Автор: Мария Денисова

Большинство россиян не могут принять участие в решении общественно значимых вопросов в своем регионе, поскольку во многих субъектах федерации не работают обычные способы вовлечения граждан и предпринимателей в нормотворческий процесс. Улучшить ситуацию, возможно, позволит новый институт – оценка регулирующего воздействия. Исследование Татьяны Рукавишниковой, Сергея Смирнова, Максима Сорокина и Олега Шестоперова.

Органы власти субъекта РФ – это наиболее доступный для граждан уровень государственной власти. В частности, именно с региональными властями работают инвесторы, вкладывающие средства в развитие территорий.

Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства (НИСИПП) решил выяснить, как в регионах обстоят дела с институтами парципативной демократии, или демократии участия. Проще говоря, – каким образом граждане, проживающие в регионе, и предприниматели, действующие на его территории, вовлечены в механизм принятия и реализации решений, принимаемых властями области или края.

Результаты исследования НИСИПП «Развитие механизмов публичного обсуждения нормативных правовых актов и их проектов в субъектах Российской Федерации» оказались неутешительны. Через двадцать лет после принятия Конституции 1993 года выяснилось: воспользоваться своим правом на участие в решении общественно значимых вопросов на региональном уровне граждане в подавляющем большинстве не могут.

Так, в общем рейтинге субъектов РФ, составленном НИСИПП, на основе 33 показателей рассматривалась «развитость» региональных публичных обсуждений проектов нормативно-правовых актов (НПА) и уже действующих актов. Даже лидер рейтинга – Свердловская область – смог набрать только 18,5 баллов из 44 возможных, то есть 42% от максимального уровня.

При этом 28 субъектов РФ получили в рейтинге менее 2 баллов, что говорит о том, что в них практически не работают нормальные способы вовлечения граждан и предпринимателей в нормотворческий процесс. А 16 субъектов РФ (19,3%) набрали ноль баллов. 

Таблица 1. Десять лидеров итогового рейтинга по уровню развития механизмов публичного обсуждения проектов НПА и действующих актов

Источник: «Развитие механизмов публичного обсуждения нормативных правовых актов и их проектов в субъектах Российской Федерации». Информационно-аналитический доклад. НИСИПП, ноябрь 2013 г.

Публичное обсуждение – в дефиците

Нельзя сказать, что причина сложившейся ситуации в отсутствии «спроса» на участие в общественных делах со стороны граждан и предпринимателей. «Мы сталкиваем с “дефицитом предложения” подлинных публичных консультаций с гражданами на региональном уровне, – отмечают эксперты НИСИПП. – Жители российских регионов, даже весьма отдаленных, уже готовы занимать активную жизненную позицию по общественно-значимым вопросам регионального развития, на решения по которым, как они полагают, можно как-то повлиять».

При этом власть идет по наиболее простому пути и «замыкает» на себя инициативу проведения публичных консультаций (от референдумов до публичных слушаний). Инициативные граждане либо не способны самоорганизоваться, либо «блокируются» формальными придирками. В результате, ощущается нехватка реального диалога общественности и региональных властей.

В рамках оценки регулирующего воздействия (ОРВ) проводится размещение проектов НПА для высказывания предложений в интернете, активный диалог ведется через опросы, круглые столы. ОРВ проводится для выявления в создаваемых актах норм, которые, даже будучи формально законными, на практике «отравляют жизнь», создают различные препоны или издержки для честных коммерсантов.

В развитых странах ОРВ стала внедряться в государственное управление еще в 1980 годах, а в России на федеральном уровне – только в 2010 году. Отзывы со стороны бизнеса, который таким образом смог донести до власти свою позицию, только положительные, отмечают авторы исследования.

Сейчас есть регионы-пионеры в ОРВ, которые уже наработали определенный «багаж». С позиции полноты раскрытия информация о разрабатываемом акте, в рейтинге НИСИПП на лидирующие позиции вышли Республика Коми, Хабаровский край, Чувашская республика.

Информация по стандарту

Летом 2013 года были внесены изменения в федеральное законодательство, и с 1 января 2014 года ОРВ станет обязательной процедурой при принятии региональных НПА, регулирующих предпринимательскую и инвестиционную деятельность, напоминает Шестоперов.

При этом половина российских регионов может не выполнить требования федерального закона к назначенному сроку, опасается он. В этом случае снижение инвестиционной привлекательности регионов окажется не главной проблемой. Куда опаснее то, что принятые региональными властями НПА, затрагивающие интересы предпринимателей, могут быть признаны недействительными по решению суда. Ведь будут нарушены требования установленной законом процедуры по их принятию, предостерегают авторы исследования.

Чтобы изменить ситуацию, Агентство стратегических инициатив (АСИ) могло бы выпустить региональный стандарт по раскрытию информации в проектах региональных НПА или внести поправки в уже действующие стандарты. Этот документ, к примеру, мог бы обязать региональные власти публиковать проект нормативного акта за 30 дней до его рассмотрения, причем так, чтобы его можно было легко найти на сайте. Там же должны печататься различные мнения, заключения и предложения по акту.

При подведении итогов публичных консультаций, власти должны следовать известному правилу «comply or explain» («соглашайся или объясняй»). То есть разработчик должен либо согласиться с высказанными рекомендациями и внести их в проект акта, либо с детальной мотивировкой и ссылками на действующее законодательство отклонить поступившие предложения.