Национальный институт системных
исследований проблем предпринимательства

Москва, 2011 г.


Оглавление

БАЗОВЫЕ ПРИНЦИПЫ МОНИТОРИНГА

РЕЗУЛЬТАТИВНАЯ ЦЕЛЬ – СНИЖЕНИЕ УРОВНЯ КОРРУПЦИИ В СТРАНЕ / ОБЛАСТИ / МУНИЦИПАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ

ОБЕСПЕЧИВАЮЩАЯ ЦЕЛЬ 1: СНИЖЕНИЕ КОРРУПЦИОГЕННОСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

ОБЕСПЕЧИВАЮЩАЯ ЦЕЛЬ 2: ОБЕСПЕЧЕНИЕ АКТИВНОГО УЧАСТИЯ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ИНТЕРЕСОВ ОБЩЕСТВА И БИЗНЕСА В ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ

ОБЕСПЕЧИВАЮЩАЯ ЦЕЛЬ 3: СОЗДАНИЕ СИСТЕМЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СТРУКТУРЕ ОРГАНОВ ВЛАСТИ

ОБЕСПЕЧИВАЮЩАЯ ЦЕЛЬ 4: ОБЕСПЕЧЕНИЕ НЕОТВРАТИМОСТИ НАКАЗАНИЯ ЗА КОРРУПЦИОННЫЕ ПРЕСТУПЛЕНИЯ

ОБЕСПЕЧИВАЮЩАЯ ЦЕЛЬ 5: СОЗДАНИЕ СТРУКТУРЫ УПРАВЛЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПОЛИТИКОЙ

Базовые принципы мониторинга

В настоящее время Ульяновская область занимает одно из ведущих мест по развитию антикоррупционной политики среди субъектов Российской Федерации. Ведущую роль в этом процессе играет созданный по инициативе Губернатора Ульяновской области С.И. Морозова независимый государственный орган – Уполномоченный по противодействию коррупции, аналогов которому в России пока нет.

Для анализа работы исполнительных органов государственной власти Ульяновской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области этим органом с целью оценки и сравнения эффективности реализации мер по профилактике коррупции была разработана система рейтинговой оценки эффективности работы элементов антикоррупционной структуры по противодействию коррупции в исполнительных органах государственной власти Ульяновской области и органах местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области.

В соответствии с частью 1 статьи 9 закона Ульяновской области от 05.06.2007 № 77-ЗО «О противодействии коррупции в Ульяновской области» антикоррупционный мониторинг включает 1) мониторинг коррупции, 2) коррупциогенных факторов и 3) мер по повышению эффективности противодействия коррупции. Результаты мониторинга, проведённого Уполномоченным по противодействию коррупции в Ульяновской области за 2010 год позволяют оценить антикоррупционные мероприятия на основе формализованных количественных показателей по второму и третьему компонентам антикоррупционного мониторинга. При этом в основу системы оценки заложен принцип универсальности, состоящий в том, оценка производится на основе единой системы показателей измерения единой системы антикоррупционных мероприятий. Данный принцип существенно упрощает мониторинг и стимулирует исполнительность субъектов антикоррупционной политики. Следует отметить, что этот мониторинг разрабатывался для оценки качества выполнения субъектами антикоррупционной политики требований законодательства, и не рассчитан на определение конкретного уровня коррупции в том или ином органе государственной власти или органе местного самоуправления.

Вместе с тем, необходимо в полной мере обеспечить реализацию первой компоненты – мониторинга коррупции. При этом необходимо учитывать, что чаще всего на практике в России и в мире взаимосвязь между оценкой коррупции, с одной стороны, и антикоррупционными мерами, с другой, как правило, отсутствует. В Ульяновской области созданы все предпосылки для преодоления данной ситуации, что и составляет цель настоящего исследования. Для этого необходимо обеспечить оценку коррупционности территории (региона, муниципальных образований), основанную на принципах управления по результатам.

Наглядно это продемонстрировано на следующей схеме, наглядно показывающей отсутствие непосредственной связи между исследованиями коррупции, мерами, направляемыми на борьбу с ней и приоритетами антикоррупционной экспертизы в существующей Российской практике. Настоящим исследованием, среди прочих, ставится задача преодоления данного недостатка.

Распространенная практика мониторинга противодействия коррупции

Во-первых, применяющиеся в настоящее время индикаторы уровня коррупции носят преимущественно научно-исследовательское назначение и не могут служить практическим инструментом для определения мер антикоррупционной политики. Рекомендации формируются в большей степени автономно от результатов исследования.

Во-вторых, единственным основанием для реализации антикоррупционных мер является его упоминание в нормативном акте или программном документе, независимо от их целесообразности или оправданности. С другой стороны, эффект (действенность) антикоррупционных мероприятий если и подлежит оценке, то последняя носит слишком общий характер, что не позволяет отделять действительно эффективные меры от тех, что не приносят значимого результата.

В-третьих, антикоррупционная экспертиза как механизм предотвращения коррупции применяется обособленно от мониторинга и антикоррупционных мероприятий с точки зрения взаимоучета результатов.

В-четвёртых, меры по активизации антикоррупционной деятельности, как правило, не предусматривают специального финансирования, а реализуются по принципу их реализации за счёт средств, выделяемых на содержание органов власти и органов местного самоуправления.

В-пятых, имеющиеся системы мониторинга основываются, преимущественно, на данных социологических исследований, без привлечения иных источников: данных правоохранительных органов, результатов официальной статистики об уровне жизни населения, и т.п. или с точностью до наоборот: используются только официальные данные.

Таким образом, необходимо разработать и отладить явную управленческую взаимосвязь между тремя указанными элементами антикоррупционного мониторинга, обеспечивающую непрерывный цикл действенной антикоррупционной политики: исследованием коррупции, проведением антикоррупционной экспертизы и разработкой антикоррупционных мер.

Целевое состояние антикоррупционного мониторинга

Антикоррупционный цикл начинается с оценки индикаторов уровня коррупции с целью выявления коррупционно опасных сфер и получения качественных и количественных параметров коррупции. Полученные оценки служат непосредственным руководством для проведения антикоррупционной экспертизы действующей нормативной базы в коррупционно опасных сферах. Результатом антикоррупционной экспертизы являются предложения по устранению технически устранимых коррупциогенных факторов и по принятию специальных антикоррупционных мер, направленных на минимизацию коррупционных рисков, техническое устранение которых невозможно. Полученные оценки служат непосредственным руководством для экспертизы действующей нормативной базы. Необходимо подготовить основания для проверки (экспертизы) и действующих ненормативных правовых актов. Цикл замыкается на оценке результативности мер антикоррупционной политики с помощью качественных и количественных параметров.

Данный принцип лежит в основе системы управления по результатам (включая бюджетирование, ориентированное на результат), которая с переменным успехом внедряется на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации, но пока не нашла своего применения в отношении антикоррупционной политики. Вместе с тем, именно этот недостаток, по мнению многих экспертов, а именно отвлеченность процесса противодействия коррупции от его результатов, во многом обусловливает отсутствие значимых успехов.

Антикоррупционный мониторинг в целях управления по результатам

Принципы проведения мониторинга

1. Управление по результатам

Итак, впервые в основу антикоррупционного мониторинга закладывается принцип управления по результатам как системы обеспечения действенности антикоррупционной политики.

На данном этапе развития антикоррупционной политики, прежде всего, необходимо обеспечить действенную иерархию, состоящую из целей, задач и мероприятий, а также разработать соответствующую иерархию показателей¹.

Действенность антикоррупционной политики, прежде всего, обеспечивается требованиями, предъявляемыми к целям и задачам:

• Релевантность – наличие четкой связи цели (задачи) с ожидаемыми результатами;
• Специфичность – цели (задачи) должны соответствовать области компетенции, полномочиям и функциям соответствующих им субъектов;
• Измеримость – достижение цели (задачи) можно проверить с помощью количественных индикаторов;
• Достижимость – цели (задачи) должны быть потенциально достижимы в рамках заранее определенного срока.

Помимо соответствия указанным требованиям отдельных целей и задач, вся совокупность целей и задач в рамках каждой цели должны по возможности максимально удовлетворять требованиям:

• полноты (достаточности) – перечень задач достаточен для достижения соответствующей цели, а перечень мероприятий – для выполнения задачи;
• необходимости – система целей не является избыточной, поскольку иначе возникает риск практической подмены значимых целей незначимыми и прочих искажений антикоррупционной политике;
• взаимной независимости – цели сформулированы так, что достижение одной цели не влияет на достижение другой.

Цели антикоррупционной политики делятся на результативные и обеспечивающие².

Конечной результативной целью антикоррупционной политики является снижение уровня коррупции в стране / области / муниципалитете.

Определение «результативная» подразумевает, что данная цель есть ни что иное как «представление о будущих желаемых результатах функционирования» проектируемой системы. Результативная цель обладает следующими характеристиками. Во-первых, на ее достижение влияет множество факторов, некоторыми из которых сложно или невозможно управлять в среднесрочных границах, включая сложившиеся культурные особенности и объективное наличие институциональной инерции. Во-вторых, для достижения данной цели необходимы согласованные действия нескольких достаточно больших и крайне неоднородных групп субъектов (бизнеса, граждан, а не только государственных органов), что вызывает определенные трудности и связано с дополнительными издержками с точки зрения необходимости координации. Эти характеристики не позволяют увязывать результирующую цель с конкретным министерством или ведомством, назначать какой-то орган исполнительной власти ответственным за достижение указанных в цели показателей.

В отличие от результативных, обеспечивающие цели ориентированы на создание конкретных условий для реализации результативной цели. В случае обеспечивающих целей ответственность за их реализацию можно возложить на конкретное министерство или ведомство, так как эти цели характеризуются непосредственными результатами, зависящими от усилий исполнителя.

Уровень коррупции в стране и его снижение не может зависеть только от действий государственной власти, а тем более какого-то конкретного ведомства. На него оказывают влияние поведение граждан и бизнеса, их отношение к коррупции. Использование результативной цели «позволяет оценивать успешность взаимодействия государства, бизнеса и гражданского общества» в сфере борьбы с коррупцией, снижения ее уровня.

Вместе с тем, распространение коррупции в России обеспечено за счет существования ряда условий. Устранение этих условий и есть совокупность обеспечивающих целей антикоррупционной политики.

В общем виде иерархия показателей выглядит следующим образом:

1 уровень показателей (конечный результат). Для оценки степени достижения результативной цели антикоррупционной политики используются конечные показатели социально значимой эффективности деятельности соответствующих субъектов, то есть, показатели, характеризующие ухудшение/улучшение социально-экономических параметров. К таким показателям могут относиться как субъективные индикаторы, характеризующие восприятие экономическими агентами состояния среды их функционирования (например, доля респондентов из числа опрошенных, считающих что коррупционное бремя снизилось в соответствующем периоде), так и объективные индикаторы, характеризующие развитие соответствующей сферы деятельности экономических субъектов (например, отношение объема коррупционных трансакций к объему добросовестных трансакций в определенной сфере).

Оценка достижения обеспечивающих целей – устранения условий, благоприятных для распространения коррупции, также оценивается с помощью конечных общественно значимых показателей, но в данном случае достижение определенных значений всегда привязано к конкретным субъектам антикоррупционной политики, а не просто являются отражением состояния социально-экономической системы как в случае результативной цели.

Управление по результатам осуществляется в форме разработки альтернативных вариантов антикоррупционной политики на основе технологии институционального проектирования с привлечением внешних экспертных ресурсов и использованием примеров лучшей практики решения аналогичных проблем.

2 уровень показателей (промежуточный результат). Для оценки степени решения тактической задачи используются промежуточные показатели результативности, характеризующие качество реализации субъектами антикоррупционной политики предусмотренных для достижения соответствующей задачи мероприятий. Данные показатели характеризуют: качество исполнения административных процедур; обоснованность решений при реализации; уровень исполнения решений, предписаний и результативность выполнения мероприятий.

Управление по результатам осуществляется в форме повышения организационной эффективности решения определенных задач, корректировки антикоррупционных механизмов. Применяются механизмы административно-финансового стимулирования на уровне руководства субъектов антикоррупционной политики.

3 уровень показателей (непосредственный). С целью контроля исполнения мероприятий, необходимых для решения задач противодействия коррупции, применяются первичные показатели результативности, отражающие сам факт реализации соответствующего мероприятия. Непосредственные показатели результативности измеряются количеством реализованных субъектами антикоррупционной политики мероприятий или административных действий, необходимых для достижения тактических задач.

Управление по результатам осуществляется в форме повышения выработки, укрепления исполнительской дисциплины, оптимизации нагрузки сотрудников, обеспечения необходимыми условиями труда и т.д. Применяются управленческие технологии контроля, включая системы менеджмента качества, административнодисциплинарные методы повышения исполнительности, санкции за бездействие.

2. Структурность

В основе исследования лежит понимание коррупции как определенной управленческой структуры, обеспечивающей непрерывность (снижающей риски) коррупционных трансакций, которая на практике может быть представлена в форме коррупционного рынка, коррупционной иерархии (фирмы) или промежуточных форм, например, коррупционных посредников.

Структурный анализ позволяет сделать обоснованный выбор релевантных антикоррупционных мер в различных сферах.

Таким образом, кроме показателей конечного результата – снижения уровня коррупции – исследование может включать показатели структуры коррупции.

3. Достаточная объективность

Достаточная объективность оценки обеспечивается за счет использования разнообразных независимых источников информации, а также методики сопоставления полученных результатов.

4. Периодичность

Периодичность оценки показателей должна обеспечивать управленческий процесс антикоррупционной политики. Оптимальной периодом проведения мониторинга показателей достижения конечных целей антикоррупционной политики с учетом объективных возможностей изменения ситуации является 1 год. Периодичность оценки показателей выполнения задач может увеличиваться кратно в зависимости от необходимости принятия соответствующих решений. Показатели реализации отдельных антикоррупционных мероприятий должны в конечном итоге рассчитываться в оперативном режиме.

5. Публичность

Прямая связь: результаты мониторинга должны быть доступны для широкой общественности, включая научно-экспертные, журналистские, предпринимательские, социальные и иные сообщества. Общество как конечный потребитель услуг публичного сектора экономики должно знать о состоянии коррупции в органах власти и принимаемых ответных мерах.

Обратная связь: как в исследовании проблемы коррупции, так и в поиске наиболее оптимальных путей ее решения должны иметь возможность принимать активное участие представители всех заинтересованных социальных групп.

Публичность обеспечивает самосовершенствование как самой антикоррупционной политики, так и системы показателей оценки ее результативности. Обратная связь позволяет получить от экспертного сообщества достоверный (на основе публичности) сигнал о необходимости корректировки или замещения в целях, задачах, мероприятиях или соответствующих им показателях.

В этом отношении предлагаемая ниже система показателей является отправной точкой для дальнейшего развития и адаптации в регионе и муниципалитетах с учетом их специфических структурных коррупционных проблем и наиболее действенных в этих условиях механизмах решения.

В этом отношении в настоящей работе упор сделан на разработку системы целей и задач и соответствующих им показателей. Разработка конкретных мероприятий и показателей их измерения является масштабной задачей и требует вовлечения в данный процесс соответствующих исполнителей.

Механизм адаптации представляет собой публичный диалог как минимум следующих участников: оператора системы показателей, исполнителей антикоррупционных мероприятий и экспертного сообщества на открытых площадках в сети Интернет. В Ульяновской области такой площадкой вполне может являться сайт Уполномоченного по противодействию коррупции.

Структура результатов мониторинга

Антикоррупционный мониторинг должен включать следующие разделы:

Введение. Основные положения об основах антикоррупционной политики и настоящем мониторинге. Описание принципов мониторинга.

Система целей, задач, мероприятий и соответствующих показателей результативности. Презентация результатов антикоррупционной политики.

Оценка результативности антикоррупционной политики. Рейтинг органов власти.

Оценка эффективности антикоррупционной политики. Интегральная оценка – основа для сравнения регионов и муниципалитетов.

Руководство к действию. Формализованные рекомендации по результатам мониторинга.

Аналитический инструментарий мониторинга

Уровень показателя	Преимущественный инструмент сбора информации	Периодичность оценки
1.1. Показатели достижения результативных целей	Социологические и экспертные методы	1 раз в год
1.2. Показатели достижения обеспечивающих целей	Социологические и экспертные методы, экспертиза коррупциогенности законодательства	1-2 раза в год
2. Показатели выполнения задач	Анализ официальных документов, расчеты на основе первичных официальных данных	1 раз в квартал и чаще
3. Показатели реализации мероприятий	Запрос данных у непосредственных исполнителей	По запросу

Результативная цель – СНИЖЕНИЕ УРОВНЯ КОРРУПЦИИ В СТРАНЕ / ОБЛАСТИ / МУНИЦИПАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ

В течение последних двух десятилетий переходного периода уровень коррупции в России вырос настолько, что стал сопоставимым с валовыми показателями экономики страны и отдельных регионов.

Коррупция в таких масштабах накладывает запрет на дальнейшее развитие и может привести к упадку страны в среднесрочном периоде. Коррумпированные институты искажают координацию экономических субъектов, создают объективную угрозу правам и свободам, снижают уровень общественного доверия к власти, бизнесу и внутри себя. Коррупционные отношения и подозрения в участии в них являются сегодня официальной преградой для международных отношений. Государственная политика в условиях коррупции не способна эффективно ставить и достигать общественно-значимые цели в силу существования устойчивых механизмов реализации иных частных или узкогрупповых интересов.

В условиях, когда коррупционная деятельность является значительной частью экономики, политики, социокультурной сферы, обеспечить в одночасье ее устранение не удастся объективно, то есть независимо от заявлений и реальных усилий отдельных субъектов. Таким образом, достижимой целью логично объявить снижение, предполагающее позитивную для общества динамику.

Поскольку коррупция предполагает специфический негативный формат деятельности на определенной территории, а желаемым форматом является подавляющее преобладание добросовестной деятельности, то обозначенную выше позитивную целевую динамику целесообразно сформулировать относительно уровня коррупции, то есть соотношения коррупционной активности и добросовестной деятельности в рамках здоровых экономических, политических и прочих институтов. Уровень коррупции может быть измерен в натуральной форме как отношение количества коррупционных трансакций к количеству добросовестных трансакций на определенной территории и в определенной сфере. В денежной форме уровень коррупции может быть измерен аналогичным соотношением объемов трансакций³.

Измерение уровня коррупции как в натуральном, так и в денежном выражении связано с определенными трудностями, включая общестатистические проблемы измерения деятельности, а также специфические проблемы измерения коррупционной деятельности. Вместе с тем, существует возможность использования оценок уровня коррупции для бытовой и деловой сфер по методике Фонда ИНДЕМ, применявшейся в последние годы в рамках исследования на уровне регионов по заказу Минэкономразвития России⁴ (далее – социологический опрос МЭР). При этом в фокус попадают так называемые коррупционные рынки (преимущественно низовая коррупция), а за кадром остается иерархическая коррупционная деятельность (преимущественно политическая и внутриадминистративная коррупция). Для повышения информированности и в целях учета специфики результатов регионы могут сами проводить исследования коррупции.

Достижение результативной цели – снижения уровня коррупции на территории оценивается следующими показателями:

№	Наименование показателя	Единица измерения	Порядок расчета	Источник информации
1	2	3	4	5
1.	Уровень бытовой коррупции (УБК)	%	Объем рынка бытовой коррупции / Валовой экономический показатель (ВВП, ВРП)	социологический опрос МЭР 2010 или самостоятельное исследование в регионе / Официальная статистика (данный показатель может также корректироваться на такие показатели как средний уровень доходов или размер потребительской корзины)
2.	Уровень деловой коррупции (УДК)	%	Объем рынка деловой коррупции / Валовой экономический показатель (ВВП, ВРП)	социологический опрос МЭР 2011 или самостоятельное исследование в регионе / Официальная статистика
3.	Оценка уровня политической и внутриадминистративной коррупции в натуральной форме	%	Доля коррупционных решений, принимаемых органами власти	Субъективная оценка граждан-социологическое исследование в регионе
4.	Оценка уровня иерархической (политической и внутриадминистрат ивной) коррупции в денежной форме (УИК)	%	Объем ресурсов в экономике, перераспределям ых органами власти коррупционным образом, не включая бытовую и деловую коррупцию / Валовой экономический показатель (ВВП, ВРП)	Субъективная оценка экспертов
5.	Ущерб от коррупции (доля в экономике)	%	Методика в свободном доступе отсутствует	Ущерб от коррупции на данный момент рассчитывается Счетной палатой Российской Федерации в форме оценки потерь бюджета, которые являются явными потерями от коррупционной деятельности. Также существуют отдельные оценки украденных средств, вывезенных за рубеж.

Интегральный индекс уровня коррупции (коррупциогенности) территории (ИИКТ) складывается из трех составляющих: бытовой, деловой и иерархической. Исходя из их содержания, становится очевидной их аддитивная взаимосвязь. При этом в качестве весов предлагается взять сами указанные показатели, что имеет усиливающее воздействие на значения составляющих интегрального индекса⁵.

Таким образом, интегральный индекс уровня коррупции (коррупциогенности) территории рассчитывается по следующей формуле:

Необходимо отметить, что такие известные интегральные показатели уровня коррупции как Уровень восприятия коррупции и Индекс взяткодателя, измеряемые Международной организацией Трансперенси Интернешнл, а также прочие индексы коррупции не могут служить для оценки уровня коррупции в регионах России, так как это не предусмотрено организационно и методически. Вместе с тем, указанные индексы могут служить индикатором успешности антикоррупционной политики в России в целом.

В соответствии с принципом структурности действенная антикоррупционная политика должна быть обеспечена структурными показателями коррупции, которые являются во многом индивидуальными по отношению к конкретным регионам, так как связаны со сложившимися экономическими, политическими и культурными особенностями. В качестве примеров таких показателей для Ульяновской области приведем следующие:

№	Наименование показателя	Единица измерения	Порядок расчета	Источник информации
1	2	3	4	5
1.	Риск (бытовой или деловой) коррупции в органе власти	%	доля респондентов, попадающих в коррупционную ситуацию при произвольном контакте с представителем конкретного органа власти (методика Фонда ИНДЕМ)	Социологический опрос, выбор наиболее актуальных для специального исследования органов власти осуществляется на основе результатов предыдущих исследований или экспертным путем
2.	Доля рыночных, иерархических, посреднических и иных, трансакций в структуре коррупции в определенной сфере отношений	%	Экспертная оценка	Опрос экспертов
3.	Общий социально- коррупционный капитал	%	доля респондентов, допускающих социальную приемлемость коррупционного поведения	Социологический опрос граждан
4.	Специфический социально- коррупционный капитал	%	доля респондентов, допускающих приемлемость коррупционного поведения в определенных сферах	Социологический опрос граждан
5.	Антикоррупционый социальный капитал	%	доля респондентов, воспринимающих любую информацию о коррупции как личный вызов для принятия мер противодействия	Социологический опрос граждан Для более глубокого исследования антикоррупционного капитала возможно проведение фокус-групп

Набор указанных структурных показателей представляется универсальным внутри Ульяновской области для различных муниципальных образований, однако не является исчерпывающим и универсальным в отношении всех субъектов Российской Федерации.

Итак, достижение результативной цели снижения уровня коррупции возможно только за счет реализации коллективной антикоррупционной стратегии с участием представителей интересов государства, бизнеса и граждан в обобщенном смысле.

С точки зрения возможностей государственных функций в этом отношении предлагается следующий набор обеспечивающих целей, удовлетворяющих, с нашей точки зрения, обозначенным выше требованиям:

- ОБЕСПЕЧИВАЮЩАЯ ЦЕЛЬ 1: СНИЖЕНИЕ КОРРУПЦИОГЕННОСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

- ОБЕСПЕЧИВАЮЩАЯ ЦЕЛЬ 2: ОБЕСПЕЧЕНИЕ АКТИВНОГО УЧАСТИЯ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ИНТЕРЕСОВ ОБЩЕСТВА И БИЗНЕСА В ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ

- ОБЕСПЕЧИВАЮЩАЯ ЦЕЛЬ 3: СОЗДАНИЕ СИСТЕМЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СТРУКТУРЕ ОРГАНОВ ВЛАСТИ

- ОБЕСПЕЧИВАЮЩАЯ ЦЕЛЬ 4: ОБЕСПЕЧЕНИЕ НЕОТВРАТИМОСТИ НАКАЗАНИЯ ЗА КОРРУПЦИОННЫЕ ПРЕСТУПЛЕНИЯ

- ОБЕСПЕЧИВАЮЩАЯ ЦЕЛЬ 5: СОЗДАНИЕ СТРУКТУРЫ УПРАВЛЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПОЛИТИКОЙ

Интегральный индекс обеспечивающих целей рассчитывается по следующей формуле: ИИОЦ = Индекс цели 1 * … * Индекс цели 5.

Данный интегральный индекс показывает, насколько органами власти достигнуты конечные результаты антикоррупционной политики на территориях.

Интегральный индекс задач рассчитывается по следующей формуле: ИИЗ = (Индекс задачи 1.1*…*Индекс задачи 1.4)^Индекс цели 1 * … * (Индекс задачи 5.1*… *Индекс задачи 5.3)^Индекс цели 5.

Интегральный индекс задач показывает степень (качество) реализации антикоррупционных мер на территориях.

Сопоставление ИИКТ, ИИОЦ и ИИЗ позволяет управлять антикоррупционной политикой по результатам. Так, хорошая оценка ИИЗ при плохом значении ИИОЦ может говорить о недостаточности выбранных задач для выполнения поставленных обеспечивающих целей, что требует корректировки их набора, включая разработку новых задач. Следует, однако, иметь в виду, что при сопоставлении результативности решения задач, обеспечивающих и результативной цели проблема может содержаться не в них самих, а в системе показателей, которая требует апробации и периодической критической корректировки с учетом экспертных рекомендаций.

Следующие разделы посвящены оценке достижения указанных целей и соответствующих им задач.

---

¹ Вместе с тем, методически управление по результатам предполагает увязку целей, задач и результатов деятельности субъектов антикоррупционной политики также с объемом предоставляемых бюджетных средств. Необходимость учета данной взаимосвязи является очевидной, однако не более важной по сравнению с обеспечением действенности самих мер. Сперва, необходимо хотя бы просто добиться результата, а уже затем обеспечить его стимулирование и эффективность. В случае успеха настоящая методология может быть положена в основу областной целевой программы «Противодействие коррупции в Ульяновской области» по принципам управления по результатам, что в настоящее время не нашло прецедентов в России.

² Подробнее см. Тамбовцев В.Л. Цели социально-экономического развития России в четырех стратегиях. // Вопросы экономики. 2008, №3.

³ Достойной альтернативой по отношению к «снижению уровня коррупции» могла бы стать результативная цель – снижение ущерба от коррупции, однако в настоящее время данная концепция в целом имеет недостаточно устоявшийся уровень теоретической проработки, но может быть применена в будущем. Коррупционный ущерб не ограничен лишь бюджетными последствиями и является более широким термином, который включает в себя и неявные потери вследствие нецелевого использования ресурсов, вовлеченных в коррупционную деятельность. Соответствующий подход на практике применяется контрольно-счетными органами. Отдельные элементы данной концепции упоминаются в настоящей методике.

⁴ Определение уровня коррупции среди всех социальных слоев населения и эффективности принимаемых антикоррупционных мер. Отчет о НИР. Минэкономразвития России, 2010.

⁵ Рассуждения аналогичные индексу Херфиндаля-Хиршмана для оценки уровня экономической концентрации. При этом, веса для составляющих индекса можно определить на основе результатов первого измерения уровня коррупции, а именно, исходя из соотношения масштабов последствий видов коррупции.