина налоговых поступлений от малых предприятий направлялась в федеральный бюджет, а только около 1/5 – в бюджеты муниципалитетов.

Рассчитано по данным МНС России и Госкомстата России

В качестве одного из оснований того, что распределение поступлений от субъектов малого предпринимательства в несколько большей степени смещено в сторону регионального и муниципальных бюджетов, можно предложить следующие соображения. В отличие от крупных и средних плательщиков основная часть малого бизнеса концентрируется в розничной торговле, общественном питании и бытовых услугах, и в связи с этим малый бизнес дает больше поступлений по налогу с продаж⁴. Наряду с этим, имеется представление о том, что субъекты малого предпринимательства в меньшей степени вовлечены во внешнеэкономическую деятельность или эксплуатацию природных ресурсов, и, следовательно, таможенные пошлины и платежи за пользование природными ресурсами (поступающие полностью или большей частью в федеральный бюджет) играют в структуре общих поступлений от малого бизнеса меньшую роль.

По плательщикам-индивидуальным предпринимателям (учитывая, что подоходный налог от них полностью поступал в консолидированный региональный бюджет, где по факту чуть более половины (по итогам 2002 г.) направлялось в бюджеты муниципалитетов⁵) можно заключить, что пропорции распределения налогов от них еще более смещены в пользу регионального и местного бюджетов.

Ниже в таблице представлено распределение по уровням бюджета налогов на совокупный доход.

Рассчитано по данным Минфина России и МНС России

Как видно, фактическое распределение поступлений налогов на совокупный доход в целом в 2001-2002 г. складывалось в пользу консолидированного регионального бюджета: в федеральный бюджет поступало только порядка 20%. Оставшееся, в свою очередь, перераспределялось преимущественно в пользу муниципальных бюджетов – туда поступило 53-55% всех поступлений налогов на совокупный доход.

В разрезе отдельных видов налогов пропорции заметно различались: по ЕНМП доля консолидированного регионального бюджета значительно ниже, чем по ЕНВД. Удельный вес консолидированного регионального бюджета в поступлениях ЕНМП в 2001-2002 гг. составлял 61-65%, в поступлениях ЕНВД – 85-87%.

Распределение между региональным и муниципальными бюджетами значительно различалось от региона к региону, что зависело от установленных нормативными актами субъекта РФ ставок (по ЕНМП) и пропорций (по ЕНВД) распределения, перечня сфер деятельности, на которые власти регионов распространили действие ЕНВД, и структуры налогоплательщиков (пропорции юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) в этих сферах деятельности.

Пропорции распределения поступлений ЕНВД в целом складывались в пользу муниципальных бюджетов: в 2001-2002 гг. туда направлялось около 60%. Пропорции разделения поступлений от плательщиков-юридических лиц и платильщиков-индивидуальных предпринимателей существенно различались. Поступления от юридических лиц в консолидированный бюджет субъектов РФ в 2002 г. между бюджетами субъектов и муниципалитетов распределились примерно поровну, т.е. в муниципальный бюджет поступило чуть более 1/3 всего объема поступлений единого налога на вмененный доход от юридических лиц. Поступления от индивидуальных предпринимателей (по действующему законодательству все они направлялись в консолидированный региональный бюджет) распределялись в пользу муниципального бюджета: в 2002 г. туда было направлено ¾ всех поступлений от индивидуальных предпринимателей.

Муниципальный бюджет в среднем получал от поступлений ЕНМП примерно такую же часть, как и федеральный бюджет – 35-38% общих поступлений. Несколько меньшая часть (27-28%) направлялась в бюджеты регионов. Поступления ЕНМП от индивидуальных предпринимателей распределялись в пользу муниципального бюджета примерно в той же пропорции, что и поступления ЕНВД от индивидуальных предпринимателей: в 2002 г. туда было направлено около ¾ всех поступлений от данной категории плательщиков. Что касается поступлений плательщиков ЕНМП-юридических лиц, то в бюджеты муниципалитетов в 2002 г. было направлено около 30% общих поступлений от этой категории плательщиков. Фактические пропорции распределения поступлений ЕНМП от юридических лиц также в целом схожи с пропорциями распределения поступлений ЕНВД от юридических лиц.

Оценка общей доли налогов, поступающих от малого бизнеса в муниципальные бюджеты, затруднена, поскольку специальной статистики поступлений от различных категорий предприятий не ведется. Определенные оценки можно дать в отношении трех налогов:

1. налога на доходы ПБОЮЛ;
2. налогов на совокупный доход, в том числе единого налога, взимаемый по упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности, и единого налога на вмененный доход.

Можно заключить, что роль перечисленных налогов в формировании доходов местного бюджета очень невелика. Из приведенной ниже таблицы, характеризующей структуру доходов местных бюджетов по итогам 2002 г., видно, что в целом налоги на совокупный доход дают примерно столько же, сколько налог с продаж. Их доля в налоговых доходах муниципальных бюджетов составила 4,7%, в общих доходах – всего 2,5%. Основную роль в этих поступлениях играл ЕНВД – 4,0% от налоговых доходов; в свою очередь почти ¾ поступлений ЕНВД составили поступления от плательщиков-индивидуальных предпринимателей. В поступлениях ЕНМП, составивших в 2002 г. только 0,7% налоговых доходов местных бюджетов, основную роль играли плательщики-юридические лица – около 80%.

Еще меньшую долю составил налог на доходы ПБОЮЛ – всего 0,3% в налоговых дохода муниципалитетов и 0,1% в общих доходах.

Таблица 6

Укрупненная структура доходов муниципальных бюджетов в 2002 г.

Рассчитано по данным Минфина России

Основную роль в формировании налоговых доходов местных бюджетов, как видно из таблицы, играют отчисления от налога на прибыль, муниципальная часть налогов на доходы физических лиц, налогов на имущество, а также налоги на товары (в т.ч. муниципальная часть налога с продаж, отдельные акцизы) и платежи за пользование природными ресурсами. Понятно, что в этих налогах есть определенная доля и поступлений от субъектов малого предпринимательства и занятых по найму на малых предприятиях и у индивидуальных предпринимателей. Одновременно определенный вклад малого бизнеса имеется и в той массе средств, которая “возвращается” в муниципальный бюджет из бюджета субъекта РФ в виде безвозмездных перечислений. Однако “вычленить” в этих поступлениях доходы от малого бизнеса достаточно достоверно возможным на данных имеющейся статистики не представляется.

На текущий момент предугадать развитие событий достаточно сложно. Нам не известно детальных аналитических разработок, анализирующих потенциальный эффект от изменений специальных режимов налогообложения в части наполнения местных бюджетов.

Подходя формально и абстрагируясь от прочих нововведений⁶ с точки зрения установленных нормативов распределения бюджеты муниципалитетов в сравнении с ситуацией, предшествующей реформе существенно не выигрывают, а возможно и проигрываю. Последнее предположение базируется еще и на том, что декларируется снижение налоговой нагрузки плательщиков единых налогов, а налоги, выведенные “за скобки” единого налога, в сумме не “добирают” до прежней налоговой нагрузки.

Вместе с тем, учитывая предполагаемое расширение круга возможных “пользователей” ЕНМП (привлекательность и возможности перехода на упрощенную систему существенно повышены) и смещение установленных на федеральном уровне пропорций распределения между региональным и местным бюджетами в пользу последних по сравнению со сложившимися в предшествующие реформе годы, и несмотря на снижение общей налоговой нагрузки плательщиков этого налога, можно резонно предполагать увеличение его роли в местных бюджетах.

В меньшей мере аналогичное соображение относится к единому налогу на вмененный доход. Фактические пропорции его распределения до реформы в существенно большей мере складывались в пользу муниципалитетов, особенно по плательщикам-индивидуальным предпринимателям. Учтем также, что за рамки единого налога на вмененный доход выведены страховые взносы в пенсионный фонд – основная часть единого социального налога, причем суммы уплачиваемого единого налога на вмененный доход могут быть уменьшены за счет этих взносов. Полагаем, что вновь установленные нормативы распределения могут ущемить интересы муниципалитетов.

Именно по этому обстоятельству, с учетом того, что единый налог на вмененный доход обеспечивал основную часть поступлений по налогам на совокупный доход, а круг плательщиков, по нашим оценкам, значительно не изменится в сторону расширения, при том, что предполагается, по меньшей мере, неувеличение налоговой нагрузки по данному налогу, пока мы можем дать довольно скептические оценки по поводу значимого роста роли налогов на совокупный доход в муниципальных бюджетах

1. Учитывая то обстоятельство, что статистика налоговых поступлений не выделяет специально категорию субъектов малого предпринимательства, достаточно определенно можно говорить только о роли трех налогов от малого бизнеса: налога на доходы физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица и налогов на совокупный доход – единого налога, взимаемого по упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности; и единого налога на вмененный доход.
2. Фактическое распределение общих поступлений налогов на совокупный доход в 2001-2002 г. в целом складывалось в пользу муниципальных бюджетов – туда поступило чуть более половины общих поступлений этих налогов. В разрезе отдельных видов налогов пропорции заметно различались. Распределение поступлений единого налога на вмененный доход складывались в пользу муниципальных бюджетов (в 2001-2002 гг. туда направлялось около 60%), а от поступлений единого налога, взимаемого по упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности, муниципальные бюджеты в среднем получали примерно такую же часть, как и федеральный бюджет (35-38% общих поступлений). Таким образом, можно признать, что единый налог на вмененный доход имел большую “муниципальную направленность”.
3. Следует констатировать, что роль перечисленных налогов, судя по итогам года, предшествующего реформе налогообложения малого бизнеса, в формировании доходов местного бюджета была очень невелика: суммарно их доля в налоговых доходах муниципальных бюджетов составила 5,0%, в общих доходах – всего 2,6%.
4. Основную роль в этих поступлениях играл единый налог на вмененный доход, по итогам 2002 года составивший около 80% от суммарного объема поступлений трех указанных налогов в муниципальные бюджеты.
5. Основную долю поступлений трех налогов – около 80% – “обеспечили” плательщики-индивидуальные предприниматели.
6. Поскольку пропорции распределения единого налога на вмененный доход, являвшегося основным “наполнителем” муниципальных бюджетов из трех рассматриваемых, существенно изменены не в пользу местного бюджета, оценки значимого роста роли налогов на совокупный доход в наполнении муниципальных бюджетов довольно скептические.
7. Дать достоверную оценку изменениям и соотнести фактически сложившуюся в 2002 году картину с первыми итогами реформы можно будет по прошествии не менее 3 месяцев с начала текущего года (с лагом в статистике – не ранее мая текущего года), а в идеале, учитывая установленный налоговый период по введенным налогам, то и всего 2003 г.
8. Какие-то предложения по увеличению закрепленной за муниципалитетами части доходов от налогов на совокупный доход выносить на обсуждение, с одной стороны, довольно поздно, поскольку соответствующие пропорции уже утверждены в Бюджетном кодексе РФ, с другой, еще рано, поскольку как сложится положение вещей по итогам 2003 года пока достоверно неизвестно и можно только предполагать (либо производить соответствующее моделирование, что по этим отдельным налогам нецелесообразно, а необходимо в комплексе с поступлениями по общепринятой системе). Однако, по нашему мнению, целесообразность рассмотрения увеличения доли муниципалитетов в поступлениях этих налогов вполне очевидна. При этом пока на поверхности лежит несколько вариантов (возможны их вариации):

а) закрепить на федеральном уровне нормативы распределения единых налогов отдельно по двум категориям плательщиков – юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, причем по последним доля муниципального бюджета должна быть выше установленной с 1 января 2003 г. и выше, чем по юридическим лицам;

б) переформулировать положения действующего законодательства с четко установленных нормативов распределения по трем уровням бюджета на следующую схему: “в консолидированный региональный бюджет идет 60%, при этом законодательные органы субъекта РФ предусматривают долю муниципальных бюджетов не менее 45% (определенный минимально гарантированный уровень) и вольны решать передавать ли дополнительные собственные доходы на места, и передавать ли все или по отдельным категориям плательщиков”;

в) федеральному бюджету полностью или частично (в идеале на федеральном уровне должны остаться только доля внебюджетных фондов) отказаться от закрепленной доли в 30% (по обоим налогам, либо только по единому налогу на вмененный доход), перераспределив поступления от налогов на совокупный доход в пользу бюджетов субъектов.

¹ - Автор выражает признательность Коровину Е.В. за консультации, оказанные при написании материала.

² - Кроме того, доступ к этим отчетам является регламентированным.

³ - Детальных данных о распределении зарегистрированных плательщиков по режимам МНС России не публикует, в нашем распоряжении имеются только данные по состоянию на середину 2001 г. Вместе с тем нет основа-ний полагать, что в 2002 году структура претерпела резкие изменения.

⁴ - Вместе с тем надо понимать, что это "заслуга" скорее населения региона или муниципалитета, оплачивающего данный налог.

⁵ - Хотя, согласно Федеральному закону от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, отнесен к собственным доходам местных бюджетов.

⁶ - В частности, от того, что произошло сокращение перечня налогов, заменяемых едиными, а также того, что круг потенциальных плательщиков единого налога, взимаемого с применением упрощенной системы налогооб-ложения, существенно расширен (равно как и привлекательность применения данной системы), а круг плательщиков единого налога на вмененный доход в зависимости от законодательных решений регионов тоже возможно расширится (или по крайней мере существенно не изменится).